C-207-2006

22 de mayo de 2006

Ing. Walter Quirós Ortega

Director Ejecutivo

Oficina Nacional de Semillas

S.                 O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N.° ONS 386-05 D.E. del 1 de diciembre del 2005, en el que plantea las siguientes interrogantes:

1.-  ¿Puede considerarse el caso de la semilla importada por parte de una organización para el uso de sus agremiados como un ‘uso propio’?

2.-  ¿Puede considerarse esta distribución de la semilla importada (a los agremiados) como una forma de comercialización, lo cual podría implicar la necesidad de registrar las variedades?

3.-  ¿Cómo se definiría el concepto de comercialización a efectos de su aplicación en el Registro de Variedades Comerciales?

Al efecto se indica que la Ley de Semillas señala entre las responsabilidades de la Oficina Nacional de Semillas: “Llevar el registro de variedades comerciales de plantas…” (art. 15, inciso c).  Asimismo, “Llevar el registro de las importaciones y exportaciones de semilla y establecer los controles para comercializarla en el país, observando los criterios de protección de la salud y la vida de personas y animales, la preservación de los vegetales y la prevención de prácticas que puedan inducir a error” (art. 15, inciso f).  Se señala en este último inciso que “La Oficina no autorizará la comercialización de semillas que no cumpla con lo establecido aquí y en el Reglamento respectivo”.  Por su parte, el artículo 56 del Reglamento a la Ley de Semillas establece que en las especies en las que se haya establecido el registro de variedades comerciales, sólo podrán producirse e importarse con fines comerciales, semillas de aquellas variedades inscritas en este registro.  El Reglamento para la Importación, Exportación y Comercialización de Semillas establece en el artículo 7 que “La Oficina Nacional de Semillas podrá denegar la solicitud de registro de importación cuando:  la semilla a importar, con fines comerciales, corresponde a variedades no inscritas en el registro de variedades comerciales, en aquellos cultivos en los cuales opera este registro”.  Además, el artículo 9 de ese Reglamento indica que “La Oficina tramitará las solicitudes de los registros de importación de semillas para usos distintos a la comercialización (investigación, uso propio u otros)”.  Con base en lo anterior se considera que el registro de variedades comerciales aplica siempre que medie una comercialización de semillas, por lo que no procede el registro comercial de variedades vegetales en los casos en que la importación de semillas sea para uso propio y no para su comercialización a terceros.  De esta manera, en ocasiones anteriores se ha tramitado el registro de importación de semillas para uso propio, para variedades no inscritas en el registro comercial. “Sin embargo, a raíz de una situación particular que se nos presenta, tenemos dudas respecto a si aplicaría el concepto de ‘uso propio’ para una persona jurídica constituida por agremiados, por ejemplo una Asociación o Cooperativa, la cual realiza la importación de semilla a su nombre pero luego distribuye esta semilla a sus agremiados, pudiendo recuperar el costo de la semilla por algún medio, directo o indirecto… Debe aclararse que el fin de la organización no es la comercialización de semillas, sino la obtención de un producto agrícola (un producto final que no es semilla, por ejemplo:  un alimento) para el mercado nacional o de exportación.  Asimismo, que la importación y uso de la semilla de variedades no registradas está en función de las exigencias del comprador del producto final.”

            Adjunta Ud. los criterios legales rendidos mediante oficios del 31 de octubre y del 22 de noviembre del 2005, suscritos por el Lic. Luis Gerardo Dobles Ramírez.

A.-       Sobre la competencia consultiva de la Procuraduría

A fin de atender el asunto planteado, debe indicarse que esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para referirse a casos concretos dado que ello implicaría sustituir a la Administración en el ejercicio de las funciones que le son propias.  Este órgano técnico jurídico ha señalado de forma reiterada:

"(...) cuando el objeto de la consulta constituye un caso concreto en trámite de resolución por la Administración Pública, esta Procuraduría se abstiene de emitir opinión, por considerar que al hacerlo, dado el carácter vinculante de sus pronunciamientos, estaría sustituyendo la decisión de la Administración competente para resolverlo, lo que excede el ámbito de sus atribuciones." (Dictamen C-172-86 de 4 de julio de 1986).

 "(...) En tratándose de casos concretos, no procede que esta Procuraduría General emita dictamen alguno, toda vez que desvirtuamos su función consultiva, pues siendo vinculantes sus opiniones (art. 2 de la Ley Orgánica), estaríamos sustituyendo a la administración activa, que es a la que corresponde resolver las peticiones concretas que se formule." (Dictamen C-158-89 de 14 de setiembre de 1989, en igual sentido véanse, entre otros, C-071-89 de 13 de abril de 1989, C-161-86 de 27 de junio de 1986,C-141-86 de 16 de junio de 1986, C-056 de 6 de marzo de 1986, C-214-85 de 9 de setiembre de 1985, C-187-94 de 1 de diciembre de 1994, C-256-98 de 30 de noviembre de 1998).

De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.  La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.”  (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Vista la consulta formulada se observa que el fondo del asunto se refiere a un caso concreto que, por ende, no puede ser atendido por esta Procuraduría.  No obstante lo anterior, se hará referencia genérica al concepto de “comercialización” establecido en el inciso f) del artículo 15 de la Ley de la Oficina Nacional de Semillas, en tanto el asunto planteado refiere al registro de las importaciones de semillas dispuesto por la ley y al desarrollo reglamentario de dicha disposición.

B.-       Sobre la comercialización de semillas importadas en el territorio nacional

 El inciso f) del artículo 15 de la Ley de la Oficina Nacional de Semillas, Ley N.°6289 de…dispone:

“Artículo 15-  Además de las funciones señaladas en el artículo primero y en los artículos del capítulo tercero, la Oficina Nacional de Semillas tendrá las siguientes funciones:

(…)

f)              Llevar el registro de las importaciones y exportaciones de semilla y establecer controles para comercializarla en el país, observando los criterios de protección de la salud y la vida de personas y animales, la preservación de los vegetales y del medio ambiente y la prevención de prácticas que puedan inducir a error.

Para cumplir con lo anterior deberá:

i)          Acatar las normas internacionales relevantes, cuando existan, sin constituir obstáculos innecesarios para el comercio internacional.

ii)         Aplicar las normas en forma no discriminatoria, es decir, tanto para las semillas importadas como para las producidas localmente.

La entidad competente emitirá las normas técnicas que corresponda.

La Oficina no autorizará la comercialización de semilla que no cumpla con lo estipulado aquí y en el reglamento respectivo.”

Esta norma refiere a dos obligaciones distintas y plenamente diferenciadas en relación con la importación de semillas:  la obligación de la Oficina Nacional de Semillas de registrar las referidas importaciones y la obligación de establecer los controles para comercializarla en el país, observando los criterios de protección de la salud y la vida de personas y animales, la preservación de los vegetales y del medio ambiente y la prevención de prácticas que puedan inducir a error.

El registro de las importaciones de semillas es, entonces, obligatorio, independientemente del uso para el cual se hayan importado las semillas en cuestión.

Por su parte, el establecimiento de controles para comercializar las semillas importadas en el país es una función que se deriva de los objetivos generales para los cuales fue creada la Oficina Nacional de Semillas.  Recuérdese que este órgano adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene a su cargo la promoción y protección, el mejoramiento, control y el uso de semillas de calidad superior, con el objeto de fomentar su uso, para lo que establecerá las normas y mecanismos de control necesarios para su circulación y comercio (artículo 1).  A lo anterior debe añadirse que la finalidad específica de la Oficina es la promoción y organización de la producción y el uso de semillas de calidad superior, por lo que estará orientada hacia la consecución de un adecuado abastecimiento nacional de las semillas; y podrá intervenir en todas las etapas de esos procesos y de la aplicación de ellos (artículo 2).  De allí que el establecimiento de controles para comercializar las semillas importadas en el país es uno de los mecanismos para garantizar el adecuado abastecimiento del mercado, así como la calidad del producto.

Ahora bien, ¿cuáles son los controles para la comercialización de semillas importadas establecidos vía reglamentaria?

Interesa, al respecto, el artículo 56 del Reglamento a la Ley de Semillas, Decreto Ejecutivo N.° 12907-A del 7 de julio de 1981 y sus reformas, que dispone:

“Artículo 56.-Se inscribirán en el Registro de Variedades Comerciales las variedades que reuniendo las condiciones técnicas y legales establecidas en la Ley de Semillas, este Reglamento y normas complementarias que se determinen para tal fin, posean un valor agronómico de uso comercial.  No será necesario la inscripción cuando se trate de variedades cuya semilla se destinará exclusivamente a la exportación, excepto cuando se trate de semilla certificada, en cuyo caso se requerirá únicamente de la descripción varietal para efectos de registro, información que serviría de referencia para las inspecciones de campo dentro del sistema de certificación.

En las especies en las que se haya establecido el Registro de Variedades Comerciales, solo podrán producirse e importarse con fines comerciales, semilla de aquellas variedades inscritas en este Registro. (…)”  (el subrayado no es del original)

Por su parte, el Reglamento para la Importación, Exportación y Comercialización de Semillas, aprobado por la Junta Directiva en Sesión N.° 546 del 24 de enero del 2005, Acuerdo 2, Artículo 4, dispone que la Oficina podrá denegar la solicitud de registro de importación, entre otros, cuando “(…) la semilla a importar, con fines comerciales, corresponda a variedades no inscritas en el registro de variedades comerciales, en aquellos cultivos en los cuales opera este registro” (artículo 8).  Igualmente, la oficina “(…) tramitará las solicitudes de los registros de importación de semillas para usos distintos a la comercialización (investigación, uso propio u otros)” (artículo 9).

En torno al concepto de “comercialización”, sobre el cual versa la consulta planteada, debe señalarse que la Real Academia lo define como “la acción y efecto de comercializar”.  Por su parte, por “comercializar” se entiende “(d)ar a un producto industrial, agrícola o de otra clase, condiciones y organización para la venta comercial”.  Ahora bien, Cabanellas señala que “comercial” es lo relativo al comercio y “comercio” es la negociación o actividad que busca la obtención de ganancia o lucro en la venta, permuta o compra de mercaderías.  Es claro, entonces, que por comercialización ha de entenderse la venta comercial de un producto determinado, en el que el concepto de venta refiere a “la acción y efecto de vender” (Diccionario de la Real Academia Española).

            Visto lo anterior, la norma que le asigna a la Oficina Nacional de Semillas la competencia de establecer los controles para comercializar la semilla importada en el país (artículo 15 inciso f) de la Ley) debe interpretarse en el sentido de que a la Oficina en cuestión le compete establecer las medidas de control sobre la venta comercial de semilla importada en el territorio nacional.

            En este orden de ideas, la normativa reglamentaria que condiciona la importación de semilla con fines comerciales a que la misma se encuentre inscrita en el Registro de Variedades Comerciales constituye uno de los controles establecidos sobre la comercialización de las semillas importadas en el territorio nacional.

CONCLUSIÓN

            En virtud de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría, lo siguiente:

1.-  La Oficina Nacional de Semillas tiene el deber legal de establecer un registro de las importaciones de semillas.

2.-  Igualmente, la referida Oficina tiene la obligación de establecer los controles para comercializar las semillas importadas en el país.  Lo anterior significa que a la Oficina le compete establecer las medidas de control sobre la venta comercial de semilla importada en el territorio nacional.

3.-  Las semillas que se importen con fines comerciales deben estar inscritas en el Registro de Variedades Comerciales, siempre y cuando se trate de especies en las que opera ese Registro (artículo 56 del Reglamento a la Ley de Semillas).

4.-  Esta Procuraduría no tiene competencia para pronunciarse sobre el caso concreto planteado por la consultante, por lo que se omite hacer referencia al respecto.

Se suscribe atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

GICHO/gas