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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 210
 
  Dictamen : 210 del 25/05/2006   

C-210-2006

C-210-2006

25 de mayo de 2006

 

 

 

Señor

Allan P. Sevilla Mora


Secretario Municipal


Municipalidad de Curridabat


Presente


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio SCM-003-01-06 de fecha 6 de enero de 2006. En el mismo se nos comunica el acuerdo tomado por el Concejo Municipal, artículo 4, capítulo 1, del acta de la sesión ordinaria No. 191-05, celebrada en fecha 22 de diciembre del 2005, concretamente el Acuerdo No. 8; mediante el cual se dispuso elevar a nuestro conocimiento, con el propósito de que emitamos criterio legal al respecto, las siguientes interrogantes:


 


1.                  “¿Cuál sería el mecanismo a aplicar en aquellos casos que, habiéndose tomado un acuerdo para convocar a sesión extraordinaria veinticuatro horas después, uno de los miembros del Concejo no estuvo presente en ese acto?


2.                  ¿Debe la Alcaldía disponer de los recursos suficientes para llevar a cabo dicha convocatoria?


3.                 ¿Es legalmente procedente que en un Concejo se adopte un acuerdo que señale a los regidores, indicar lugar para recibir notificaciones o convocatorias, en cuyo caso contrario, se tendrán por notificados con el transcurso de veinticuatro horas?”


 


 


I.                   Del Concejo Municipal

 


Los intereses y servicios locales están a cargo del gobierno local de cada cantón. Este se integrará de un cuerpo deliberante y de un funcionario ejecutivo, según así lo dispone la Constitución Política, artículo 169.


El funcionario ejecutivo es el que el Código Municipal denomina como Alcalde, mientras que el cuerpo deliberante se atribuye al órgano colegiado que se conoce como Concejo Municipal.


 


Ortiz Ortiz1, se refiere a la organización colegial como “la clase de organización que consiste en colocar al frente de una oficina y como titular de la misma a un grupo –y no a un individuo- cada uno de cuyos miembros actúan en plano de igualdad respecto de los otros, el grupo adopta resoluciones llamadas deliberaciones, de diversa naturaleza y función, según los principios de mayoría y unidad de tiempo y de lugar para resolver, de acuerdo con un ordenamiento jurídico propio y distinto –aunque subordinado – al general del Estado.”  1 Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II,  Biblioteca Jurídica Dike, edición 2002, San José, Costa Rica, página 105.


 


De esa forma, el Concejo Municipal en tanto órgano colegiado, se integra de regidores que, por disposición constitucional, serán electos popularmente (artículo 169).


 


Asimismo, el Código Municipal, principalmente en los artículos 26 y 27, regula los deberes y facultades de los regidores. Concretamente, se establece que los regidores tienen el deber de concurrir a las sesiones celebradas por el Concejo, en tanto, como se anotó anteriormente, son los integrantes del Concejo, quienes por demás está decir, deben estar investidos regularmente de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, con el objetivo de que el órgano pueda funcionar válidamente.


 


De otra parte, el ámbito funcional del Concejo como tal, se encuentra estipulado a lo largo del Código Municipal. Particularmente, el artículo 13 dispone gran parte de las atribuciones conferidas al órgano colegial, sin perjuicio de otras diseminadas a lo largo de dicho cuerpo normativo.


 


En términos generales, le corresponde al Concejo Municipal: fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, acordar los presupuestos, aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por concepto de servicios municipales, proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa, dictar los reglamentos de la Corporación, organizar mediante reglamento la prestación de los servicios municipales, celebrar convenios, nombrar y remover al auditor o contador, y al Secretario del Concejo, entre otras más previstas en el artículo 12 del Código Municipal.


 


A las funciones enumeradas, agregamos una que constituye el objeto de la consultas planteada, y que consiste en el deber del Concejo Municipal de convocar y realizar sesiones a fin de discutir los asuntos que le corresponden y adoptar los acuerdos pertinentes, de tal forma que cumplan con las funciones que como órgano colegiado le han sido asignadas por el ordenamiento jurídico.


 


Ahora bien, la convocatoria a las sesiones del Concejo deben cumplir con ciertos requisitos a fin de que lo actuado en esas sesiones sea válido, los cuales se expondrán de seguido.


 


 


II.                Sesiones extraordinarias del Concejo Municipal


 


El Código Municipal prevé dos tipos de sesiones, las ordinarias y las extraordinarias.


 


Las sesiones ordinarias, por disposición legal, deben efectuarse como mínimo una vez a la semana. Para tal efecto, el Concejo Municipal debe acordar hora y día, y publicarlo previamente en La Gaceta (artículo 35 Código Muncipal)


 


Las sesiones extraordinarias, son aquellas que se convocan para conocer de asuntos concretos y que se celebran en hora y fecha distinta de las sesiones ordinarias.


 


            Estas sesiones el Código Municipal las regula en el artículo 36, el cuál para efectos de claridad, nos permitimos transcribir:


 


“Artículo 36.- El Concejo podrá celebrar las sesiones extraordinarias que se requieren y a ellas deberán ser convocados todos sus miembros.


Deberá convocarse por lo menos con veinticuatro horas de anticipación y el objeto de la sesión se señalará mediante acuerdo municipal o según el inciso m) del artículo 17.


En las sesiones extraordinarias solo podrán conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, además los que, por unanimidad, acuerden conocer los miembros del Concejo.”


 


Como punto medular en el tema de la celebración de las sesiones extraordinarias, lo es la convocatoria, toda vez que, en caso de que esta no cumpla con ciertos requisitos legales, puede significar la invalidez de lo actuado por el órgano colegiado en esa sesión.


 


            A modo de referencia, la Ley General de la Administración Pública, respecto del funcionamiento de los órganos colegiados, dispone que la convocatoria a sesiones ordinarias no hace falta una convocatoria especial, mientras que, en tratándose de sesiones extraordinarias, es necesaria siempre una convocatoria por escrito, con una antelación de por lo menos veinticuatro horas, la cual debe acompañarse de una copia del orden del día –todo lo anterior salvo casos de urgencia- (Artículo 52). En los cuerpos normativos referidos es tangible el trato distinto y especial que dan a las sesiones extraordinarias, estableciendo requisitos específicos en su convocatoria, lo que se atribuye principalmente a la particularidad de los asuntos que se tratan en esta modalidad de sesiones.


 


Ahora bien, Ortiz Ortiz2, ha definido la convocatoria como “el acto en virtud del cual se cita a los miembros del colegio para una reunión, llamada sesión, en la que se habrá de discutir y votar un temario que se indica, llamado orden del día.”  2 Idem página 125


 


            Las sesiones extraordinarias pueden ser convocadas por el Concejo, y, además,  el Código Municipal también faculta al Alcalde para hacerlo, o bien, éste también debe convocar cuando se lo soliciten al menos la tercera parte de los regidores propietarios -artículo 17 inciso m) en relación con el artículo 27 inciso f)-.


 


Ahora bien, volviendo al artículo 36 citado supra, para que la sesión que se celebre sea válida, la convocatoria debe cumplir con una serie de requsitos.


 


En primer término, para celebrar una sesión extraordinaria, debe haberse convocado a todos sus miembros. Con ello, se entiende que debe haberse convocado incluso a aquellos miembros que tienen voz pero no voto (como es el caso del alcalde municipal, artículo 17 inciso c) y los regidores suplentes, artículo 28).


 


Asimismo, deben convocarse con una antelación de por lo menos veinticuatro horas, y los asuntos a tratar deben señalarse en la misma convocatoria, siendo que, sólo podrán conocerse los asuntos incluidos, salvo que otros sean incluidos en la sesión extraordinaria por unanimidad de los miembros. 

 


Lo dicho requiere de ciertas precisiones a efecto de contestar las cuestiones planteadas. Debe entenderse que, al decir el Código Municipal que debe convocarse con veinticuatro horas de anticipación por lo menos, eso significa que, a los miembros les debe llegar la comunicación de la convocatoria con veinticuatro horas de anticipación a la celebración de la sesión.  La prevención hecha por el legislador de que sea con ese tiempo de anticipación que debe convocarse, encuentra su fundamento precisamente en la necesidad de que los miembros del Concejo, cuenten con el tiempo suficiente para prepararse, sea estudiar los asuntos que se van a discutir así como preparar los documentos que sean necesarios para tal efecto. En ese sentido, Ortiz Ortiz3 nos señala que: La convocatoria debe hacerse con cierta anticipación, para garantizar que los miembros del colegio puedan preparar su intervención en la sesión, con vista del orden del día y de la documentación pertinente. Ello sirve también para garantizar el acceso a la sesión cuando esta es pública. Si el plazo no se observa, la convocatoria es inválida y, por consiguiente, la sesión y los acuerdos colegiales.”  3 Ibidem página 126


 


            El motivo por el cuál debe convocarse a todos los miembros es principalmente para asegurar la válida conformación del órgano.


 


Por otra parte, para poder incluir otros asuntos en el orden del día de la sesión extraordinaria, debe aprobarse su admisión por unanimidad, siendo que se trata de unanimidad de todos los miembros, y no sólo de los miembros presentes.  Sobre el particular, mediante opinión jurídica OJ-115-99 del 5 de octubre de 1999, manifestamos lo siguiente:


 


“En la sesión sólo pueden conocerse los asuntos incluidos en la convocatoria, salvo los que por unanimidad acuerden conocer los miembros del Concejo (artículo 36). Nótese que la norma requiere la unanimidad de los miembros del Concejo para conocer asuntos no incluidos en la convocatoria, lo que podría generar dudas acerca de si lo que se requiere es unanimidad de los miembros presentes o de la totalidad de ellos. En consideración de este Organo Superior Consultivo, técnico jurídico, la última de las opciones es la correcta por dos razones: la primera de ellas radica en que de conocerse un asunto diverso al de la convocatoria en ausencia de alguno de sus miembros, se estaría afectando la constitución misma del órgano; y la segunda, que en los casos en que el Código habla de los miembros presentes, así lo dice expresamente (Véase, por ejemplo, los artículos 39 y 42 del Código Municipal).” (Opinión Jurídica OJ-115-99 de fecha 5 de octubre de 1999)


 


Otro aspecto importante, es la comunicación o notificación de la convocatoria. Indica Ortiz Ortiz4 que La convocatoria debe ser comunicada por escrito y por un medio auténtico (carta certificada, telegrama) a todos los miembros del colegio e incluso a los que, sin voz pero sin voto, tienen derecho a participar en la deliberación. Si se omite notificar a uno o a varios de los miembros del colegio, surge un vicio en la sesión, pues la misma no llega a alcanzar quórum si el miembro no notificado no asiste. Tal omisión genera necesariamente nulidad absoluta de lo actuado.  La omisión de notificar a los simples participantes, sin voz ni voto, no vicia la sesión ni el acto colegiado, pero puede originar sanciones contra el presidente por parte del colegio.“  4 Ibidem página 126


 


Los anteriores constituyen los requisitos que debe cumplir el Concejo Municipal a efecto de realizar las sesiones extraordinarias, y que, reiteramos, su incumplimiento conlleva implicaciones de suma importancia, concretamente en relación con la validez de lo actuado en esas sesiones.


 


Sobre el particular, sigue diciendo Ortiz Ortiz5 que “Los vicios en la convocatoria –sean de nulidad absoluta o relativa- invalidan el procedimiento colegial subsiguiente y finalmente el acto colegiado. En los casos de nulidad absoluta, el vicio puede repararse mediante sanatoria de las irregularidades incurridas. La regla general, ello no obstante, es que las irregularidades en la convocatoria producen la nulidad absoluta del procedimiento y del acto colegiales.”  5 Ibidem página 127


 


Por último, ténganse en cuenta la siguiente distinción que ha hecho esta Procuraduría en torno a la determinación de si una sesión en particular debe ser considerada extraordinaria u ordinaria:


 


“En términos generales, considera esta Procuraduría que para la determinación de la naturaleza ordinaria o extraordinaria de las sesiones que lleve a cabo el Concejo Municipal, debe utilizarse un criterio residual. Así, todas aquellas sesiones que no cumplan los requisitos legalmente establecidos para catalogarlas como ordinarias (requisitos dentro de los que se encuentra que haya mediado un acuerdo del propio Concejo en tal sentido, publicado previamente en la Gaceta, donde se indique la hora y fecha de la sesión) deben considerarse como extraordinarias.


       Si bien es cierto, la asesoría legal de la Municipalidad utiliza también en su análisis un criterio residual para establecer la diferencia entre uno y otro tipo de sesiones, parte de una premisa equivocada, como lo es, que todas las sesiones que no cumplen los requisitos para ser extraordinarias (convocar a todos los miembros del Concejo, con 24 horas de anticipación, e indicar en esa convocatoria el objeto concreto de la sesión) deben catalogarse como ordinarias.


       A nuestro juicio, el incumplimiento de los requisitos para la celebración de sesiones extraordinarias tiene implicaciones importantes respecto a la validez de esas sesiones, pero no tiene como efecto convertirlas en ordinarias, si de previo no se han cumplido los requisitos previstos para ello en el artículo 35 transcrito.”  (Dictamen C-109-2001 del 6 de abril del 2001)


 


Lo expuesto da el fundamento jurídico suficiente para externar nuestro criterio respecto de las cuestiones planteadas.


 


 


III.             Fondo de lo consultado

 


De confomidad con lo anterior, y atendiendo el orden en que se consultó, damos respuesta de la siguiente forma:


 


“1.       ¿Cuál sería el mecanismo a aplicar en aquellos casos que, habiéndose tomado un acuerdo para convocar a sesión extraordinaria veinticuatro horas después, uno de los miembros del Concejo no estuvo presente en ese acto?


 


Como se expuso, la intención del legislador al disponer que se convoque con un plazo de antelación de veinticuatro horas a la celebración de la sesión extraordinaria, se pretende que los miembros tengan la oportunidad de prepararse con suficiente tiempo para la deliberación de los asuntos incluidos en la convocatoria.


 


Aunado a lo dicho, el artículo 36 del Código Municipal expresamente ordena que se debe convocar a todos los miembros, es decir, no contempla el supuesto de que al momento de convocar, por medio de acuerdo del Concejo en sesión ordinaria, uno de los miembros no esté presente, toda vez que ello no hace diferencia alguna en el sentido de que, indistintamente de su presencia o ausencia en la sesión en la que se acordó, deben ser convocados todos los miembros.


 


Es decir, no puede colegirse que exista un vacío legal alegando que no se reguló en el Código Municipal el supuesto contemplado por el consultante.  Por el contrario, en virtud de que la ley no lo contempla es que es viable entender que, estén presentes o ausentes en la sesión ordinaria, a efecto de celebrar una extraordinaria, lo pertinente es que sean debidamente convocados con veinticuatro horas de antelación.


 


            En síntesis, en el caso que se convoque a sesiones extraordinarias, la notificación o comunicación de la convocatoria, debe hacerse llegar a los miembros que estuvieron ausentes en la sesión en la que se acordó convocar, con veinticuatro horas de anticipación a la celebración de la sesión extraordinaria.


 


2.                  ¿Debe la Alcaldía disponer de los recursos suficientes para llevar a cabo dicha convocatoria?


 


En punto a esta segunda interrogante, debe partirse de que, toda Municipalidad debe disponer de mecanismos que le permitan una comunicación o notificación eficiente de los acuerdos que adopte, entre ellos lógicamente aquellos relacionados con la convocatoria a sesiones extraordinarias.


 


            Ahora bien, si lo cuestionado se refiere particularmente a la situación que se presenta a partir del artículo 17 inciso a), que obliga al Alcalde a dar fiel cumplimiento a los acuerdos municipales, es claro que este deberá organizarse de forma tal que la transcripción del motivo por el que se celebrará la sesión extraordinaria y la comunicación escrita de esa transcripción se haga de la manera más expedita posible, acreditando, por demás, de manera documental, la efectiva práctica de la comunicación (acta), para que corra agregada en los antecedentes de la sesión.


 


3.                  ¿Es legalmente procedente que en un Concejo se adopte un acuerdo que señale a los regidores, indicar lugar para recibir notificaciones o convocatorias, en cuyo caso contrario, se tendrán por notificados con el transcurso de veinticuatro horas?”


 


Aunque parezca ocioso, la posibilidad de que el Concejo, vía acuerdo, solicite a sus miembros el que indiquen un lugar para recibir notificaciones o comunicados de los asuntos municipales deviene en una disposición de organización que resulta razonable, en especial para situaciones como la que se analiza en este estudio, sea la realización de sesiones extraordinarias del órgano colegiado.  Decimos ocioso porque es lógico pensar que el mejor desempeño de las atribuciones y deberes de los regidores se vea facilitada con la indicación clara y precisa que ellos hagan a la Corporación sobre el lugar de residencia o lugar donde recibirán las comunicaciones atinentes a los actos municipales que les atañen.  Por ello, el que exista ese acuerdo no es más que una forma de facilitar el trabajo de los distintos órganos de la municipalidad.


 


El que exista ese señalamiento por parte de los regidores no debe confundirse con los efectos que tiene la notificación automática en materia judicial.   El instituto que regula el artículo 12 de la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Judiciales tiene efectos muy particulares en atención a los procesos que se tramitan ante los tribunales del país.   Ello no guarda relación de identidad con lo que aquí se analiza, sea que el señalamiento que haga el regidor sobre su domicilio o lugar para recibir comunicaciones no tiene la trascendencia de que, pasadas veinticuatro horas, se le sancione con alguna disminución de sus atribuciones como miembro del órgano colegiado.   Lo que ese señalamiento pretende, volvemos a insistir, es que exista un lugar previamente establecido para entregar las comunicaciones, dando por sentado que por haber sido elegido por el propio regidor, se tendrá mayor probabilidad de que conozca de los asuntos que allí se le notifiquen.  El que asista o no a una sesión extraordinaria, por utilizar el ejemplo que se analiza en esta consulta, es un asunto reservado a su discrecionalidad, pero no por ello puede confundirse con las consecuencias de la notificación automática que se regula en el cuerpo legal citado en este párrafo.


 


 


IV.             Conclusiones


 


Con fundamento en lo expuesto es criterio de este Órgano Superior Consultivo, técnico-jurídico, lo siguiente:


 


1.                  Las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal, en razón de la especialidad de los asuntos que van a ser discutidos, deben ser convocadas con por lo menos veinticuatro horas de anticipación a todos los miembros, incluyendo a aquellos que participan con voz pero sin voto (Alcalde Municipal, artículo 17 inciso c) y los regidores suplentes, artículo 28).


 


2.                  Los miembros del Concejo que no estuvieron presentes en la sesión en la que se acordó convocar a sesión extraordinaria deben ser comunicados de la misma con una antelación de por los menos veinticuatro horas.


 


3.                  El gobierno municipal debe proveerse de los recursos suficientes que le permitan convocar a todos los miembros del Concejo a las sesiones extraordinarias que se quieran celebrar.


 


4.                  Es posible que para el mejor desempeño de las atribuciones y deberes de los regidores, el Concejo, vía acuerdo, solicite a sus miembros que indiquen lugar para recibir notificaciones, señalamiento que no conlleva los efectos que tiene la notificación automática que tienen las notificaciones en materia judicial.


 


Sin otro particular, nos suscribimos,


 


 


 


 


Iván Vincenti Rojas                                                   Gabriela Arguedas Vargas


Procurador Administrativo                                        Asistente de Procuraduría


 


 


IVR/GAV/mvc