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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 212
 
  Dictamen : 212 del 26/05/2006   

C-212-2006
26 de mayo del 2006
 
 
Msc.
José Joaquín Arguedas Herrera
Director General del Servicio Civil
S. D.
 
Estimado señor:
 
Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta al  Oficio DG-280-2004 de 21 de julio del 2004, signado por el anterior Director General de esa Institución; a través del cual, solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico acerca de “cómo debe efectuarse el reconocimiento del derecho de vacaciones cuando la licencia sin goce de salario sea por un período inferior a un año: ¿ debe reconocerse el periodo completo o en forma proporcional al tiempo laborado, o bien se deben desplazar o “correr” la fecha de cumplimiento del período de vacaciones, según la duración de la licencia concedida? (SIC)
 
Asimismo, ofrecemos nuestras disculpas por la demora de la respuesta a su consulta, en virtud del volumen de trabajo a cargo del procurador al que inicialmente se le asignó su estudio.
 
I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:
 
Nos señala usted que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 4571-97, -dictada a las doce horas cincuenta y cuatro minutos, del primero de agosto de mil novecientos noventa y siete- estableció que las únicas limitaciones posibles al derecho de vacaciones, son aquellas impuestas por una norma de rango legal, y que en ese sentido, es el artículo 153 del Código de Trabajo la disposición que prevé  los presupuestos que no interrumpen la continuidad del trabajo, para los efectos del cómputo del derecho vacacional de los servidores bajo el Régimen estatutario. Sin embargo, nos indica, que este Despacho determinó a través del Dictamen No. C-229-2002 del 5 de setiembre del 2002, que en aquellos casos de licencias sin goce de salario que sobrepasen el año, no pueden ser tomados en consideración para el disfrute de las vacaciones remuneradas, por cuanto no se habría laborado del todo en el periodo de cincuenta semanas, exigido tanto en el artículo 59 de nuestra Constitución Política, como en el citado numeral  del Código de Trabajo.
 
II.- FONDO DE LA CONSULTA:
 
De previo a dar respuesta a su consulta, es menester tener en cuenta, lo expuesto por este Despacho, en el mencionado Dictamen C-229-2002, toda vez que no solo analiza la Sentencia Constitucional No. 4571 de de las 12:54 horas del 1 de agosto de 1997, sino también, respecto de la aplicación del artículo 153 del Código de Trabajo en el ámbito del empleo público.
 
En efecto, en dicho pronunciamiento se indicó, en lo conducente:
 
”(…)
Recapitulando, de acuerdo con el voto de la Sala Constitucional, se concluye que el artículo 153 del Código de Trabajo es de aplicación, junto con el citado artículo 29 del Reglamento, a los servidores cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, a efectos del cómputo del tiempo de servicio efectivo para el goce del derecho a las vacaciones. Sin embargo, como quedó demostrado líneas atrás, esta norma, al igual que la mayoría del citado Código, fue promulgada de cara a las relaciones laborales dentro del sector privado, siendo éste el ámbito donde el contenido de dicha norma debe ser interpretado y entendido, bajo criterios de razonabilidad, lógica jurídica y de cara a la totalidad de la normativa del citado Código, y en especial respecto de las vacaciones anuales remuneradas, que es el tema que nos ocupa.   De esta forma es posible un correcto y prudente entendimiento del espíritu de la norma y su justa aplicación al sector público, de manera que se realice el cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Constitucional en términos legalmente adecuados.
En este sentido, la aplicación práctica de lo establecido por la Sala Constitucional en el citado voto Nº 4571-97, debe darse a partir de una clara interpretación – lógico jurídica – del texto del artículo 153 en mención, puntualmente en lo tocante al cálculo del plazo que da derecho a las vacaciones. Lo anterior con el fin de evitar excesos no queridos ni previstos por la Sala ni por el espíritu de la ley.
A tal efecto, es importante tener claro que el supuesto fundamental exigido por nuestro ordenamiento jurídico positivo, en punto a las vacaciones anuales, es que constituyen un derecho que se adquiere después de cincuenta semanas de servicio continuo al servicio de un mismo patrono; así quedó determinado constitucional y genéricamente en el artículo 59 de la Carta Magna y en el 153 de anterior mención, normativa que ha servido de fundamento a reiterada jurisprudencia del más alto Tribunal Laboral del país, en el sentido de que el supuesto de hecho requerido que da origen al derecho al descanso anual remunerado es la efectiva prestación del servicio. De modo que, partiendo de esta premisa, punto medular para el surgimiento del citado derecho, no se pueden reconocer vacaciones en los casos en que no se ha laborado del todo durante esas cincuenta semanas generadoras del derecho. Así lo ha estimado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al indicar:
 
“ VII – El reclamo por vacaciones, que comprende las de los años mil novecientos ochenta y cuatro a mil novecientos ochenta y ocho, es improcedente. En lo que se refiere al período cubierto por salarios caídos, según la sentencia del Tribunal de Servicio Civil, si no hubo trabajo efectivo, no puede existir un descanso que sea compensado. Obsérvese que el artículo 153 del Código de Trabajo, que establece el derecho a vacaciones anuales remuneradas, hace la fijación tomando en cuenta la existencia de labores continuas al servicio de un solo patrono, lo cual implica un supuesto de trabajo realizado que amerite el descanso, lo que no se da en el sub lite”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 90-182 de las 9:40 hrs. del 9 de noviembre de 1990).
 
En otro fallo, esa misma Sala expuso:
 
“ No lleva razón el actor en vista de que, como acertadamente lo ha considerado el Tribunal a quo, es la efectiva y continua prestación del servicio, en que consiste el trabajo del funcionario lo que da origen a un derecho a percibir un descanso legalmente garantizado. Precisamente, el fundamento de las vacaciones es otorgar la oportunidad de que el empleado recobre la energía psicofísica desplegada en su trabajo, mediante el descanso correspondiente. Presupuesto de ellas, lo es que el empleado haya laborado durante el tiempo que la ley dispone, para que tenga derecho a ese descanso. En el sub júdice, ese presupuesto no está presente. Independientemente de que la no prestación laboral se debiera a un despido, que se ha calificado como desvinculado del procedimiento legal aplicable, es lo cierto que el actor no laboró, en el terreno de los hechos, durante el lapso que ha pretendido que se le cancelen las vacaciones. Esa circunstancia, y la naturaleza dicha del derecho a vacaciones, hacen que falte el supuesto de hecho requerido por la normativa del artículo 153 y siguientes del Código Laboral –aplicable en ausencia de norma administrativa pertinente-, para que sea procedente el acogimiento de ese extremo del “petitus”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 91-011 de las 8:30 hrs. del 11 de enero de 1991). (Ver también de esa misma Sala la Nº 83-082 de 14:30 hrs. del 15 de junio de 1983).
               
De ahí que no resulte posible sostener, con fundamento en el párrafo tercero del citado artículo 153, que ante suspensiones, o interrupciones (según el término de la norma) del vínculo jurídico-laboral que sobrepasen las cincuenta semanas, proceda el disfrute de vacaciones anuales remuneradas, por cuanto faltaría el supuesto de hecho establecido en la disposición legal, sea, el indicado plazo en semanas generador del derecho. Sostener lo contrario llevaría a posiciones absurdas, tales como  otorgar vacaciones a servidores que han solicitado permisos (por un año o más) para trabajar en la empresa privada.
 
Por ello, cuando se habla de que "no interrumpirán la continuidad del trabajo", necesariamente debe entenderse que la norma se refiere a lapsos donde hay prestación del servicio  dentro del período de cincuenta semanas, puesto que, no se podría pensar en la interrupción de algo inexistente, como ocurriría si no se han prestado servicios, en su totalidad, durante las cincuenta semanas.
 
La anterior argumentación tiene relación también con lo que al efecto dispone el artículo 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil en cuanto a la remuneración durante las vacaciones; concretamente en aquellos casos en que el servidor ha disfrutado de licencia sin goce de sueldo, situación en la que la remuneración varía, según el tiempo de trabajo efectivo durante las respectivas cincuenta semanas de la relación. De tal manera, si la licencia sin goce salarial es por encima de cincuenta semanas, según lo dispuesto por dicho numeral, ningún salario podría recibir el servidor, aún en el hipotético caso de que tuviese vacaciones, que como se mencionó, no las tendría al  no existir prestación de servicios durante dicho lapso.
 
Un fallo de la Sala Segunda sobre lo preceptuado por el referido numeral, expresó:
 
 “VIII. De lo expuesto, queda claro, entonces, que el transcrito ordinal 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil formula, como norma general, que la retribución al funcionario público, durante sus vacaciones, debe hacerse con el salario previsto en la Ley de Salarios o en la de Presupuesto, para el momento en que las disfruta. ( … ). Dicha regla general es declarada inaplicable, en forma expresa, en los casos en que, el trabajador, se ha separado de su puesto por incapacidad o en virtud de un permiso sin goce de salario; situaciones en las cuales se remite a promedios salariales que, lógicamente, dan como resultado un salario menor a los previstos en la Ley de Presupuesto". ”Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 20 de 14:30 hrs. de 29 de enero de 1997).”
 
En primer lugar, vale recordar, brevemente, la razón fundamental por la cual dicho Tribunal del Derecho de la Constitución, -mediante la Sentencia No. 4571-97-  hubo de declarar con lugar la inconstitucionalidad planteada contra el párrafo segundo del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (Decreto Ejecutivo Número 22343-MP-J-MTSS de 4 de agosto de 1993); habida cuenta de que su texto contravenía el principio de reserva de ley, a la luz de lo que dispone el artículo 59 de la Constitución Política. De ahí que subrayó, que el Poder Ejecutivo se extralimitó en su potestad reglamentaria, pues es claro que en el Estatuto de Servicio Civil no se contemplaban supuestos que impedían contabilizar, el cumplimiento de las cincuenta semanas necesarias para adquirir el derecho a vacaciones del funcionario bajo ese régimen, tales como los permisos con goce de salario o sin él, por enfermedad del servidor o por cualquier otra causa legal. De esa manera, enfatiza que se incursionó  arbitrariamente en una materia que, por disposición expresa del constituyente (artículo 191 de la Constitución Política) corresponde al legislador ordinario.
 
 Al mismo tiempo, y en virtud del artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil, la Sala Constitucional remite, supletoriamente, al artículo 153 del Código de Trabajo, señalando que es la única norma que a nivel legal regula las reglas para el cómputo del derecho vacacional, pese que fue emitida para regular las vacaciones en el ámbito de empleo privado.  Por ello, este Órgano Consultor de la Administración Pública, ha indicado, en el Dictamen arriba citado, que para una correcta aplicación de esa disposición legal en el régimen de empleo público, “…su contenido (…) debe ser interpretado y entendido, bajo criterios de razonabilidad, lógica jurídica y de cara a la totalidad de la normativa del citado Código, y en especial respecto de las vacaciones anuales remuneradas, (…).   De esta forma es posible un correcto y prudente entendimiento del espíritu de la norma y su justa aplicación al sector público, de manera que se realice el cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Constitucional en términos legalmente adecuados.”
 
De conformidad con esos precedentes,  esta Procuraduría concluyó en aquella ocasión, que en lo que respecta a los permisos sin goce de salario, solamente aquellos que no sobrepasen las cincuenta semanas, - presupuesto establecido en los artículos 59 constitucional y 153 del Código de Trabajo-  son los que tienen la virtud de no interrumpir la continuidad laboral para los efectos del reconocimiento del derecho a las vacaciones de los mencionados funcionarios. Caso contrario, no es posible estimar los permisos que sobrepasen el indicado tiempo, ya que no se cumple con el supuesto principal  de las cincuenta semanas, a que refiere el tantas citado artículo 153 del Código de Trabajo. De esa forma se puntualiza en el citado Dictamen No. 229-2002, lo siguiente:
 
“De los supuestos contemplados en la mencionada normativa y su incidencia en la continuidad laboral, interesa fundamentalmente, a los efectos de la consulta, “las licencias sin goce de salario”, que pueden ser de diversos tipos, otorgadas por distintas causas y de variada duración. Es por ello que en materia de licencias no puede el operador jurídico atenerse o seguir estrictamente la letra del citado artículo 153, toda vez que, según se indicó, esta norma fue prevista para ser aplicada en la empresa privada, razón por la cual, cabe entender, que en su redacción y en sus alcances se tuvo presente únicamente situaciones normales, o sea, permisos de corta duración, en una época en que era inimaginable lo enorme y complejo de las relaciones del empleo público, tal y como se presenta en la actualidad, en donde es posible obtener licencias sin goce de salario por períodos de hasta cuatro años, con posibilidad de ampliación por un período igual (inciso 5º del artículo 33 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). Dichos permisos, en todo caso, constituyen una de las causas de no interrupción de la continuidad del trabajo según lo dispone el citado artículo 153, que al respecto indica:
" (...). No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario...".
Esta continuidad la entendemos dentro de las cincuenta semanas establecidas en el artículo 59 constitucional y 153 antes indicado, al establecer dicha norma que: " Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimun se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono. ( … )”. De ahí que, las licencias sin goce de salario otorgadas en el sector público, conforme al numeral 33 Reglamentario menores al año - sin que se pueda establecer, en términos generales, dentro del período anual, un plazo máximo de prolongación de la licencia -, son las que tienen la virtud de no interrumpir la continuidad del trabajo, y por ende, es factible que se genere derecho al disfrute vacacional. Lo anterior queda claro de la manera que debe entenderse la falta de afectación o ausencia de interrupción de la continuidad laboral. Ello lo explica con mucha claridad el párrafo antepenúltimo del numeral 29 del referido Reglamento cuando dice: “ … que la continuidad laboral no se afecta …, de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes de la suspensión mencionada”. Es decir, que no se vaya a entender que por una de esas causas el servidor pierda lo acumulado y se quede sin el descanso a que tiene derecho en proporción a las labores o servicios prestados, dentro del lapso de las cincuenta semanas. Sostener una posición distinta, en el sentido de computar el tiempo de un permiso sin goce de sueldo para el cálculo de las vacaciones, aún cuando éste lo sea por un año, implicaría otorgar vacaciones incluso en caso de ausencia absoluta de servicios durante el lapso de cincuenta semanas, lo que llevaría entonces al absurdo de conceder vacaciones tanto en la institución original que otorgó el permiso, como en la receptora que se benefició con el trabajo. Incluso, tal incongruencia alcanzaría para admitir que, entratándose de un permiso para laborar en el sector privado, la institución deba luego otorgar vacaciones por eso trabajos, lo cual es inaceptable, debido a que no existe ningún desgaste físico o mental producto del efectivo cumplimiento de las funciones que deba repararse con el descanso, cuya causa viene a constituir la razón de ser del instituto de las vacaciones.”
 
Ha quedado claramente explicado del párrafo transcrito, que en virtud del párrafo tercero del artículo 153 del Código Laboral, los permisos sin goce de salario menores de un año, no afectan la continuidad laboral,  para los efectos del reconocimiento del derecho de las vacaciones de un funcionario bajo el Régimen del Servicio Civil, pero en el entendido de que solamente se tomará en cuenta para el disfrute vacacional, la prestación efectiva de sus servicios, a partir de la fecha de ingreso o reingreso a la Administración Pública.  Enfatizándose que para ello también, deberá considerarse el tiempo acumulado por el servidor, antes del indicado permiso, y en esa medida otorgar el derecho en proporción a los servicios prestados dentro de las aludidas cincuenta semanas.
 
Finalmente, no sobra resaltar, que por no existir una norma estatutaria que permita establecer puntualmente los parámetros para el otorgamiento de las vacaciones de los servidores bajo el régimen del Servicio Civil, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, -mediante la sentencia recién analizada- nos remite a las reglas previstas en el párrafo tercero del artículo 153 del Código de Trabajo. No obstante ello, es indudable que esta norma al ser confeccionada en un determinado momento histórico para el  ámbito del empleo privado, este Despacho hubo de recurrir a una interpretación lógica-jurídica de dicha disposición, y a los antecedentes históricos de ella, a fin de readecuarla en alguna medida al régimen de empleo público, pues los principios regentes entre uno y otro sector, son diferentes y hasta contrapuestos entre sí.
 
 III.- CONCLUSIÓN:
 
 Por todo lo expuesto, y de conformidad con el Dictamen No. C-229-2002 del 5 de setiembre del 2002, Sentencia Constitucional No. 4571-97 de de de las 12:54 horas del 1 de agosto de 1997 y artículo 153 del Código de Trabajo,  este Despacho concluye lo siguiente:
 
Para el reconocimiento del derecho de las vacaciones de un funcionario bajo el Régimen del Servicio Civil, que ha disfrutado de un permiso sin goce de salario menor de un año, solamente, se le debe tomar en cuenta, el tiempo prestado efectivamente, a partir de la fecha de ingreso o reingreso a la Administración Pública. Enfatizándose que para ello también, deberá considerarse el tiempo acumulado por el servidor, antes del indicado permiso, y en esa medida otorgar el derecho en proporción a los servicios prestados dentro de las aludidas cincuenta semanas.
 
De Usted, con toda consideración,
 
 
MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA II
 
 
LMGP/gvv
 
 
 
[1] Este Dictamen reconsidera los Dictámenes números C-041-98 y C-068-2000, en el sentido de que no todas las incapacidades por enfermedad son las que deben computarse para el disfrute de las vacaciones, sino solo aquellas que ocurran dentro del período de las cincuenta semanas.
[1] El artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil establece, en lo atinente: “Los casos no previstos en ese Estatuto, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se  resolverán de acuerdo con el Código de Trabajo…”.
[1] Es reiterada la doctrina en señalar: “A nuestro juicio, las vacaciones son anuales retribuidas pueden ser definidas como el derecho al descanso ininterrumpido –variable desde unos días hasta mas de un mes- que el trabajador tiene, con goce de su remuneración, al cumplir determinado lapso de prestación de servicios”. (Cabanellas Guillermo, “Tratado de Derecho Laboral”, Tomo II, Derecho Individual del Trabajo”, volumen 2 Contrato de Trabajo, Tercera Edición Buenos Aires, 1988,  p. 482)
[1]  Véase al respecto, Sentencia Constitucional No. 1696-92 de 23 de agosto de 1992.