OJ-070-2006

26 mayo de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Sonia Mata Valle

Jefa Área Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

S.  O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su atenta solicitud externada mediante oficio sin número del 23 de febrero del 2005, mediante la cual consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley número 14.875 denominado: “Ley que ratifica y profundiza el carácter estatal y autónomo del Conservatorio de Castella”.

 

 

            I.- OBSERVACIONES PRELIMINARES

 

            Antes de referirnos a los aspectos de fondo del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, consideramos conveniente mencionar la naturaleza de nuestro pronunciamiento, el origen y evolución histórica del Conservatorio de Castella, y los objetivos del proyecto de ley en estudio.

 

            A.- Sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento

 

Debido a que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen, sino una opinión jurídica no vinculante.

 

Nótese que la improcedencia de emitir un dictamen vinculante en estas circunstancias es muy clara: la Procuraduría no puede, mediante un pronunciamiento con esos efectos, sustituir la voluntad del legislador, pues eso implicaría asumir potestades legislativas que no nos corresponden.

 

B.- Origen y evolución histórica del Conservatorio de Castella

 

La Fundación Conservatorio de Castella nació bajo la figura de una "asociación" de carácter privado, y se inscribió como tal en 1947, al amparo de la Ley de Asociaciones, n.° 218 de 8 de agosto de 1939.

 

Dicha asociación surgió como consecuencia de una serie de requerimientos testamentarios o legados dispuestos por quien en vida se llamó don Carlos Millet de Castella.  El señor Millet de Castella legó la suma de cien mil colones para la creación de un conservatorio de música, el cual debía llamarse “Conservatorio de Castella” en memoria de su madre.

 

En 1979, más de 30 años después de su creación, se dispuso, mediante el trámite de jurisdicción voluntaria previsto al efecto, transformar la Asociación Conservatorio de Castella en una Fundación, regida por la Ley de Fundaciones, n.° 5338 de 28 de agosto de 1973, inscribiéndose en el Registro de Personas al tomo 64, folio 399, asiento 1141.

 

            C.- Objetivos del Proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia

 

El proyecto de ley bajo análisis, de conformidad con su exposición de motivos, tiene como pretensión principal el fortalecimiento del modelo educativo del Conservatorio de Castella, mediante la incorporación de ciertos lineamientos de carácter filosófico, pedagógico, jurídico y de gestión del proceso educativo dentro de dicha institución.

 

            Además, el proyecto busca impedir que se produzca la apertura a un proceso de privatización, pues se asegura que con ello se afectaría a la sociedad costarricense. De igual manera, el proyecto pretende que se reconozca el carácter especial del Conservatorio, como institución estatal y autónoma.

 

 

            II.- ANÁLISIS DE FONDO DEL PROYECTO DE LEY

 

            A juicio de este Órgano Asesor, el proyecto de ley en estudio presenta dos problemas fundamentales.  El primero de ellos consiste en pretender otorgarle naturaleza estatal a un ente privado sin cumplir los requisitos legal y constitucionalmente previstos para ello.  El segundo radica en pretender dotar de autonomía a un ente que ya la tiene.   Por otra parte, consideramos que el proyecto omite un tema importante, como lo es, el de las reglas que rigen el aporte económico del Estado para el funcionamiento del Conservatorio.  Seguidamente nos referiremos a cada uno de esos puntos.

 

            A.- Improcedencia de atribuir naturaleza estatal al Conservatorio de Castella:

 

            El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, dispone –en lo que interesa– lo siguiente:

 

            “Artículo 1°.- Reconócese de modo explícito el carácter especial del Conservatorio de Castella como institución estatal y autónoma dedicada a la educación primaria y secundaria, artístico-académica.” (El subrayado es nuestro).

 

            Como ya habíamos adelantado, el Conservatorio de Castella está constituido en la actualidad como una fundación.  La ley n.° 5338 ya citada, es clara al catalogar a las fundaciones como entes privados de utilidad pública.  El artículo primero de dicha ley dispone lo siguiente:

 

“Artículo 1°.- Reconócese personalidad jurídica propia a las funciones (*), como entes privados de utilidad publica, que se establezcan sin fines de lucro y con el objeto de realizar o ayudar a realizar, mediante el destino de un patrimonio, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen bienestar social.” (*) NOTA: así se encuentra en la publicación original. Debe entenderse “fundaciones”.

 

La Sala Constitucional, en su sentencia n.° 4775 de las 16:30 horas del 5 de junio del 2001, se refirió al tema de la naturaleza jurídica del Conservatorio de Castella, estableciendo lo siguiente:

 

         “No obstante lo alegado por los recurrentes, a favor de la Asociación de Madres y Padres de Familia de estudiantes del Conservatorio de Castella, estima esta Sala que existen dos aspectos de relevancia que deben mencionarse para la resolución de este caso.  Así, el primero de ellos es que si bien consta que el salario del profesorado del Colegio Conservatorio de Castella es cancelado o subvencionado por el Ministerio de Educación Pública, ello no hace a la Institución educativa una dependencia pública u oficial, toda vez que según está acreditado en los hechos probados, la misma está organizada bajo la legislación privada, como una Fundación, las cuales al ser de interés público reciben la subvención mencionada.  Ciertamente, estos centros educativos –semi-oficiales– existen por iniciativa privada, han sido constituidos y permanecen por la legislación privada que les rige, de manera que, aún cuando los salarios del profesorado sean cancelados por el Ministerio de Educación, no las hace una institución pública, como tampoco lo hace su obligación de rendir informes ante la Contraloría General de la República, en el tanto que este último aspecto se hace de conformidad con la Ley de Fundaciones y los estatutos respectivos.” (Lo resaltado en negrita es nuestro).

 

            Asimismo, a pesar de que la Fundación Conservatorio de Castella es una institución de utilidad pública (como lo son todas las Fundaciones por disposición expresa de la ley), no por ese hecho puede atribuírseles naturaleza pública o estatal.  Ya en nuestra opinión jurídica n.° 134-2001 del 24 de setiembre del 2001, indicamos sobre ese tema lo siguiente:

 

“(…) aun cuando las fundaciones por imperativo legal sean consideradas de utilidad pública, no son de manera alguna entidades públicas (a lo sumo consideradas entidades de servicio público pero de naturaleza privada).  Al efecto me permito transcribir lo siguiente: <<Así, dentro del anterior orden de ideas, sería de interés público todo aquello que interesa, afecta o es de utilidad a la comunidad o al común de los ciudadanos; por ello siempre hay un interés público en la existencia y funcionamiento de los servicios públicos; mas no todo aquello que es de interés publico constituye, necesariamente, un servicio público. De ahí que, como vimos en relación con nuestro ordenamiento positivo, existan muchas organizaciones o agrupaciones privadas que son consideradas o declaradas de interés o de utilidad pública, por la labor que desarrollan, aunque su finalidad o propósito no sea el brindar un servicio público propiamente, tal y como ha sido definido (en este mismo sentido, véase dictamen C-136-94)>>.-De lo expuesto se colige sin dificultad que, en principio y a pesar de que pueden estar realizando labores de beneficencia, caridad o bien social, ni las fundaciones ni las asociaciones pueden considerarse como <<entidades de servicio público>>, aún y cuando hayan sido declaradas de <<interés>> o <<utilidad>> públicos o reciban algún apoyo estatal”.

 

            Siendo entonces que la Fundación Conservatorio de Castella es un ente privado, no sería posible que el legislador le atribuya carácter “estatal” sin violar con ello las normas y principios constitucionales que protegen la propiedad privada.

 

            Ciertamente, la Constitución Política, en su artículo 45, prevé la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada mediante una ley aprobada con el voto de dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa; sin embargo, atribuir naturaleza estatal a un ente privado, no constituye una forma de limitación, sino que podría considerarse un acto expropiatorio, que como tal, tendría que cumplir los requisitos legal y constitucionalmente establecidos para ello.

 

            Cabe indicar que por medio del decreto ejecutivo n.° 29324 de 20 de febrero del 2001, se le atribuyó al Conservatorio de Castella el carácter de “institución oficial dependiente del Ministerio de Educación Pública”; no obstante, consideramos (sin perjuicio de lo que en definitiva pueda llegar a resolver la Sala Constitucional sobre el punto) que ese decreto presenta los mismos problemas de constitucionalidad que se le atribuyen al proyecto de ley en estudio.

 

            B.- Sobre la pretensión de dotar de autonomía y personalidad jurídica al Conservatorio de Castella:

           

            El proyecto de ley que se analiza, en su artículo 1° antes transcrito, pretende dotar de autonomía al Conservatorio de Castella, y en su artículo 5° le otorga “personería” jurídica.

 

            Respecto a este tema, debemos indicar que las fundaciones, de conformidad con la ley n.° 5338 ya citada, cuentan con autonomía y con personalidad jurídica propia.   Sobre el punto, el artículo 5 de la Ley de Fundaciones dispone lo siguiente:

 

“Artículo 5°.- Las fundaciones adquieren personalidad jurídica a partir de su inscripción en la Sección de Personas del Registro Público.”

 

            Nótese entonces que la Fundación Conservatorio de Castella ya ostenta el carácter “autónomo” que se le pretende atribuir y –si se quiere–  bajo la figura de una fundación tiene mayor autonomía que la que tendría como órgano o ente público.  Lo mismo sucede respecto a su personalidad jurídica: las fundaciones inscritas como tales adquieren esa personalidad desde el momento mismo de su inscripción.

 

Partiendo de lo anterior, la Fundación Conservatorio de Castella se encuentra habilitada para implementar el desarrollo de modelos pedagógicos integrales de formación artística como lo pretende el proyecto de ley.  Ello sin necesidad de que una ley lo autorice expresamente, ya que con fundamento en el principio de libertad previsto en el artículo 28 de la Constitución Política, la Fundación puede hacer todo lo que no le esté expresamente prohibido, siempre y cuando se ajuste a los fines para los cuales fue constituida.

 

            Si bien es cierto el Estado, por medio del Ministerio de Educación Pública, ejerce funciones de inspección y fiscalización en materia educativa (artículo 79 de la Constitución Política y 4 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, n.° 3481 de 13 de enero de 1965), no puede afirmarse que el ejercicio de esa potestad comprometa el carácter autónomo de los entes privados dedicados a esa materia. 

 

            C.- Sobre los aportes del Estado para el funcionamiento del Conservatorio de Castella:

 

            El artículo 80 de la Constitución Política autoriza al Estado para que estimule la iniciativa privada en materia de educación.  Dicho estímulo, de conformidad con el texto expreso de la norma constitucional citada, debería estar fundamentado en una ley; sin embargo, en nuestro medio no existe ese marco regulatorio de rango legal.

 

            A pesar de lo anterior, muchos centros privados de educación reciben del Estado aportes muy significativos en ámbitos como el de pago de planillas, suministro y mantenimiento de infraestructura, etc.  En el caso específico del Conservatorio de Castella, actualmente –y desde hace muchos años– el Estado se ha hecho cargo del pago de la totalidad de la planilla de esa institución.  Si ese aporte llegase a cuantificarse, es muy probable que en el Conservatorio de Castella haya más inversión pública que privada.

 

            Partiendo de lo anterior, y tomando en cuenta que el Conservatorio de Castella es una institución privada (y que seguirá siéndolo mientras se encuentre organizada como una Fundación) resulta evidente la necesidad de asegurar que el cuantioso aporte del Estado dirigido a sufragar sus gastos de funcionamiento, vaya acompañado de alguna normativa especial que permita cumplir los objetivos que se persiguen con ese aporte.

            Considera esta Procuraduría que mientras no exista una ley general que regule el aporte del Estado a la educación privada, es posible utilizar proyectos de ley como el que nos ocupa para establecer, por ejemplo, condiciones en materia de costos de matrícula, y otorgamiento de becas, así como restricciones relacionadas con la libre disposición de los bienes privados adquiridos directa o indirectamente con el aporte del Estado.  Todo ello a efecto de evitar que el aporte estatal no cumpla los fines con que se realiza, o que sea utilizado como un medio para incrementar el patrimonio privado de manera injustificada.

 

D.- Sobre la necesidad de tramitar este proyecto de ley conjuntamente con el n.° 14976

 

Entre los documentos a los cuales se tuvo acceso con motivo del estudio previo a la evacuación de esta audiencia, se encuentra el proyecto de ley denominado “Naturaleza Jurídica del Conservatorio de Castella” el cual se encuentra en estudio ante la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa.

 

Dicho proyecto, entre otras cosas, reafirma el carácter privado del Conservatorio de Castella; señala que el Conservatorio se rige por el marco regulatorio de la Ley de Fundaciones; dispone que la Fundación atenderá todo lo relacionado con la docencia y administración del Conservatorio; agrega que la Junta Administrativa de la Fundación tendrá la potestad para nombrar y remover al Director del Conservatorio, así como para contratar al personal que la institución requiera; prevé como obligación del Ministerio de Educación subvencionar el pago de salarios del personal docente administrativo, docente y artístico que requiera el Conservatorio para su normal desenvolvimiento; etc.

 

A nuestro juicio, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia y el que acabamos de describir, deben ­–por razones de eficiencia y de economía legislativa- tramitarse de manera conjunta. Ello permitiría que la ley asuma una posición definitiva sobre el tema, y además que se excluya la posibilidad de mandatos contradictorios.

 

 

III.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:

 

1.- El proyecto de ley sobre el cual se nos otorga audiencia, al conferir carácter estatal a un ente privado como lo es el Conservatorio de Castella, incurre en una forma de expropiación que por no cumplir los requisitos legal y constitucionalmente previstos para ello, es contraria al artículo 45 de la Constitución Política.

 

2.- La Fundación Conservatorio de Castella ostenta en la actualidad autonomía y personalidad jurídica propia, por lo que la pretensión de dotarla de esos atributos carece de fundamento.

 

3.-  En ausencia de una ley general que regule los aportes del Estado a la educación privada, podrían utilizarse proyectos de ley como el que nos ocupa para establecer las condiciones bajo las cuales se realizará ese aporte y las restricciones a que quedan sujetos quienes las reciban.

 

4.- Se recomienda tramitar el proyecto de ley sobre el cual versa este informe conjuntamente con el que se discute en el expediente legislativo n.° 14976, denominado  “Naturaleza Jurídica del Conservatorio de Castella”.  Lo anterior con el fin de lograr eficiencia y economía legislativa, y evitar la aprobación de disposiciones contradictorias.

 

De la señora Jefa del Área de la Comisión de Asuntos Sociales, atento se suscribe;

 

 

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

Rag/JCMM/dahs