OJ-078-2006

8 de junio de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Sonia Mata Valle, Jefa de Área

Comisión Permanente Ordinaria

de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada Señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CPAS-47-15983 del 30 de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Ley especial para titulación de vivienda en zona de desarrollo urbano no reconocidas (precario)”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 15.983.

 

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

 

 

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO.

 

Según se indica en la exposición de motivos y así se desprende del articulado de la iniciativa, se busca con esta impulsar la legalización o formalización de la condición jurídica de muchas familias que han debido irse a vivir a zonas de desarrollo urbano no reconocidas (comúnmente denominadas “precarios”).

 

“La idea es facilitar los trámites y demás aspectos necesarios para que aquellas personas que tengan un tiempo considerable [se establece un plazo mínimo de posesión de 5 años] de vivir en sus respectivos predios puedan gestionar la titulación de estos en propiedad privada, de manera que en lugar de tener un título ‘precario’ se conviertan en dueños, con todos los atributos y responsabilidades inherentes a tal condición”.

 

Esta titulación no podría recaer  en terrenos inscritos como propiedad privada de una persona física o jurídica, ni sobre inmuebles que estén afectos al uso o dominio público que no hayan sido desafectados mediante ley. Tampoco podrían titularse bienes que deban tramitarse por medio de otras leyes, tales como la Ley de Informaciones Posesorias.

 

Por otra parte, se autoriza al Estado y sus instituciones, en forma genérica, para que puedan desprenderse de aquellos bienes que no estén afectos al uso o dominio público.

 

En esta ley se establece un procedimiento sencillo, accesible y gratuito ante el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, independientemente de si los bienes están inscritos a nombre del Estado o de las instituciones públicas, empresas públicas, municipales, etc.

 

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

Para efectos del marco teórico en este análisis, debemos traer a colación lo que expresamos en el dictamen C-321-03 de 9 de octubre del 2003, sobre el tema de la titulación de inmuebles y el plazo de consolidación.

 

“IV.- TITULACIÓN ORDINARIA Y PLAZO DE CONSOLIDACIÓN

 

V.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES

 

‘Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad (Código Civil, artículo 267).  ‘El propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos’ (Idem, artículo 479).

 

En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió con la Ley 7599.

 

La información posesoria constituye una actividad no contenciosa, que tiene por objeto proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts.  (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien puede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté debidamente inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público).

 

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica.  Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe.  (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90).

 

Para la titulación de terrenos con bosque y la de inmuebles dentro de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal, cuando se ha adquirido el derecho con anterioridad a su declaratoria, han de llenarse requisitos adicionales (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7°).

 

La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. ‘ La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible’ (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988.  Cfr. mismas resoluciones antes citadas).

 

En el dictamen C-128-99, pg. 5, señalamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información.  ‘Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley’. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94).

 

La SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia  000856-F-2000, aclaró que la posesión y el título traslativo de dominio son dos requisitos distintos.  La posesión es el hecho material de tener una cosa bajo su poder y voluntad, en orden a causar el efecto de usucapir: con la intención de someterla al ejercicio del derecho de propiedad.   El título es la causa o negocio jurídico por el que el poseedor adquiere el bien, mantiene y justifica el poder jurídico posesorio sobre él, de manera mediata o inmediata.

 

‘Nuestra legislación exige tanto la 'posesión' cuanto el 'título traslativo de dominio', requisitos que no pueden identificarse existencialmente, vale decir la existencia de uno no conlleva la del otro y viceversa.  Cada uno refiérense a condiciones diferentes y por lo mismo no pueden confundirse (…)  Esa disparidad de contenidos es la razón que impide la identidad entre uno y otro requisito, pues perfectamente, se puede tener la posesión sin título, o bien el título sin posesión.  De ahí que no basta la posesión del inmueble para acreditar el título (…)  ‘No cabe hacer derivar el título de la posesión" (Voto N° 1-99 de esta Sala’. (…).

 

El requisito de justo título (artículo 854 del Código Civil) o título traslativo de dominio es elemento justificante de la posesión, y no a la inversa; ambos gozan de autonomía. Tampoco debe confundirse el título traslativo de dominio con el requisito subjetivo de buena fe o creencia del adquirente de asistirle derecho en la posesión ejercida. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 19-93, 856-F-2000 y 621-F-2002).

 

‘La justicia del título radica en su veracidad y validez’; ha de tener existencia real.  ‘No constituye título válido el absolutamente nulo, pues se trata de un negocio no apto, en forma abstracta, para transferir la propiedad’.

 

El justo título debe probarse, a tenor del artículo 854 del Código Civil.  ‘No puede asimilarse el título justificativo de la simple posesión, con el título de adquisición -verdadero y válido de la propiedad’ (…); el derecho de poseer no se presume, ‘es necesario demostrar una causa adquisitiva del dominio.’ (Idem).

 

También  ‘tiene que haber una completa correspondencia entre la posesión de la cosa o el derecho y el título.  Cualquier desajuste o falta de acomodación entre lo poseído y el título le priva de idoneidad para actuar como tal en la usucapión ordinaria.’  SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 16 de 1982 y 856-F-2000.  (Con relación a la usucapión agraria, justo título y trabajo agrario, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV).  

 

IV.2) PLAZO DE CONSOLIDACIÓN

 

‘La inscripción de posesión no perjudicará, en ningún caso, al que tenga mejor derecho a la propiedad del inmueble, aunque el título no haya sido inscrito’ (Código Civil, artículo 479, pfo. 2°).

 

Con su inscripción, el título supletorio, adquiere publicidad registral y queda sujeto a un plazo de consolidación, durante el cual los terceros de mejor derecho, afectados, pueden atacar los vicios de que adolezca, toda vez que la inscripción se hace sin perjuicio de estos.  Lo que tiende a impedir el despojo de los derechos prevalentes adquiridos por terceros con anterioridad y la pervivencia de derechos incompatibles, solucionando la colisión entre ambos.

 

En las titulaciones ordinarias la propiedad queda definitivamente consolidada para terceros a los tres años desde la fecha de inscripción del título en el Registro Público, plazo a que se limita la prescripción negativa de la acción de terceros a quienes  pueda afectar. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 16).

 

Durante ese lapso, si el título posesorio se levantó ‘contra las leyes vigentes’, puede alegarse su nulidad y la de su inscripción, dentro del expediente original, por los trámites de los incidentes.   ‘Transcurrido el término de tres años de la inscripción del título, toda acción deberá decidirse en juicio declarativo’ (artículo 17 ibid.).

 

La SALA CONSTITUCIONAL, en voto 2001-00247, anuló el párrafo 3° del artículo 16 ibid, que daba preeminencia a los gravámenes hipotecarios (derechos de garantía real) impuestos al inmueble titulado, a favor de los organismos del Sistema Bancario Nacional e Instituto de Vivienda y Urbanismo, en respaldo de créditos, sobre las acciones reivindicatorias que prosperarán.  Al decir de la Sala, ello infringía el artículo 45 constitucional porque ‘lesiona gravemente el derecho de propiedad del titular legítimo del inmueble’, quien ejerció las acciones procesales que el ordenamiento le faculta para recuperar su propiedad, pero verá frustrado su objetivo si el vencido ofreció el bien en garantía de un préstamo y debe soportar el gravamen, con grave riesgo de perder la propiedad.

 

Los tres años de consolidación y la prescripción extintiva (artículo 16, Ley de Informaciones Posesorias) están en correspondencia con los terceros, de buena fe, que han adquirido derechos (de propiedad u otro real) sobre la finca inscrita, y no del títulante que continúa en poder de la misma (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 96-94 y TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, votos 836 de 1991, 142 de 1992, y resolución de 14:20 hrs. del 11 de mayo de 1993.  TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto N° 103 de 1991.  MISMO TRIBUNAL, SECCIÓN SEGUNDA, voto N° 72 de 1986).

 

Con relación al titulante, pueden darse dos tipos de terceros: los afectados con la titulación, por tener mejor derecho, contra quienes corre la prescripción negativa, y los que lleguen a adquirir algún derecho sobre el inmueble, quienes cuentan con la consolidación de tres años (TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, sentencia N° 142-91).

 

En sus inicios, el fin de la consolidación abreviada de la propiedad fue favorecer la obtención de préstamos hipotecarios en los bancos e instituciones estatales, con garantía del inmueble registrado, para el desarrollo de la empresa agrícola.  Vid.: Ley 647 del 10 de agosto de 1949, Ley N° 1562 del 19 de mayo de 1953, Ley 144 de 26 de diciembre de 1953, artículo 189, Ley N° 1921 de 5 de agosto de 1955 y Ley N° 3336 del 31 de julio de 1964.

 

‘El título respectivo debe ser idóneo para adquirir el dominio, o sea que responda a una situación de hecho realmente existente, con los requisitos necesarios para extinguir con respecto a terceros los derechos reales que les puedan corresponder sobre el mismo inmueble’ (…). ‘El espíritu de la ley no es el de poner a disposición de las personas mecanismos para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos’ (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 094-F-90, de las 15 hrs. del 14 de marzo de 1990, y 96 de las 15 hrs. 50 mts. del 9 de noviembre de 1994).  En igual sentido, sentencia del TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, N° 582 de 11:20 hrs. del 31/10/1991 y TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN SEGUNDA, N° 307 de 9:55 hrs. del 10/6/87:  La consolidación abreviada del título inscrito por información posesoria nunca se pensó por el legislador como ‘un medio para despojar ilegítimamente a los verdaderos propietarios o poseedores’.

 

La consolidación de tres años ‘opera únicamente si se han cumplido los preceptos legales requeridos para adquirir el título, especialmente el de la posesión decenal a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida sobre un terreno sin inscribir’.  Caso contrario, ‘si no se han respetado los principios y mandatos legales, la propiedad no se consolida’, sino que la Ley de Informaciones Posesorias, en su numeral 17, prevé remedios para que el verdadero titular recupere el terreno indebidamente apropiado y anule el asiento registral, en el mismo expediente de las diligencias, mediante un incidente, si se promueve dentro de los tres años posteriores a la fecha de inscripción, y si es después de ese plazo, en la vía ordinaria. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2001-00247, considerando IV).

 

‘Si se trata de una titulación obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de propiedad, no se opera la consolidación por más que transcurriere un plazo superior a los tres años a partir de la inscripción’.   (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto  N° 094-F-90).

 

Las nulidades procesales sólo pueden alegarse y declararse en los autos en que se producen, las diligencias de información posesoria, por medio de incidente y dentro de los tres años; no en un proceso aparte. Porque ‘si se admitiera que es posible obtener su declaratoria en juicio distinto promovido al intento, después de terminados aquéllos, sería reconocer que, fuera de los recursos expresamente establecidos por la ley, hay uno tácito, y no sujeto a otro plazo que el de la prescripción ordinaria de las acciones, con lo cual se habría encontrado el medio de multiplicar indefinidamente los litigios….’ (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 33-92 y  96-94.  TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, voto 615-97).

 

En vía incidental se pueden plantear aspectos procesales y de fondo.  La literalidad del artículo 17 de la Ley de Informaciones Posesorias, cuando alude al ‘titulo posesorio levantado contra las leyes vigentes’, contempla ambos tipos de problemas de nulidad del título.  (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos números 23-1985, considerando V, 094-F-90, 33 de 1994, 704-F-2001, cons. X.  TRIBUNAL AGRARIO, votos 47-98, 413-2000 y 295-2001).

 

La vía ordinaria es para reclamar la nulidad del título por vicios de fondo en la información posesoria, si no hubo incidente ni se ha consolidado la propiedad.  TRIBUNAL AGRARIO, votos números 105 de 1988, 521 de 1989, 391 de 1990, 142-91, 836 de 1991, 615 de 1997 y 630 de 1999, 731 del 2002, 322-F-2003.

 

Ante lo dispuesto en su artículo 17 in fine, para la Sala Constitucional ‘la Ley (N° 139 de 1941) sí tutela la garantía de defensa (en este caso a posteriori) respecto de terceros interesados en relación con las diligencias de información posesoria, al conferir la posibilidad de discutir -a pesar del transcurso de ese plazo y de acuerdo con la legislación que rige para esos asuntos-, los efectos que de ellas derivan’.  Y tiene mecanismos preventivos de defensa para los interesados, en los artículos 1°, 3° y 5°.  SALA CONSTITUCIONAL, voto 12223-2001.

 

 

V.- DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE TITULACIÓN DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES

 

V.1) LA LEY 7599

 

La Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, N° 7599 del 29 de abril de 1996, que anuló la Sala Constitucional en el voto 2001-08560, sigue el precedente de la Ley de Titulación Múltiple N° 5064° del 22 de agosto de 1972 (vid. dictamen C-095-87), y autorizaba al Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) a llevar a cabo programas de titulación múltiple de tierras en áreas de las reservas nacionales que definiera su Junta Directiva, donde hubiese un porcentaje considerable de poseedores de fincas no inscritas (20%).  Para el desarrollo de los programas, el IDA debía gestionar ante el Poder Ejecutivo el traspaso de las tierras e inscribirlas a su nombre en el Registro Público, así como el Decreto a emitir sujetando los terrenos a la zona de titulación, previa consulta al MINAE sobre la afectación a uso forestal o áreas silvestres protegidas.

 

Pretendió legalizar la posesión ejercida por esos poseedores, a título de dueños, durante un tiempo no menor de cinco años, en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, dotándoles de títulos inscribibles, a través de un procedimiento administrativo sumarísimo que les concediera mayor seguridad jurídica y permitiera dar los inmuebles en garantía de créditos agrícolas.

 

Al efecto, preveía lo referente a la prueba de la posesión, requisitos formales de la solicitud, levantamiento de mapas catastrales, trámite de la información e inscripción, limitaciones, convalidación del dominio de tierras, etc.  Al iniciarse los programas de titulación, los interesados tenían la posibilidad de titular las fincas en el Instituto de Desarrollo Agrario, mediante segregación, o en el Juzgado Agrario.

 

Con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599, resultan inaplicables sus disposiciones y procedimiento para regular futuros casos (TRIBUNAL AGRARIO, votos números 856 y 879, ambos del 2002; 05-F-03 y 031-F-03).  Sólo se mantienen los derechos que el voto reconoce.

 

No empece, se ha resuelto que la buena o mala fe que pudo haber en la adquisición del dominio, debe analizarse con base en la Ley declarada inconstitucional, como la de Titulación de Vivienda Campesina, por ser la que  originó la titulación impugnada. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto N° 022 del 2003).

 

V.2) AUDIENCIA PRECEPTIVA AL MINAE

 

De las tierras a traspasar e inscribir a nombre del IDA, la Ley 7599 excluía las ‘sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía’ (artículo 3°).

 

Previo a que el Instituto de Desarrollo Agrario comunicara al Poder Ejecutivo la zona de titulación escogida, para que elaborara el correspondiente Decreto, debía informar al Ministerio del Ambiente y Energía, con el objeto de que se pronunciara respecto de la afectación de tierras de uso forestal o en áreas de conservación, patrimonio del Estado.

 

El MINAE estaba obligado a comunicar al IDA, antes de la emisión del Decreto y dentro de los dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si el sector comprendía áreas silvestres protegidas, en sus distintas categorías de manejo, sin que operara el silencio administrativo (artículos 6°, pfo. 2°, y 7°).

 

Los términos de esa respuesta denotan que el énfasis de la consulta preceptiva radicaba en la declaratoria de áreas silvestres protegidas, de patrimonio estatal.  Mas no tenía la virtud de desafectar otros bienes o terrenos de dominio público por afectación legal, como los enlistados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que se omitieran.

 

V.3) PLAZO DE CONVALIDACIÓN

 

El título de dominio sobre las tierras que se inscribía con la Ley 7599, a favor de los beneficiarios de los programas de titulación, quedaba consolidado:    a)  A los tres años de su inscripción en el Registro Público, plazo a que se limitaba la prescripción negativa de los terceros a quienes podía afectar.  b) Desde el día de la inscripción, para efecto de obtener préstamos de vivienda en los bancos y otras instituciones estatales, Banco Popular, mutuales y las cooperativas.

 

Si dentro del plazo de tres años el Instituto de Desarrollo Agrario observa que por error en la información suministrada, el título se levantó contra las leyes vigentes, debe declarar su nulidad absoluta y la de su inscripción, en el expediente original, previa audiencia a las partes y por resolución formal de la Junta Directiva, a comunicar al Registro Público para la cancelación del asiento (artículo 15).

 

Por paridad de razón, el mismo correctivo y plazo regiría para la nulidad de los títulos obtenidos en vía jurisdiccional (artículo 9°), que la Ley omitió normar.

 

V.4)  INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 7599

 

La Sala Constitucional, mediante sentencia N° 2001-8560, declaró inconstitucional la Ley 7599.   Sin embargo, en un voto anterior, el número 02988-99, había anulado el artículo 8 de la misma, ante una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Procuraduría.

 

A lo resuelto en la primera de esas sentencias, la Sala ordenó estarse al Juzgado Agrario de Liberia en la consulta judicial facultativa de constitucionalidad que formuló con relación al artículo 15 de la Ley 7599 (voto 2001-08678).

 

Por cuestionamientos parecidos a los que se hicieron contra la Ley 7599, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, N° 6154 del 25 de noviembre de 1977 y, por conexidad, la frase "titulación de vivienda campesina" del artículo 129 del Código Notarial, N° 7764 del 17 de abril de 1981 ( voto 2802-99).

 

V.4.1) SENTENCIA N° 2001-08560 DE LA SALA CONSTITUCIONAL

 

Para la Sala Constitucional, sentencia N° 2001-08560, que reitera los razonamientos del voto N° 2802-99, el trámite de la Ley N° 7599 (arts. 3 y 9) no resguardaba en forma suficiente la posibilidad de defensa que podía ejercer el tercero con mejor derecho.

 

Defensa que era a posteriori, en un corto plazo (tres años posteriores al registro del título, y el cual se consolidaba el día de su inscripción a los fines de obtener los préstamos de vivienda dichos), con resultados gravosos para el tercero cuando había sido hipotecada la finca, que le colocaban en desventaja en el acceso a la justicia, con menoscabo del principio constitucional de igualdad. 

 

Además, el procedimiento era sumarísimo, sin publicidad de los trámites; no intervenía la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución estatal que pudiera impedir la titulación de inmuebles de dominio público o en áreas silvestres protegidas.  Lo que exponía esos bienes a posible daño por un uso inapropiado, lesionaba los intereses públicos y hacía irrazonable los recursos que debían invertirse en recuperarlos.

 

Por vulnerar los derechos fundamentales de propiedad, en su elemento esencial de adecuada defensa; debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, declaró que los artículos 3 y 9 de la Ley 7599,  y ésta en su totalidad, al no tener sentido sin procedimiento para titular, eran inconstitucionales, por contravenir los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución, y los Convenios Internacionales suscritos para la protección del ambiente, ante el inminente peligro de titular bienes que no pueden ser titulados por su naturaleza demanial y condiciones ecológicas de conservación.

 

Los efectos de la sentencia son ‘declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe’.

 

V.6) DECLARATORIA DE NULIDAD DEL TÍTULO E INSCRIPCIÓN ANTES DE VENCER EL PLAZO DE CONVALIDACIÓN

 

Antes de expirar el plazo trienal necesario para consolidar el dominio sobre las tierras que se titularan ante el IDA, por medio de la Ley 7599, su Junta Directiva debe ordenar la nulidad absoluta del título si constata que se levantó contra las leyes vigentes, y la de su inscripción (artículo 15).

 

En punto a este extremo, se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL un día después de anular la Ley 7599, resolviendo un Recurso de Amparo.   En el voto N° 2001-08792, de las 17 horas con 14 minutos del 29 de agosto del 2001, halló ajustada a la Ley 7599, artículo 15, párrafo 2°, la nulidad del título y del asiento de inscripción que, previa audiencia a las partes, declaró la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario dentro del plazo de consolidación de tres años, al constatar, ‘observar’, por denuncia planteada, problemas de legalidad en la titulación.

 

V.7) CASOS INICIADOS O EN TRAMITE AL SOBREVENIR LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY  7599

 

En el voto N° 2001-08560, que definió los derechos adquiridos con sustento en la Ley 7599, la Sala Constitucional no hizo mención a los asuntos que estuvieren en trámite, sin resolución aprobatoria.

 

Sobre estos, se ha interpretado, correctamente, que el inicio de la información posesoria (en vía judicial) o de titulación administrativa, y el hecho de registrar el plano en la Oficina de Catastro con anterioridad a la creación del Programa de Titulación, no asegura el derecho a obtener  e inscribir el título de dominio con la Ley 7599, pues la resolución de fondo ha de dictarse con las disposiciones legales en vigor.   Y si a ese momento se tiene que aquella fue anulada y se creó una zona de titulación en el lugar, deben improbarse las diligencias.  TRIBUNAL AGRARIO, votos números 59-2002 y 88-F-03.

 

V.8) TÍTULOS CON MÁS DE TRES AÑOS DE INSCRIPCIÓN

 

Tras la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599, en sede agraria se han desestimado reclamos judiciales conducentes a la nulidad del título con más de tres años de inscripción en el Registro, a que se reducía el plazo de consolidación y la prescripción negativa del tercero a quien podía afectar, estimándose inaplicable la prescripción decenal ordinaria del Código Civil, por tratarse de una normativa especial.  Esto con arreglo al dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, que ‘es vinculante erga omnes y tiene como consecuencia la consolidación del derecho del titulante’.  TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 164 y 377, ambos del 2002.

 

Posición que asimismo mantuvo el TRIBUNAL AGRARIO luego de declararse la inconstitucionalidad de la Ley de Vivienda Campesina, N° 6154 de 1977 (voto 2802-99 de la Sala Constitucional), que tenía igual plazo de convalidación.  La declaratoria no afecta el título si transcurrieron tres años posteriores a su inscripción sin haberse impugnado (votos números 281 del 2001 y N° 267-F-03).

 

La Sala Constitucional, en el voto 2802-99, dimensionó los efectos de la inconstitucionalidad de la Ley 6154 en el sentido de que no afecta a las personas que hubieren titulado sus tierras al amparo de la ley que declaró inconstitucional "siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria". Voto a que se apegó la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 000856-F-2002, al resolver que el plazo de convalidación de un título derivado de unas diligencias de titulación de vivienda campesina es de tres años, en el que debe solicitar su nulidad quien considere tener mejor derecho.

 

En cambio, para el TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, el plazo de tres años que instituía el artículo 10 de la Ley de Vivienda Campesina era para oponerse en las diligencias de titulación, mediante la vía incidental, pero nada impedía combatir la inscripción en proceso ordinario, dentro del plazo de prescripción decenal (votos 476 de 1994, 361 de 1994 y 022 del 2003).

 

Si en el lapso de tres años no se hizo el reclamo de nulidad en las diligencias de titulación, "le queda abierto al interesado, con mayor razón, el plazo decenal, para analizar en proceso ordinario la buena o mala fe en la titulación y por lo tanto cualquier aspecto de nulidad del título logrado con base en la citada Ley" (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto N° 022 del 2003).

 

V.9) ACTO INTERRUPTOR DE LA PRESCRIPCIÓN

 

La notificación del emplazamiento de la pretensión de nulidad del título es  acto interruptor de la prescripción, por cuanto hace fenecer la situación de incerteza en la que podría hallarse el poseedor o acreedor hipotecario acerca de la impugnación de su derecho.  Esto como efecto material del acto, que se liga a la prescripción negativa y la consolidación de los derechos a favor de terceros. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 094-F-90 y 704-F-2001; TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 322-F-2003; TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, voto 022 del 2003. Doctrina de los arts. 296 del Código Procesal Civil y 876, inciso 2°, del Código Civil). "Los efectos de la buena fe cesan con la notificación de una demanda en contrario".  SALA CONSTITUCIONAL, voto 1998-03336.

 

Para el TRIBUNAL AGRARIO, voto 322-F-03, lo que importa es interrumpir el plazo de la prescripción con esa notificación.  No es necesario declarar la nulidad del título dentro de los tres años.  (Por el principio de publicidad registral, es recomendable hacer la anotación en el Registro, para afectar a terceros).

 

En cambio, en un ordinario de nulidad del título obtenido por el procedimiento de vivienda campesina, el TRIBUNAL AGRARIO computó el plazo de los tres años posteriores a su inscripción tomando como referencia la fecha en que se instauró la demanda (voto 267-F-03)”.

 

Adoptando como marco de referencia lo anterior, en el proyecto que nos ocupa existen omisiones que deberían ser subsanadas en el trámite de Comisión. En primer lugar, en el artículo primero de la iniciativa no se hace una distinción entre bienes de dominio privado de la Administración  puros y simples y aquellos que poseen esa naturaleza, pero que fueron adquiridos para un fin de dominio público, el cual no se ha alcanzado, pero que podría realizarse en el futuro, piénsese en el caso de la compra de un terreno para construir un determinado edificio de un entidad pública. Además, resulta un contrasentido de que se hable en ese numeral de “(…) la persona que hayan poseído legítimamente de su propiedad”, pues en este caso no haría falta ley en vista de que el inmueble le pertenece. Más bien lo que corresponde indicar es que la persona lo haya estado poseyendo a título de dueño en forma quieta, pública y pacífica.

 

En segundo término, en el artículo 6 no se ordena darle audiencia al Estado, la institución o empresa pública y municipalidad a cuyo nombre está inscrito el bien. Por su parte, en el numeral 9 tampoco se regula la oposición que podrían presentar estos entes públicos a la titulación que pretende obtener el interesado. Desde nuestro punto de vista esta regulación resulta contraria a los intereses públicos, pues a la entidad titular del bien, en el procedimiento administrativo, no se le tiene como parte, cuando la realidad es que, en caso de aprobarse la solicitud del interesado, nada más y nada menos, estaría perdiendo la titular sobre el inmueble, que, si bien es cierto es un bien privado de la Administración, a los cuales, salvo algunas modificaciones, se les aplica un régimen de Derecho privado (véase el voto n.° 1168-04 de la Sala Constitucional), constituyen parte de la Hacienda Pública (véanse los artículos 8 y 9 de la Ley n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), por lo que, y parafraseando a don Alfredo González Flores, se debe tener un mayor celo o cuidado que cuando se trata de bienes que están en nuestra propia esfera patrimonial. No podemos perder de vista que cada vez que un particular usucape un bien privado de la Administración Pública, la Hacienda Pública sufre una pérdida y, por ende, una disminución del patrimonio público.

 

Además de lo anterior, en el proyecto de ley tampoco se regula ningún plazo de consolidación, tal y como lo hacen las leyes que hemos citado atrás, período en el cual, y por medio de una vía sumaria, un tercero de mejor derecho e, incluso la entidad pública, puedan impugnar el título obtenido, ya sea porque median vicios de fondo o de procedimiento. Tampoco se dice nada del ejercicio de la acción reivindicatoria que podrían ejercer los afectados contra el acto de titulación en la vía ordinaria.  En relación con los particulares, estas omisiones podrían lesionar el numeral 45 constitucional.

 

También en el numeral 2 del proyecto de ley resulta conveniente que el bien se otorgue a favor de ambos cónyuges o convivientes, y no solo a favor de uno de ellos, ya que esta forma se protege a la familia ante eventuales ventas de parte de la persona a quien queda inscrito el bien.

 

En lo referente a la reforma del numeral 71 bis de la Ley n.° 4240 de 30 de noviembre de 1968, Ley de Planificación Urbana, tenemos alguno dudas. En efecto, del siguiente cuadro compartido entre el numeral vigente y el que se propone encontramos algunos cambios interesantes.

 

Norma vigente.

Norma que se propone.

Artículo 70 bis.- Las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que requieran permisos o autorizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, relativos a la aprobación de anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia, contribuirán económicamente con el pago del servicio, según las normas que dicte la Junta Directiva de ese Instituto y con las limitaciones estipuladas en la Ley de la Administración Financiera de la República. (Así adicionado por el artículo 115 de la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 del 4 de octubre de 1995)

Artículo 70 bis.- Las personas físicas, privadas o públicas que requieran permisos o autorizaciones  de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, relativos a la aprobación de anteproyectos, de proyectos de urbanizaciones y condominios, y sus modificaciones, uso de suelo, alineamientos de causes fluviales, segregaciones, visados de planos generales, aprobación de planes reguladores, así como cualquier otro de su competencia, no estarán sujetas a costo alguno por dichos servicios. El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo queda expresamente autorizado para finiquitar dichos procedimientos, en plazo máximo de tres meses a partir de la entrada en vigencia de esta Ley.

 

En primer lugar, no resulta técnico ni conveniente señalar en la ley el órgano interno del INVU que le corresponde ejercer la competencia, pues, este es un aspecto que debe quedar librado a la potestad reglamentaria. Además, tiene el inconveniente que se le estaría otorgando por ley a un órgano que no ocupa la cúspide administrativa una competencia exclusiva, es decir, se está creando un órgano desconcentrado, quebrándose de esa forma el principio de relación jerárquica, pues, en estos casos, el superior jerárquico no podría avocar, revisar ni modificar lo resuelto por el órgano que tiene la competencia exclusiva y excluyente. Por último, este tipo de regulación establecen rigideces en la organización administrativa del ente, pues, en el futuro, cualquier reorganización administrativa tendría que contemplar siempre a la Dirección de Urbanismo, a pesar de que, con base en estudios técnicos y criterios de razonabilidad y proporcionalidad, no sea necesario el órgano.

 

Otro aspecto que llama mucho la atención, es el hecho de que se incluyan a los proyectos de urbanizaciones y condominios como beneficiarios de la gratuidad de los servicios que presta el INVU, aspecto que se aleja en mucho de la finalidad del proyecto de ley (titulación de viviendas en precarios), donde sí se justifica esa gratuidad. Por tal motivo, este es un asunto que deben sopesar los señores legisladores a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, tienen rango constitucional.

 

Por último, queremos llamar la atención de los señores legisladores en relación con el artículo 8, mediante el cual se encarga a la notaria del Estado la recepción de los interesados y testigos para que rindan declaraciones juradas. Estas funciones que se nos están asignando resultan ajenas a las propias (representan al Estado en actos y contratos que deben formalizarse mediante escritura pública o cuando los entes descentralizados y las empresas estatales lo requieren, excepto en cuanto a escrituras referentes a créditos que constituyan la actividad ordinaria de la institución descentralizada, artículo 3, inciso c de nuestra Ley Orgánica). Por otra parte, no podemos dejar de lado que la Procuraduría General de la República solo cuenta con dos notarios que deben realizar todas las escrituras públicas de la Administración Pública.  Además, no resulta congruente ni racional el asignar nuevas tareas al Órgano Asesor sin que se indiquen ni se establezcan las fuentes de financiamiento para sufragar los gastos que necesariamente tendrá que incurrir la institución a causa de esas nuevas tareas. En estos casos, debe establecer la fuente de financiamiento y, mediante una norma transitoria, darle el contenido presupuestario correspondiente a la Procuraduría General de la República.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN.

 

El proyecto de ley presenta algunos problemas de inconstitucionalidad, es omiso y, en algunas de sus regulaciones, inconsistente con su finalidad u objetivo.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

 

 

            Dr. Fernando Castillo Víquez

            Procurador Constitucional

 

            FCV/mvc