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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 236
 
  Dictamen : 236 del 07/06/2006   

C-236-2006


7 de junio de 2006


 


 


 


 


Licenciado


Francisco Morales Hernández


Ministro


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 


S. O.


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DMT-2203-2005, del 25 de octubre del 2005, por medio del cual el entonces Ministro de Trabajo, Lic. Fernando Trejos Ballestero, nos solicitó el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta “… del otorgamiento del beneficio jubilatorio de Guerra a favor de la señora XXX”.


 


 


I.- ANTECEDENTES


 


            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo nombrado al efecto, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:


 


A.- Mediante escrito de fecha 25 de marzo del 2002, la señora XXX presentó ante la Dirección Nacional de Pensiones una solicitud de “traspaso” de pensión del  Régimen de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en la ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943, en virtud de ser la cónyuge supérstite del señor XXX quien era pensionado de ese régimen. (Ver folio 1 del expediente administrativo de traspaso de pensión de Hacienda).


 


B.- Mediente escrito de fecha 25 de marzo del 2002, la señora XXX presentó ante la Dirección Nacional de Pensiones una solicitud de “traspaso” de pensión de Guerra, de conformidad con lo establecido en la ley n.° 1922 de 5 de agosto de 1955 y sus reformas, en virtud de ser la viuda del señor XXX, quien fue pensionado de Guerra.  (Ver folio 49 del expediente administrativo de pensión de Guerra de la señora XXX).


 


C.- El 25 de setiembre del 2002, mediante resolución R-TP-DNP-NRE-4521-2002 emitida por la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones, se otorgó a la señora XXX el traspaso de pensión de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en la ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943.  El monto mensual de la pensión otorgada ascendió a la suma de noventa y cuatro mil quinientos cincuenta y seis colones con cuarenta y ocho céntimos (¢94.556,48), con rige a partir del 1° de abril del 2002. (Ver folio 25 del expediente administrativo de traspaso de la pensión de Hacienda de la señora XXX).


 


E.- El 26 de enero del 2004, mediante Resolución JPIG-1896-2004 emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, fue declarada con lugar la solicitud de traspaso de pensión de Guerra a favor de la señora XXX.  El monto mensual de la pensión otorgada ascendió a la suma de cuarenta y dos mil cuatrocientos veintitrés colones con cuarenta y cinco céntimos (¢42.423,45) con rige a partir del 1° de abril de 2002. (Ver folios 74-76 del expediente administrativo de traspaso de pensión de Guerra).


 


G.- El 25 de mayo del 2004, mediante la resolución n.° PG-7699-2004, el Ministro de Trabajo, conociendo en consulta la resolución a que se refiere el punto anterior, aprobó el traspaso de la pensión de Guerra a favor de la señora XXX. (Ver folios 79 y 80 del expediente administrativo de traspaso de pensión de Guerra).


 


H.- El 31 de mayo del 2005, mediante resolución n.° 597 de las 10:30 horas, emitida por el Despacho del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, se procedió a nombrar un órgano director de procedimiento a efecto de determinar si en el otorgamiento de la pensión de Guerra a favor de la señora XXX, existió alguna nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al superarse el tope legalmente establecido para percibir simultáneamente dos pensiones. (Ver folios 1-4 del expediente administrativo del procedimiento administrativo seguido contra la señora XXX).


 


I.- Mediante Resolución ODP-002-05 de las 10:44 horas del 19 de setiembre del 2005, el órgano director del  procedimiento administrativo nombrado al efecto, citó a la señora XXX a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 9:00 horas del 14 de octubre del 2005.  Dicha resolución fue notificada a la señora XXX el 21 de setiembre del 2005. (Ver folios 56-59 del expediente administrativo de procedimiento administrativo seguido contra la señora XXX).


 


J.- El 14 de octubre del 2005 se llevó a cabo la audiencia oral y privada a que se refieren los artículos 309 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. (Ver folio 66 del expediente administrativo de procedimiento administrativo seguido contra la señora XXX).


 


K.- En la audiencia a que se refiere el punto anterior, la señora XXX presentó sus alegatos por escrito, manifestando, en lo que interesa, lo siguiente:       “… podemos concluir que sobre los hechos que se investigan en este proceso, quedó plenamente demostrado que en la suscrita no ha mediado culpa, dolo ni mucho menos inducido a error a la Dirección de Pensiones ni a los señores miembros de la Junta de Pensiones de Guerra, para que se me otorgara el traspaso de la pensión de Guerra. (...) solicito se declare la nulidad del proceso de marras, me exima de toda responsabilidad de los hechos investigados en el presente proceso y que de determinar este Órgano Director la nulidad de aquel acto, sea a través de un Proceso de Lesividad de conformidad con las disposiciones de los artículos 308 y siguientes de la Ley de Administración Pública, en los cuales se observen los principios y garantías del debido proceso”. (Ver folios 60-65 del expediente administrativo de procedimiento administrativo seguido contra la señora XXX).


 


L.- Mediante oficio de fecha 14 de octubre del 2005,  el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe final.  En dicho informe se afirma la existencia de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en el traspaso de la pensión de Guerra a la señora XXX, toda vez que la beneficiaria disfrutaba de otra pensión del régimen de Hacienda que superaba el tope legalmente previsto para   admitir el disfrute simultáneo con la pensión de Guerra. (Folios 69 a 83 del expediente administrativo de procedimiento administrativo seguido contra la señora XXX).


 


M.- Por medio del oficio DMT-2203-2005 del 25 de octubre del 2005,  el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social solicitó a esta Procuraduría declarar “…la ilegalidad y consecuente nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que ha concedido derechos subjetivos a favor de la señora XXX, cédula de identidad XXX”.


 


II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.


 


En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.


 


La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.


 


A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Dicho artículo dispone, en lo que interesa, lo siguiente:


 


Artículo 173.-


1.-        Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.  Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.”


 


 En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Sobre el tema, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93).


 


Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 


 


De igual manera, el inciso 3 de dicho artículo establece el deber por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo de previo a declarar la anulación del acto administrativo, todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado


 


 


III.- RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.


 


Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en los distintos expedientes administrativos que nos fueron remitidos en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.


 


En ese sentido, nótese que el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (n.° 1922 de 5 de agosto de 1955), admite otorgar una pensión de ese tipo simultáneamente con una de cualquier otro régimen,  siempre que la suma de ambas no supere el tope legalmente previsto.  Ese tope, de conformidad con el mismo artículo 11 citado, en relación con el 15 de la ley General de Pensiones (n.° 14 de 2 de diciembre de 1935) se fijó en la suma inicial de treinta mil colones, pero se incrementa, automáticamente, en la misma proporción en que aumentan los salarios de los servidores públicos.  Las normas mencionadas disponen lo siguiente:


 


Artículo 11.- El monto de las pensiones establecidas en los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de esta Ley y el mecanismo para su reajuste serán iguales a los que se fijen para las pensiones de los excombatientes.  Asimismo se les reconocerá el derecho al decimotercer mes.  El beneficiario o los beneficiarios tendrán derecho a la pensión, a la que se refiere esta Ley, aunque estuvieran gozando de otras, en cuyo caso la totalidad del monto de las pensiones no podrá ser mayor a treinta mil colones (¢30.000), tope máximo que automáticamente se sustituirá en la Ley No.14 del 2 de diciembre de 1935 y sus reformas.” (El subrayado es nuestro).


 


Artículo 15.- Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto en los siguientes casos:


a) Que se trate de pensiones provenientes de regímenes de cotización obligatoria, y por servicios diferentes;


b) Que se trate de pensiones convenidas entre la Caja Costarricense de Seguro Social y grupos de trabajadores independientes o colegiados, sin mediar cotización estatal de ninguna clase;


c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores, siempre que no excedan de treinta mil colones (¢30.000).  Este monto se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, por variaciones en el costo de la vida y en los mismos porcentajes decretados para estos.


No existirán pensiones inferiores a diez mil colones (¢10.000). Este monto se reajustará por el procedimiento establecido en el párrafo anterior.


ch) …”. (El subrayado es nuestro).


 


            De conformidad con las normas transcritas, para actualizar el tope de treinta mil colones al cual se hizo referencia, es necesario aplicar a esa base los incrementos decretados por el Poder Ejecutivo para los salarios de los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida.   Una vez realizado ese cálculo, el órgano director del procedimiento administrativo tuvo por demostrado que para el 1° de abril del 2002 (fecha de rige del derecho a la pensión que se pretende anular) el monto máximo a percibir por la concurrencia simultánea de una pensión de Guerra y una de otro régimen era de ¢87.446,14 (ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y seis colones con catorce céntimos).


 


            En el caso de la señora XXX, antes de que se emitiera la resolución JPIG-1896-2004 otorgándole el derecho a percibir una pensión de Guerra, ya era pensionada del régimen de Hacienda, por un monto inicial de ¢94.556,48 (noventa y cuatro mil quinientos cincuenta y seis con cuarenta y ocho céntimos) el cual superaba el tope aludido.


Ante esa situación, se aprecia que el acto sobre el cual versa este dictamen presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues mediante él se otorgó el derecho a una pensión de Guerra en contraposición directa con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra ya citada.


 


El vicio al cual se hizo alusión, produjo una nulidad que es corroborable con la sola lectura del expediente administrativo, cuya gravedad impidió la realización del fin que debe perseguir este tipo de actos.  Basta con una breve revisión de los distintos expedientes administrativos que se nos remitió en su momento para afirmar que la Administración emitió un acto que presenta una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.


 


Respecto a las características que debe presentar una nulidad para que sea catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:


 


“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.


La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987.  En sentido similar pueden consultarse los  dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).


 


“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella ‘... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.’ (‘Tratado de Derecho Administrativo’, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995.  En sentido similar véanse los dictámenes C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).


 


            En el caso que nos ocupa, la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y obvia, por lo que resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis para constatar su existencia.


 


Cabe aclarar que la eventual anulación en vía administrativa de la resolución JPIG-1896-2004 mencionada, no impide que la señora XXX pueda solicitar nuevamente una pensión de Guerra en caso de que el tope previsto en el artículo 11 de la ley n.° 1922 citada, llegue a ser mayor que el monto que percibe por concepto de pensión de Hacienda o de cualquier otro régimen.


 


 


            IV.- CONCLUSIÓN.


 


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la pensión del régimen de Guerra otorgada a la señora XXX, mediante la resolución JPIG-1896-2004 emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra a las 10:00 horas del 26 de enero del 2004.


 


Del señor Ministro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, atento se suscribe;


 


 


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya


Procurador de Hacienda


 


Rag/jcmm/dahs