C-238-2006

8 de junio de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Marjorie Morera González

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

S.  O.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° STAP-0746-2006 de 20 de abril último, mediante el cual consulta si SINART se encuentra excluido no sólo de las directrices en materia salarial, sino también respecto de otros supuestos de la competencia de la Autoridad Presupuestaria en materia de empleo público y, en particular, la referida a las clasificaciones de puestos.

 

            Señala Ud. que la valoración salarial y la clasificación de puestos no pueden desligarse, ya que la valoración responde a diferentes elementos a considerar para establecer la clasificación, como la naturaleza del trabajo, la descripción de funciones, la supervisión recibida y ejercida, la responsabilidad, condiciones de trabajo. Estima Ud. que existe una contradicción, que  debe resolverse a favor de la competencia que ostentan la Autoridad Presupuestaria y la Secretaría Técnica, de manera que estas conserven sus facultades en la verificación de las directrices al aprobar el manual institucional de puestos del SINART. Por lo que estima que al verificar el cumplimiento de las directrices vigentes, la Secretaría tiene la facultad de cuestionar la fijación salarial efectuada, si los montos propuestos por el SINART no obedecen o no guardan relación con los factores de clasificación de los puestos sugeridos.

 

            Remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica N° AJ-0113-2006 de 20 de abril anterior. En dicho oficio la Asesoría considera que las empresas públicas se encuentran sometidas a todas las disposiciones de orden público que regulen aspectos relativos a su organización y actividad, como es la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Considera que de conformidad con el artículo 1, inciso c) SINART está bajo el ámbito de aplicación de esa Ley y de la Autoridad Presupuestaria. Por lo que está sujeta  a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. Estas directrices establecen que las entidades sujetas deben remitir los cambios en los manuales de puestos, a efecto de que la Secretaría Técnica verifique el cumplimiento de los lineamientos. La Secretaría analiza la clasificación y la valoración de puestos, por lo que entra a estudiar elementos propios de la materia salarial y de empleo, relacionados con la estructura orgánica de la institución y el análisis ocupacional efectuado. Relata que las Directrices y regulaciones generales de política salarial, empleo y clasificación de puestos para las entidades públicas, ministerios y demás órganos según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para 2006, establecen en el artículo 6 que las revaloraciones por ajustes técnicos diferentes  a los aumentos por costo de vida, revaloraciones o modificaciones de escala u otros conceptos salariales y otros aspectos técnicos, que sean iguales en montos y vigencias a los concedidos para los trabajadores cubiertos por el régimen de Servicio Civil, para las entidades públicas no homologadas, sólo procederán en el contexto de la normativa sobre “cambios en los manuales, que se señala en el Decreto N° 32269-H. Corresponde a la Secretaría Técnica verificar que se cumpla con lo dispuesto en el artículo 26 de ese Decreto, para lo cual necesariamente debe referirse a las clases del manual propuesto, considerando todos los aspectos de los cargos, lo que está relacionado con la valoración salarial que se haga de las clases. En relación con el dictamen C-441-2005 considera la Asesoría que el SINART se encuentra fuera del ámbito de la Autoridad Presupuestaria y de las directrices que formule en cuanto a la fijación de salarios, debiendo declinarse la competencia en este aspecto. Agrega que el Consejo Ejecutivo de SINART al realizar su fijación salarial debe tomar en cuenta que su régimen salarial es también diferente del régimen de salarios del sector privado. Por lo que estima que SINART solamente se encuentra excluido de las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria en cuanto a la valoración y fijación salarial del personal. En el resto de aspectos que regulan las directrices, éstas resultan de observancia obligatoria para SINART. Considera, además, que la Secretaría Técnica conserva su competencia para verificar el cumplimiento de los lineamientos vigentes en materia de clasificación de puestos, parte del cual se refleja en el Manual Institucional de cargos que se encuentra pendiente de estudio en la Secretaria, situación que dificulta cualquier verificación que se haga, ya que clasificación y valoración están estrechamente relacionados. Concluye que la contradicción debe resolverse a favor de la competencia que ostenta la Autoridad Presupuestaria y la Secretaría Técnica, de manera que estas conserven sus facultades en la verificación de las directrices par la aprobación del manual institucional. Al verificar el cumplimiento de las directrices vigentes, la Secretaría Técnica tiene la facultad de cuestionar la fijación salarial efectuada si los montos propuestos por el SINART no obedecen o guardan relación con los factores de clasificación de los puestos sugeridos. Ello por cuanto los salarios que se fijen a un puesto específico deben tener un fundamento técnico que justifique esa asignación salarial.

 

            En el dictamen N° C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005 la Procuraduría General se refirió a la exclusión de la competencia de la Autoridad Presupuestaria respecto del SINART. No obstante lo cual, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria interpreta que conserva competencia para dictar directrices en materia de empleo y fijación salarial, así como para verificar el cumplimiento de las directrices emitidas, pudiendo cuestionar la fijación salarial realizada por el SINART.

 

 

A.-       UNA DECISION DE FLEXIBILIZAR EL REGIMEN APLICABLE A SINART

 

            El proyecto que dio originen a la Ley N° 8346 de 12 de febrero de 2003, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (SINART), contemplaba en su artículo 24 la exclusión de las leyes que regulan la administración financiera de las Administraciones Públicas, estableciendo su marco de acción y encuadrando el manejo de los fondos públicos. Un conjunto de disposiciones que normalmente se afirma son restrictivas del accionar administrativo y respecto de las cuales muchos organismos buscan la “huída del Derecho Público”, por medio de la modificación de su naturaleza jurídica. Se pretende excluir el régimen de Derecho Público por uno más flexible e incluso, por el régimen de Derecho Privado. Se procura, en efecto, la liberación de sujeciones y controles que regulan la administración financiera, la contratación administrativa y el empleo público. La huída del Derecho Administrativo se manifiesta respecto de la aplicación de la Ley de la Contratación Administrativa, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público e históricamente la Ley de la Autoridad Presupuestaria y en mayor o menor medida, la Ley de la Administración Financiera.

 

            En ese sentido, el artículo 24 en su texto original contemplaba la exclusión de la Ley N° 1279, Ley de la Administración Financiera de la República, la Ley de la Contratación Administrativa, la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria y la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Como se indicó en el dictamen N° C-441-2005, al contestar la audiencia otorgada sobre el proyecto de ley, la Contraloría General de la República hace ver (folios 224 y siguientes del Expediente Legislativo) que la Ley N° 1279 no se encuentra vigente, por haber sido derogada por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Manifestación que provoca una moción para eliminar la referencia a las Leyes de Administración Financiera y de Contratación Administrativa. La moción mantiene, empero, la referencia expresa a la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, así como a sus alcances. Luego, el Departamento de Servicios Técnicos, en su Informe ST 050-02-2002 de 21 de febrero de 2002, señala que tanto la Ley de la Autoridad Presupuestaria como la Ley de Administración Financiera fueron derogadas expresamente por la Ley N° 8131 de 26 de octubre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            No obstante, se mantiene la exclusión de mérito. Lo que permite considerar que el legislador tenía interés en excluir la aplicación de la Ley respecto de SINART y, por ende, la competencia de la Autoridad Presupuestaria, competencia que, precisamente, se cuestiona por considerarse que viene a limitar el ámbito de acción del ente. Dicha excepción concuerda con lo dispuesto en orden a la fijación salarial. En este sentido, tenemos que el primer Dictamen Unánime afirmativo expresa:

 

“Por otro lado, cabe indicar que el derecho privado regulará la actividad de este ente y los requerimientos de su giro, esto basado en el artículo 3, párrafo segundo de la Ley General de Administración Pública, por lo que estará excluida de la Autoridad Presupuestaria. No obstante, en cuanto a materia de control, la empresa se regirá por el Derecho Público, con base en las disposiciones emanadas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”, cfr. Folio 341 del Expediente legislativo.

 

            Conforme con dicha disposición, el texto dictaminado establecía:

 

“Artículo 23: El SINART no estará sujeto ni le alcanzan las Leyes N° 6821, Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, N° 6955 Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público”, (ibid, folio 351).

 

            En el dictamen de mérito se da cuenta de diversas mociones tendientes a modificar este artículo, en su mayoría presentadas por el Movimiento Libertario. Mociones que al final trataron de eliminar la referencia a la Ley 6955, dejando la exclusión a la Ley de la Autoridad Presupuestaria, a efecto de excluir la sujeción a las directrices de ese Organo. Ciertamente, la Ley 6821 había sido ya derogada. El operador jurídico podría optar por considerar que se ha excepcionado una ley no eficaz y que, en consecuencia, la exclusión no tiene sentido alguno. No obstante, dicha interpretación desconocería que al mencionarse la Ley de la Autoridad Presupuestaria y a sus alcances, el legislador estaba haciendo referencia a una competencia que se estima limitaba el accionar del ente que se creaba. Así, como el hecho de que la estructuración que se hace del SINART no tiene otro objeto que “flexibilizar” su accionar, darle mayor “agilidad”, a efecto de que pudiera cumplir su competido dentro de un régimen de competencia, de manera tal que pueda llegar a todos los hogares del país, divulgando y rescatando la cultura nacional.

 

Es por ello que en dicho dictamen indicamos al efecto:

 

“Podría considerarse que dicha exclusión es inocua por cuanto la norma estaba derogada. Por lo que la exclusión no tendría efecto alguno. Consecuentemente, el SINART estaría sujeto a las referidas directrices sustentadas ya en la nueva normativa.  Empero, es claro que dicho criterio no toma en cuenta la voluntad del legislador. La exclusión de la referida Ley responde a un fin específico, cual es evitar que SINART estuviere sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria y, en particular, a las diferentes directrices que puede formular. Obsérvese que no sólo se menciona la ley que se excepciona, sino que se indica expresamente que el SINART no estará sujeto “a los alcances de dichas leyes”, lo que implica excepcionar sobre el contenido y alcances de las leyes. Y en tratándose de la Ley de la Autoridad Presupuestaria ese alcance está dado por la formulación de directrices por parte de ese órgano colegiado. Se excepciona una X ley en el tanto en que esta obliga a sujetarse a directrices.  La excepción se enmarca en un fin: fortalecer y flexibilizar al SINART”.

 

            Agregándose:

 

“El proyecto de ley del SINART fue sometido a consulta legislativa por motivos distintos a los que nos ocupan. De ese hecho se retardó la aprobación del proyecto en la Asamblea Legislativa. Dicha aprobación fue retomada durante el presente mandato legislativo. Dadas las circunstancias, el Partido Movimiento Libertario reitera la moción para eliminar la referencia a la Ley para el Equilibrio Financiero (folio 1054). Incluso, se presenta moción para eliminar en forma total el artículo 23, la que también se rechaza (folio 730 del expediente legislativo). Lo que reafirma el interés del legislador de que SINART contara con una mayor flexibilidad, no sujetándose a dichas leyes ni a sus “alcances”. Ciertamente, el procedimiento no es utilizado para corregir el error de excepcionar una ley derogada, pero se reafirma el interés en que se mantenga la excepción respecto de la Autoridad Presupuestaria.

 

(…).

 

No desconoce la Procuraduría que el problema de la técnica legislativa defectuosa y  de corrección de los errores de la ley involucra dos aspectos fundamentales. De una parte, la necesidad de garantizar el principio de seguridad jurídica que se ve afectado por la falta de inteligibilidad y su inaccesibilidad para el ciudadano. Por otra parte, el respeto a la potestad legislativa, que resulta incompatible con la suplantación de la voluntad legislativa o bien con su manifestación por vías distintas del procedimiento legislativo ordinario. Es de advertir, sin embargo, que esos riesgos no se presentan en relación con la sujeción o no del SINART a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Ello en el tanto en que el legislador expresamente determinó un sistema de fijación salarial incompatible con la sujeción a las directrices formuladas por ese órgano y por cuanto al mantener a lo largo de la deliberación legislativa la exclusión de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y sus “alcances”, se sigue excluir la competencia de la Autoridad Presupuestaria”. El subrayado es del original.

 

            No obstante lo anterior, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria considera que el SINART solo se encuentra excluido de las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria en cuanto a valoración y fijación salarial de su personal.

 

 

B.-       EXCLUYE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

            Al consultar, la Autoridad Presupuestaria señala que es competente no sólo para formular directrices en orden a la valoración de un régimen salarial, sino para otros supuestos en materia de empleo público que podrían o no resultar de aplicación para el SINART.

 

            Conforme la transcripción anterior del dictamen N° C-441-2005, la Procuraduría ha considerado que el interés del legislador fue excluir la competencia de la Autoridad Presupuestaria en el SINART. No obstante, la redacción de las conclusiones está referida sobre todo a las directrices de política salarial. Al circunscribirse a las conclusiones, la Secretaría Técnica se estima competente no sólo para dictar directrices sobre otros aspectos sino también para fiscalizar la fijación salarial que haga el SINART.

 

Ante lo cual se hace necesario aclarar que la Procuraduría no ha afirmado la competencia de la Autoridad respecto de otros ámbitos y, por ende, que no ha concluido en la sujeción del SINART a la competencia de dicho órgano. Antes bien, el razonamiento seguido en el dictamen N° C-441-2005 permite deducir dicha incompetencia. En efecto, si a lo largo del dictamen se indica que el legislador tenía interés en excluir la competencia de la Autoridad Presupuestaria, no podría luego sostenerse que esa competencia se mantiene en todo lo que no es exclusivamente materia salarial, máxime que el legislador no diferenció los alcances de la exclusión. 

 

            Por consiguiente, dado el fundamento del dictamen N° C-441-2005 no podría ahora la Procuraduría concluir en que la Autoridad Presupuestaria y la Secretaría Técnica tienen competencia para emitir directrices referidas al SINART en ámbitos distintos de la política salarial. Y mucho menos podría afirmar que son titulares de una competencia fiscalización en relación con la empresa. Ello por un lado porque el interés del legislador fue excluir la sujeción a la Autoridad Presupuestaria, según lo indicado en el referido dictamen. Por otro lado, porque la interpretación que realiza la Secretaría Técnica llevaría a vaciar de contenido lo dispuesto en el artículo 9 inciso f). En efecto, se pretende a través de la fiscalización del manual de puestos fiscalizar la fijación salarial, provocando un fin que el legislador expresamente rechazó: la sujeción a directrices que limitarían su accionar, por un lado y a controles distintos de los de la Contraloría General de la República, la cual puede ejercer un control sobre todo el accionar de la empresa, no sólo sobre su aspecto presupuestario, tal como resulta de la definición de la función constitucional de control, por una parte y de la interpretación que del artículo 19 se hizo en el Plenario por los Diputados Laclé Castro y Carazo Zeledón (cfr. Folios 1142-1152 del Expediente legislativo  ).

 

            Precisamente en razón del interés de excluir a SINART de controles externos distintos de los de la Contraloría General de la República el legislador sujeta el ejercicio de la potestad de autoorganización, no a los criterios de MIDEPLAN o de la Autoridad Presupuestaria, sino a las recomendaciones del Organo de Control. En efecto, el artículo 26, norma adicionada al final de la discusión del proyecto), sujeta en su inciso g) los reglamentos de organización a las recomendaciones de la Contraloría General de la República, disposición que solo se comprende en el contexto de excepción de la competencia de otros órganos y, particular de la Autoridad Presupuestaria en la organización y funcionamiento de la empresa.

 

Si el legislador solo sujeta la potestad de autoorganización a las recomendaciones de la Contraloría General no se determina cómo podría la Autoridad Presupuestaria y su Secretaría Técnica pretender aplicar los decretos N° 32267 y 32269.  El primero de los cuales contempla un artículo, el 15, que obliga a presentar a la STAP todo proyecto de Reglamento Autónomo de Organización y de Servicio y cualquier disposición relativa a materia salarial y de empleo. Sujeción que estaba prevista en el artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 29513-H de 8 de mayo de 2001 y  en el 11 del Decreto Ejecutivo N° 30215-H de 5 de marzo de 2002, sea era anterior y como tal podría ser  conocida por el legislador al aprobar el mencionado artículo 26 de la Ley.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  Se aclara el dictamen N° C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005 en el sentido de que el Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural, SINART no está sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

2.                  En consecuencia, la Autoridad Presupuestaria no tiene competencia para dictar directrices que vinculen a SINART.

 

3.                  La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria carece de competencia para verificar el cumplimiento de las citadas directrices y, en particular para cuestionar la fijación salarial que llegare a efectuar el SINART.

 

4.                  La fijación salarial que realice SINART debe responder a las funciones que efectivamente desempeñe el servidor, valoradas según el mercado laboral correspondiente y criterios de razonabilidad.

 

5.                  De acuerdo con la Ley de SINART, corresponde a la Contraloría General de la República ejercer de manera especial el control sobre el régimen salarial y de empleo del SINART.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

Copia:  Licda. Alicia Fournier Vargas

Presidenta del Consejo Ejecutivo de SINART

Licda. Rocío Aguilar Montoya

Contralora General de la República