C-256-2006

19 de junio de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Maritza Madriz Picado

Gerente

Ente Costarricense de Acreditación

S. O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° ECA-G-2006-129 de 16 de mayo del presente año, mediante el cual consulta sobre la entrada en vigencia de la obligatoriedad de acreditación para los laboratorios oficiales, estatales o privados. Señala Ud. que el criterio externado por la Procuraduría en orden a la vigencia no corresponde a la realidad, porque el ECA ya tenía definido los procedimientos para acreditar, que provienen de las normas internacionales adoptadas por convenios internacionales aprobados por la Asamblea Legislativa. El artículo 19 de la Ley definió que el ECA realizaría el procedimiento mediante el cual se reconoce de manera formal que una entidad es competente para ejecutar tareas específicas según los requisitos de las normas internacionales, por lo que ya estaba implícito el procedimiento y requisitos para los trámites de la acreditación, al momento de la aprobación de la ley. En cuanto al plazo del Transitorio señala que “se compromete para ordenar el sistema de acreditación y ofrecer una oportunidad suficiente y prudente para que los interesados se preparen y gestionaran la acreditación”. El inciso IV (sic) de la Ley para reconocer que el legislador traslada activos como el manual de calidad, los procedimientos de acreditación para los entes de inspección, los procedimientos de acreditación para los entes de certificación, los procedimientos de acreditación para los laboratorios de ensayo y calibración, las normas internacionales y otros activos. Por lo que estima que la Ley previó la cadena de custodia de todos los procedimientos a partir de su promulgación, al traspasarse todo el acervo procedimental del ENA, por lo que estima que los procedimientos no fueron establecidos por el reglamento a la Ley, sino definidos a su entrada en vigencia. Agrega que el reglamento no es per se un manual de procedimientos. Los procedimientos son documentos técnicos, no propios de un reglamento, con los que ya se contaba y, que devienen de normas internacionales, son aprobados por los respectivos órganos colegiados del ECA. El reglamento a la ley no puede establecer normas de procedimiento tendientes a la acreditación más allá de ampliar lo que la ley misma tutela. Por lo que solicita se emita dictamen referente al Transitorio II de la Ley 8279, párrafo quinto, en concordancia con el primer párrafo del Transitorio IV de la Ley, en cuanto al plazo establecido de tres años para la acreditación ante el Ente Costarricense de Acreditación.

 

            En cumplimiento del oficio APG-011-2006 de 18 de mayo siguiente, remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° ECA-AL-2006-001 de 15 de mayo anterior.  En dicho oficio se señalan los argumentos jurídicos que fundamentan la solicitud de consulta. Se argumenta que del ENA al ECA no existió suspensión del servicio de acreditación, ya que a partir de su creación el ECA realiza procesos de acreditación en procura de la seguridad y el buen desempeño de los usuarios. Agrega que a partir de un criterio de racionalidad existe el deber de acreditarse para los laboratorios que brinden servicios al Estado  y que hayan operado antes de la entrada en vigencia de la Ley. Obligación que debe cumplirse dentro del plazo máximo de tres años a partir de la entrada en vigencia de la Ley, porque esta es la referencia más próxima consignada en el párrafo del Transitorio, ya que el procedimiento estaba definido, nunca cambió desde la existencia del ENA. Al establecer el transitorio, el legislador manifestó su deseo de establecer una diferencia para ciertos laboratorios.  El lapso de tres años se consigna en el mismo párrafo que refiere a la entrada en vigencia de la ley. Por lo que no es posible pretender que el legislador al referirse al procedimiento estuviera pensando en el dictado del Reglamento para crear los procedimientos, porque sabía que existían esos procedimientos, conocía que se aplicaban y por eso ordena que se trasladen al ECA.  Añade que el procedimiento de acreditación para los laboratorios que operaban antes de la vigencia de la Ley nunca dejó de existir ni de aplicarse y eran de conocimiento público. Considera que de no interpretarse en esos términos, el Transitorio IV sobre el traspaso de activos carecería de sentido lógico, ya que el propio legislador creó el artículo 34, párrafo segundo, de la Ley obligando a los laboratorios estatales a acreditarse. El análisis sintáctico y morfológico del Transitorio II arroja claridad en la intención del legislador: se consignó en un solo párrafo una prerrogativa de tres años para laboratorios que ya conocían del proceso y que habían trabajado para el Estado. Un plazo de tres años, después de la entrada en vigencia de la Ley para acreditarse, prerrogativa porque los que no cumplieran con esas características tendrían que esperar el proceso de acreditación conforme se dictó en el Reglamento según el artículo 34. Estima que se trata de un transitorio con prerrogativa, dirigido a laboratorios que, acreditados por al menos durante tres años, eran más competentes para vender servicios al Estado. Concluye que los laboratorios que requerían acreditarse lo continuaron haciendo porque todos los manuales, procedimientos y bienes ya eran de conocimiento público y el Reglamento no es más que un cumplimiento formal. Los laboratorios que brindaban servicios al Estado y que habían operado antes de la vigencia de la Ley tenían una prerrogativa porque conocían las reglas aplicables respecto de la acreditación, que eran las mismas del ENA.

 

 

A.-       CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL

 

Mediante dictamen N° C-355-2005 de 14 de octubre de 2005, la Procuraduría evacuó una consulta de la Dirección Ejecutiva del CONAVI en relación con el artículo 34 de la Ley del Sistema Nacional para la Calidad. Parte de las dudas planteadas estaban referidas al momento en que comienza a correr el plazo con que cuentan los laboratorios para acreditarse ante el Ente Costarricense de Acreditación. En dicho dictamen la Procuraduría manifiesta:

 

“3.- En orden al Transitorio

       Se consulta a partir de qué momento empieza a correr el plazo con que cuentan los laboratorios para acreditarse ante el ECA. Así como si los entes de inspección deben sujetarse a ese plazo.

       Conforme lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley, la acreditación constituye un requisito para la contratación de servicios de laboratorios de ensayo, laboratorios de calibración, entes de inspección y entes de certificación por parte de entidades públicas. Acreditación que corresponde al ECA.

       El legislador pretendió regular la entrada en vigencia de esa obligación por medio del Transitorio II, cuyo penúltimo párrafo dispuso:

“Los laboratorios oficiales, estatales o privados, que brindan servicio al Estado y hayan operado antes de la entrada en vigencia de la presente Ley, deberán acreditarse ante el ECA dentro del plazo máximo de tres años y de acuerdo con el procedimiento que defina dicho Ente”. 

       Se duda si ese plazo corre a partir de la entrada en vigencia de la Ley o bien, si corre una vez que se haya definido el procedimiento de acreditación.

       Revisado el expediente legislativo no se encuentran elementos que permitan determinar cuál fue la intención del legislador en orden al citado plazo. Empero, el legislador plasmó en el Transitorio su interés en que la acreditación se realizara de acuerdo con un procedimiento y que este procedimiento debía ser definido por el ECA. Aspecto que se comprende de suyo porque las entidades obligadas a acreditarse deben conocer no sólo los requisitos bajo los cuales serán evaluadas, sino los trámites que deben ser cumplidos para efectos de dicha evaluación. Dicha definición permite, además, al propio ente acreditante racionalizar su actuación y, por ende, determinar para efectos internos y externos cómo, dentro del marco del ordenamiento legal y de las reglas técnicas a que debe sujetarse, cumplirá su competencia. Puede considerarse que la definición del procedimiento es un elemento de racionalidad que evita la arbitrariedad y proporciona seguridad jurídica y técnica.

       A partir de un criterio de racionalidad, cabe considerar que la emisión del procedimiento condiciona la acreditación, particularmente para los laboratorios y entes que la requieran. En ese sentido, la emisión del procedimiento suspende el transcurso del plazo relativo a la obligación de acreditarse. Por consiguiente, el plazo comienza a correr a partir de la regulación del citado procedimiento, que actúa como definición de reglas, claras, para la acreditación.

       No obstante que la Ley del Sistema de Calidad entró en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta de 21 de mayo de 2002, es lo cierto que es con la emisión del Decreto Ejecutivo N° 31821 de 18 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta del 9 de junio del mismo año, que se regula el referido procedimiento, contenido en los artículos 9 a 18. Por ende, cabe considerar que el plazo de los tres años comienza a contar a partir de la referida publicación, por lo que vencería el 9 de junio de 2007.

       Se consulta si los entes de inspección cuentan o no con un plazo para su acreditación. El Transitorio II se refiere exclusivamente a los laboratorios que prestan servicios al Estado. Lo anterior implica que el plazo de tres años no se aplica a los entes de inspección, encargados de examinar el diseño de un producto, servicio o proceso a efecto de determinar profesionalmente su conformidad con requisitos establecidos. No obstante, debe tomarse en cuenta que conforme el artículo 34 de la Ley, existe el deber de los organismos públicos de contratar entes de inspección acreditados. Dado que el procedimiento establecido en el Decreto N° 31821 resulta aplicable también a los entes de ejecución, se sigue que en la medida en que estos pretendan ser contratados por CONAVI deberán sujetarse al procedimiento referido. En caso de no estar acreditados, no podrían contratar con el Consejo”.

       Concluyéndose:

“10.  El plazo de tres años establecido en el Transitorio II de la Ley corre a partir de la publicación del Decreto Ejecutivo N° 31821 de 18 de mayo de 2004”.

 

            Criterio que el Ente Costarricense de Acreditación no comparte por las razones antes reseñadas y que de seguido se analizan.

 

 

 

 

B.-       EN ORDEN A LA POSICION DEL ECA

 

            De los distintos argumentos que presenta el ECA para dejar sin efecto el dictamen de la Procuraduría interesan fundamentalmente los siguientes:

 

1.-       Existe continuidad entre el ENA y el ECA

 

2.-       Los procedimientos para acreditar existen desde antes de la emisión de la Ley.

 

3.-       El Transitorio IV sólo tiene sentido si se entiende que los procedimientos de acreditación existen.

 

4.-       El Transitorio II estableció una prerrogativa en beneficio de los laboratorios que allí se indica.

 

            Al respecto, debe indicarse lo siguiente:

 

1.-        El ECA no es el ENA

 

            Sobre el primer punto, se afirma que con la Ley N° 8279, el ENA creado por Decreto Ejecutivo N° 24662 de 9 de octubre de 1995, se convierte en el ECA, sin que haya solución de continuidad entre uno y otro.

 

            Criterio que jurídicamente no es procedente en razón de la naturaleza jurídica de ambos organismos.

 

            El Decreto Ejecutivo N° 24662 de 9 de octubre de 1995 creó, efectivamente, un órgano llamado Ente Costarricense de Acreditación. Ese nombre podría dar a entender que se estaba creando una persona jurídica nueva encargada de la función de acreditación. Creación que no es posible, por cuanto el ámbito material del reglamento está referido a la creación de órganos internos, no de órganos externos y mucho menos de personas jurídicas. La personalidad jurídica sólo puede ser atribuida por ley. Existe reserva de ley en la materia. 

 

            La redacción misma del artículo no deja lugar a dudas en cuanto que el Decreto crea un órgano. Este se integra dentro del Sistema Nacional de Calidad, que se organiza en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Es de advertir, sin embargo, que la redacción del Decreto no es clara en cuanto a que el ECA sea un órgano del MEIC o qué estructura se integra. 

 

            Por el contrario, el Ente Costarricense de Acreditación es creado como persona jurídica. Ciertamente, el legislador incurre en un error técnico al confundir la personalidad con personería jurídica. Empero, del hecho mismo de que se está creando un “ente público no estatal” se deriva la creación de una nueva persona jurídica. El adjetivo de “no estatal” remarca el interés en establecer “una independencia” respecto del Poder Ejecutivo. La situación orgánica es, entonces, diametralmente opuesta a la situación del ENA.

 

            El alcance de la acreditación también varía entre uno y otro organismo.

 

            De la exposición presente en la consulta y en el criterio de la Asesoría Jurídica pareciera desprenderse que hay continuidad entre el proceso de acreditación que realizaba el ENA y el que debe realizar el ECA conforme a la Ley del Sistema Nacional para la Calidad.

 

            Es claro que el proceso de acreditación en el país no comienza con la Ley antes citada. Empero, sí debe remarcarse que el interés del legislador y de los proponentes del proyecto era modificar sustancialmente la acreditación y el contexto en que ésta se producía.

 

            Interés que se muestra en el propio procedimiento legislativo. El Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley en el que se pretendía una legalización de la situación administrativa creada por Decreto Ejecutivo. Dicho proyecto de ley contemplaba el Instituto Acreditador de la Evaluación de la Conformidad, artículo 14, que tenía su antecedente en el ECA. La configuración del Instituto guardaba relación con el ENA.

 

            Durante la Comisión Legislativa se presentan varios funcionarios del Ministerio de Economía. Se hace ver que el proyecto no guarda relación con las nuevas tendencias e imperativos que se le presentan al Estado en materia de calidad. Se consideró que el sistema de calidad “tiene serios defectos de funcionamiento” (cfr. Folio 286 del Expediente Legislativo) que hacía necesario modificar la forma de operar del sistema, que se pretendía consagrar por medio de la ley. Por ende, los funcionarios señalan la necesidad de presentar un texto sustitutivo.

 

            Es de advertir que esos defectos de funcionamiento afectaban también la acreditación. Sobre esto, la compareciente Ileana Hidalgo manifestó:

 

“Es una comisión cuyos gastos administrativos, generosamente los ha estado apoyando el Ministerio de Ciencia y Tecnología, quien les ha puesto papelería, gastos de secretaría, viene una profesional y trabaja un cuarto o medio tiempo, pero para darle atención a un tema tan importante como es el de la acreditación no es adecuado” (cf. Folio 279 del Expediente Legislativo.

 

            En Comisión Legislativa se agregó que el texto presentado por el Poder Ejecutivo fue redactado por los cuatro órganos del Sistema de Calidad, por lo que no constituía un texto íntegro, armónico y carecía de estructura lógica (cfr. Folio 291).

 

            La Exposición de Motivos del texto sustituto llama la atención sobre la necesidad de un cuerpo normativo que responda a las condiciones de la época. En este orden de ideas, se consideró que la regulación creada por el Decreto Ejecutivo N° 24662 solucionó “algunos problemas referentes a la calidad para las condiciones de esa época”. No obstante, se afirma que en las condiciones que Costa Rica enfrenta sugieren la necesidad de una nueva legislación que establezca una “nueva infraestructura acorde a los nuevos retos” (cf. Folio 527 del Expediente Legislativo).

 

            Nótese que se hace énfasis en que el Decreto respondió al momento en que se emitió y que se requiere un cambio que responda a nuevas condiciones de la época. El legislador parte, entonces, de que la acreditación configurada por el Decreto no correspondía a la realidad del momento en que legisla. 

 

            Afirmar sin más que el ECA sustituyó al ENA y que no hay solución de continuidad en el proceso de acreditación, implicaría que el proceso de acreditación presenta los mismos problemas detectados en su momento al presentarse el texto sustitutivo del proyecto de Ley. Por ende, que en la práctica el proceso de acreditación no responde a los imperativos que se le presentan al país en un mundo globalizado y sobre todo, con mayores exigencias para efectos de la inserción de la producción nacional en el mercado internacional y un contexto de mayo énfasis en los derechos e intereses de los consumidores. 

 

            Por demás, hay una razón jurídica elemental que determina un cambio en la acreditación y el procedimiento correspondiente. Es el hecho de que acreditar implica una competencia externa que sólo puede ser atribuida por ley. Ese aspecto normativo incide en el ejercicio de la competencia y es un elemento que debe ser tomado en cuenta al establecer la obligatoriedad o no de la acreditación, pero también los requisitos y condiciones a que se sujeta ese proceso.

 

Dado el contexto diferente y ante todo, el interés del legislador de modificar el entorno jurídico para mejorar el proceso de acreditación en el país, preocupa a la Procuraduría que el ECA haya considerado la formulación del procedimiento como un proceso ya definido, consolidado y que no requería adaptación alguna. Lo anterior en virtud de que se afirma en el oficio de la Asesoría Jurídica que el procedimiento que “nunca de existir, nunca dejó de aplicarse y menos aún ser de conocimiento público”.

 

2.-        En orden a los procedimientos de acreditación

           

Sostiene el ECA que el plazo de vigencia de la obligación de acreditarse no puede ser diferido a la publicación del Reglamento, por cuanto el ECA empezó a funcionar inmediatamente después de la publicación de la Ley, ya que estaban implícitos los procedimientos para acreditar y los trámites correspondientes. Existía toda una estructura que habría permitido la entrada en funcionamiento sin tener que esperarse los seis meses establecidos por la Ley.

 

            Es decir, se alega que existía un manual de procedimientos y que este manual podía ser aplicado y, particularmente, aplicado a los laboratorios que devienen obligados a acreditarse. Consideración que inquieta a la Procuraduría en razón de los argumentos que se expusieron en orden a la necesidad de modificar el entorno en que se producía la acreditación, las deficiencias de funcionamiento y, obviamente, por el cambio en el contexto económico, social, jurídico e incluso técnico, susceptible de afectar los procedimientos y el imperativo mismo de la acreditación. Incluso, podría haber sucedido que una norma pertinente para un proceso haya sufrido una modificación, lo que obligue a adaptar la operación requerida para la acreditación.

 

En este mismo orden de ideas, se sostiene que el legislador ha reconocido que existía un acervo, representado por el manual de calidad, los distintos procedimientos de acreditación y las normas internacionales. Acervo que el legislador decide trasladar al ECA, conservando la cadena de custodia de todos los procedimientos a partir de la promulgación de la ley. Lo que lo lleva a considerar que el legislador no consideró que los procedimientos debían ser establecidos por el reglamento, sino que previó que dichos procedimientos estaban definidos a su entrada en vigencia.

 

            Ciertamente, el Transitorio IV previó el traspaso al ECA de los recursos, de distinta naturaleza, que estaban asignados al ENA. Se dispuso expresamente que se trasladarían varios documentos: el manual de calidad del ENA, así como los procedimientos de acreditación para entes de inspección, para entes de certificación y para laboratorios de ensayo y calibración, así como  las normas internacionales, dos computadoras y una impresora. No obstante, de esa disposición no puede interpretarse que el legislador haya partido de que existían los procedimientos y que estos eran los procedimientos que tenían que ser aplicados desde la entrada en vigencia de la Ley. Por lo que la obligación de acreditarse para determinados laboratorios no quedaba supeditada a la emisión de ningún procedimiento.

 

Interpreta el ECA que al trasladarle los manuales de procedimiento, el legislador consideró que los procedimientos ya estaban definidos, al punto de que el ECA podía empezar a funcionar sin emitir otros procedimientos. Interpretación que nos llevaría a concluir que el legislador condicionó la competencia del ECA, imponiéndole la utilización de los procedimientos que le estaba transfiriéndole. No obstante, del artículo 34 y del propio Transitorio II se deriva que el ECA tiene el deber de establecer un procedimiento para la acreditación. Por consiguiente, del hecho de que se transfieran los manuales existentes, el acervo documental del ENA no puede derivarse, en modo alguno, que el legislador previó, dispuso o aceptó que el ECA iba a validar los procedimientos existentes y mucho menos que la acreditación tenía que realizarse con los referidos procedimientos, por ser estos ya definidos. Simplemente, estaban definidos por el ENA y el legislador requiere del ECA que formule los procedimientos, cualesquiera que estos sean. En  ningún momento el texto de la Ley indica que la obligación de acreditarse se cumplirá de acuerdo con el manual de procedimientos de acreditación que tenía el ENA. Las normas en cuestión lo que determinan es que debe definirse cómo se hará la acreditación y que esa definición se hará por el ECA y habrá un reglamento que lo disponga.

 

El Transitorio II estableció un plazo para la obligación de acreditarse. Si se interpretara que al trasladar los procedimientos, estos fueron validados por la Ley, habría que cuestionarse por qué el plazo establecido en el artículo II. Desde luego que carecería de todo sentido el establecer un plazo si la Ley estaba reconociendo que el Ente contaba con los elementos necesarios para acreditar y que esos procedimientos eran conocidos públicamente y eran aplicables en el momento actual.

 

            Si podría aceptar que el referido manual de procedimiento del ENA cumple con los requisitos técnicos y responde a las necesidades presentes de acreditación, de tal manera que podía ser adoptado por el ECA para acreditar. El punto es que el ECA tendría que haberlo definido así. Y esa decisión de adoptar los procedimientos anteriores y, por ende, someter la acreditación a lo allí dispuesto, tenía que ser acordada formalmente por el ECA y ante todo comunicada formalmente de manera que los laboratorios o entes con intenciones de acreditarse supieran los requisitos y condiciones a que debían sujetarse. Puede entenderse que la necesidad de esa decisión e incluso la emisión de un reglamento es un elemento formal, como se indica por el ECA. Pero esas “formalidades” tiene como objeto regular la actividad del Ente Costarricense de Acreditación y de las organizaciones, públicas y privadas, que se sujetan a los procesos de evaluación de la conformidad. La normativización de una actuación, pública o privada, es algo más que una formalidad. Y ese algo es la razón misma del ordenamiento jurídico. 

 

3.-        En cuanto a la existencia de un  privilegio

 

            El ECA interpreta que los laboratorios que brinden servicios al Estado y que hayan operado antes de la vigencia de la Ley están obligados a acreditarse dentro del plazo máximo de tres años a partir de la entrada en vigencia de la Ley. Ello en el tanto, se afirma, que el procedimiento para acreditar estaba definido y nunca cambió desde la existencia del ENA. Asimismo, interpreta que el Transitorio hace una diferencia entre laboratorios. En su criterio, el  Transitorio II establece una prerrogativa de tres años para laboratorios que ya conocían del proceso y trabajaban para el Estado. Un plazo de tres años, después de la entrada en vigencia de la Ley para acreditarse, prerrogativa porque los que no cumplieran con esas características tendrían que esperar el proceso de acreditación conforme se dictó en el Reglamento según el artículo 34.

 

            Como ha indicado la Procuraduría en anteriores dictámenes, el artículo 34 de la Ley establece dos normas. De acuerdo con la primera, los entes públicos están obligados a contratar únicamente a laboratorios de ensayo, laboratorios de calibración, entes de inspección y entes de certificación acreditados. Ergo, cualquiera de esos laboratorios, independientemente de su naturaleza, que tengan interés en contratar con las instituciones públicas debe estar acreditados. Pero, además, se dispone que los laboratorios estatales que presten servicios en el ámbito concernido por la Ley del Sistema para la Calidad deben acreditarse. Esa acreditación tiene lugar ante el ECA y se realiza conforme el reglamento lo establezca. El artículo 34 no establece plazo. De manera que de no existir el Transitorio II, la obligación surgiría a partir, no de la vigencia de la ley, sino  de que se emita el reglamento que regule la acreditación. Y ello en el tanto en que se ha dispuesto que la acreditación se realizará conforme el reglamento.

 

El Transitorio II  establece que los laboratorios estatales o privados que brindan servicio al Estado y hayan operado antes de la entrada en vigencia de la Ley deben acreditarse dentro del plazo máximo de tres años y de acuerdo con el procedimiento que defina el ECA. Se afirma que este Transitorio es una prerrogativa para laboratorios que ya conocían el proceso y habían trabajado para el Estado.  La prerrogativa consistiría en que podían ser acreditados con el procedimiento de acreditación existente y en el plazo de tres años a partir de la ley.

 

            El Transitorio regula los laboratorios que cumplen con dos requisitos. Estos son prestar servicios al Estado y el haber operado (la moción que propuso este Transitorio decía “que operaban”, lo que remarca que se trata de laboratorios existentes y que prestaban sus servicios desde antes de la aprobación de la Ley). El plazo está establecido a favor de esos laboratorios. Significa que la obligación de acreditarse no es inmediata, sino que se difiere. Si privilegio hay, este es en torno al momento en que surge el deber de acreditarse. No en orden al procedimiento establecido.

 

Nótese que si el laboratorio no había operado o no había prestado servicios, se debe acreditar cuando haya sido emitido el reglamento que prevé el 34.  Quiere decir que una vez emitido el reglamento (que pudo haber sido emitido a los seis meses, o incluso un plazo menor, de emitida la ley)  surge para los laboratorios que no prestan servicios al Estado y que no habían operado antes el deber de acreditarse. La acreditación no se difiere.

           

Interpretar la ley a partir de una presunción de que establece una prerrogativa en torno al procedimiento, de manera tal que a los laboratorios que operaban y contrataban con las instituciones públicas se les aplica el procedimiento que ya conocían, determinado desde antes de la emisión de la ley, implicaría que el Transitorio es irrazonable. En efecto, tendríamos que el transitorio estaría obligando a los laboratorios que no habían operado ni habían prestado servicios al Estado a someterse a la nueva regulación, sin plazo diferido. Empero, para los laboratorios ya operantes no sólo se les mantiene el procedimiento “que ya conocían”, sino que para sujetarlos a éste, se les confiere un plazo de tres años. Simplemente, concederles plazo para someterse a una normativa que ya conocían en tanto otros tienen que someterse a la nueva normativa, no es razonable. Por el contrario, lo aceptable es considerar que los laboratorios que vienen operando han actuado bajo ciertas reglas, que son cambiadas al punto de que se exige la acreditación y que ésta se va a realizar bajo el marco normativo que dirá el reglamento, por lo que la adecuación  a ese contexto requiere un plazo.

 

De allí que  la Procuraduría considera que no es válido presuponer que el plazo en cuestión ha sido establecido partiendo de que la acreditación de los laboratorios existentes y en funcionamiento se debía realizar con los procedimientos que existían con anterioridad a la Ley y que fueron trasladados al ECA del ENA.

 

Ahora bien, la Ley no dispuso expresamente que el plazo de tres años contaría a partir de su emisión. Por el contrario, sujetó la acreditación al procedimiento definido por el ECA, el cual tiene que hacerse por vía de reglamento. En consecuencia, si el proceso tiene que realizarse con el procedimiento que se disponga reglamentariamente, el plazo corre a partir de que ese reglamento esté vigente. Ese será el momento en que los laboratorios podrán conocer los requisitos, trámites, etc. a los que se sujetarán. Una conclusión en sentido diferente no respeta los principios de seguridad jurídica, de publicidad y de razonabilidad. . 

           

Por demás, el reglamento que disponga que el procedimiento será X , debe ser publicado. Ese deber es  manifestación del principio de publicidad de las normas jurídicas, contenido en el artículo 129 de la Constitución Política.

 

La Procuraduría no discute que el procedimiento implica en sí un acto técnico. Empero, no puede establecerse una contraposición entre reglamento y procedimiento. Importa determinar que el procedimiento en tanto viene a establecer las condiciones y requisitos a que debe sujetarse quien pretende ser acreditado requiere de una formalización y de acuerdo con el 34 de la ley, esa formalización se produce por medio de un reglamento. Por demás, si la acreditación es un procedimiento administrativo se requiere que esté regulado por una norma jurídica. El contenido de ese procedimiento puede corresponder a normas técnicas, pero ello no desmerece que requiera ser emitido por una norma jurídica. Empero, lo que puede discutirse es si ese reglamento debe ser ejecutivo o si más bien, debe ser un reglamento de servicio, ámbito que pareciera el más adecuado..

 

 

Conclusión:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  Al aprobar la Ley del Sistema Nacional para la Calidad, el legislador manifiesta su interés en dotar al país de un marco que estructure los diversos procesos relacionados con la calidad dentro de una estructura armónica e íntegra, pero ante todo que adapte el Sistema de Calidad a las nuevas exigencias que se plantean al país por la abertura al  comercio exterior. 

 

2.                  Dentro de ese marco, no puede considerarse que los procesos y procedimientos relativos a la calidad establecidos con fundamento en el Decreto N° 24662 fueron procesos acabados, “ya definidos” y, particularmente, que el funcionamiento en torno a la acreditación no requiriese reformulación alguna.

 

3.                  La Ley del Sistema Nacional para la Calidad atribuye competencia al  Ente Costarricense de Acreditación para definir el procedimiento bajo el cual se realizará la acreditación.

 

4.                  Por consiguiente, el hecho de que el Transitorio IV de dicha Ley haya dispuesto el traslado de los manuales de procedimiento elaborados por el antiguo órgano encargado de la acreditación no significa que el legislador haya dispuesto que los procedimientos ya estaban definidos y mucho menos que haya dispuesto que la acreditación tenga que realizarse con esos procedimientos.

 

5.                  Conforme el artículo 34 y el Transitorio II de la Ley se requiere que el Ente Costarricense de Acreditación defina cuál es el procedimiento aplicable para la acreditación y qué trámites lo constituyen, cuáles actos deben ser realizados por el solicitante, qué documentos aportar y bajo qué supuestos, el ECA puede conceder la acreditación o en su caso, rechazarla.

 

6.                  Esa definición debe hacerse por vía de reglamento, el cual debe ser publicado en virtud del principio de publicidad de las normas jurídicas, contenido en el artículo 129 de la Constitución Política.

 

7.                  El Transitorio II regula los laboratorios, estatales y privados, que cumplen con dos requisitos. Estos son prestar servicios al Estado y el haber operado desde antes de la aprobación de la Ley. A favor de estos laboratorios se establece un plazo para cumplir la obligación de acreditarse.

 

8.                  Por el contrario, el laboratorio que antes de al vigencia de la Ley no hubiere operado ni prestado servicios al Estado está obligado a acreditarse a partir de que esté vigente el Reglamento que prevé el artículo 34. Es decir, definidos los procedimientos por vía reglamentaria y publicado el reglamento, estos laboratorios devienen obligados a acreditarse, sin que puedan esperar el transcurso del tiempo.

 

9.                  El plazo de los tres años corre a partir del momento en que se haya publicado el reglamento por el cual el ECA disponga cuál es el procedimiento que se seguirá para la acreditación. Por lo que se reafirma la conclusión 10 del dictamen N° C-355-2005 de 14 de octubre de 2005.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc