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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 254
 
  Dictamen : 254 del 19/06/2006   

C-254-2006


19 de junio de 2006


 


 


 


 


Señora

Patricia Jiménez Gómez


Directora Ejecutiva


INFOCOOP


S. O.


 


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio D.E. 1369-2006, del 29 de mayo último, por medio del cual nos solicita el dictamen favorable a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se reconoció el pago de anualidades a favor del señor XXX como producto del tiempo laborado en el fideicomiso INFOCCOP/UNACOOP/BANCO POPULAR.


 


I.- ANTECEDENTES:


 


Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo nombrado al efecto, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:


 


1.- Mediante la acción de personal n.° 2940-2004, aprobada por la Dirección Ejecutiva del INFOCOOP el 22 de abril del 2004, se le reconoció al funcionario XXX siete anualidades como producto del tiempo laborado en el fideicomiso INFOCCOP/UNACOOP/BANCO POPULAR. (Ver folio 84 del expediente administrativo).


 


2.- Mediante oficio P.A.J. 186-2004 del 26 de agosto del 2004, la Asesoría Jurídica del INFOCOOP comunicó a la Coordinadora del Proceso de Desarrollo Humano de esa institución que el reconocimiento de anualidades a que se refiere el punto anterior era improcedente, toda vez que el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) sólo prevé el reconocimiento del tiempo servido en “otras entidades del sector público”, siendo que el fideicomiso INFOCCOP/UNACOOP/BANCO POPULAR, no tiene esa naturaleza. (Ver folios 32 al 36 del expediente administrativo).


 


3.- Mediante oficio D.E. 283-2006 del 13 de febrero del 2006, la Directora Ejecutiva del INFOCOOP ordenó la apertura de un procedimiento administrativo ordinario para determinar la procedencia de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del reconocimiento de anualidades hecho a favor del funcionario XXX por el tiempo servido en el fideicomiso INFOCCOP/UNACOOP/BANCO POPULAR.  Mediante ese mismo oficio se nombró al órgano director del procedimiento. (Ver folio 2 del expediente administrativo).


 


4.- Mediante la resolución ODP-01-2006 de las 8:00 horas del 17 de febrero del 2006, el órgano director declaró el inicio del procedimiento, señaló su objeto, y citó para una comparecencia oral y privada a celebrarse a las 8:00 horas del 15 de marzo del 2006. (Ver folios 88 al 99 del expediente administrativo).


 


5.- La audiencia oral y privada a que se refiere el punto anterior se llevó a cabo a las 8:10 horas del 15 de marzo del 2006. (Ver acta de comparecencia a folios 142 a 146 del expediente administrativo).


 


6.- Mediante la resolución ODP-02-2006 de las 8:00 horas del 27 de marzo del 2006, el órgano director del procedimiento rindió su informe final, en el cual recomendó que, previo dictamen de la Procuraduría General de la República, se proceda a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la acción de personal n.° 2940-2004, emitida por el Proceso de Desarrollo Humano del INFOCOOP el 29 de marzo del 2004, y con fecha de rige a partir del 19 de junio del 2003. (Ver folios 147 a 163 del expediente administrativo).


 


7.- Mediante el oficio DE-1369-2006 citado, la Directora Ejecutiva del INFOCOOP solicita a esta procuraduría rendir el dictamen favorable para la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta de la acción de personal n.° 2940-2004 mencionada.


 


II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.


 


En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.


 


La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.


 


A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).


 


Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 


 


III.- SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA.


 


Además de los requisitos mencionados en el punto anterior, para que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta declarada en sede administrativa sea válida, es necesario que tal declaratoria la realice uno de los órganos legitimados para ello en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  Originalmente, cuando se trataba de actos emitidos por el Estado, sólo podía declarar la nulidad del acto el Consejo de Gobierno y cuando se trataba de actos emitidos por otros entes, la declaratoria debía hacerla el jerarca respectivo.


 


            A pesar de lo anterior, mediante la ley n.° 7871 del 21 de abril de 1999, se amplió la legitimación para la declaratoria de las nulidades de este tipo.  Esa ley dispuso que cuando se tratare de actos emitidos por el Estado, la nulidad podría declararla ya no solamente el Consejo de Gobierno, sino el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto.  Los órganos constitucionales superiores del Estado, de conformidad con el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública son, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.  En el caso de que el acto emanare de otros entes públicos o poderes del Estado, la nulidad debe ser declarada por cada jerarca administrativo.


 


            Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que según reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, emitida tanto antes como después de la reforma operada al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública por medio de la ley n.° 7871 mencionada, el órgano facultado para ordenar el inicio del procedimiento administrativo y nombrar al órgano director de ese procedimiento, debe ser el mismo legitimado por ley para declarar la nulidad del acto en vía administrativa.  En ese sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85, C-173-95, C-055-96, C-062-96, C-065-96, C-088-96, C226-97, C-092-98, C-115-2000,  C-219-2001, C-189-2005, C-233-2005 y C-366-2005.


 


Para aclarar los alcances de la reforma operada al artículo 173 citado, por medio de la ley n.° 7871 mencionada, esta Procuraduría emitió el oficio PGR-1207-2000, del 16 de agosto del 2000, dirigido a los jefes de departamentos legales de la Administración Pública central y descentralizada.  En lo referente al órgano legitimado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo emitido por “otros entes públicos o Poderes del Estado” (categoría dentro de la cual se encuentra el INFOCOOP) el citado oficio PGR-1207-2000 indicó lo siguiente:


 


“… en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución.  No otra cosa puede interpretarse de la frase ‘contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición’.  No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quién el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo.  Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior”.


 


            En el caso específico del INFOCOOP, la ley n.° 4179 de 22 de agosto de 1968 (Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación de INFOCOOP) dispone, en su artículo 160, que el Instituto estará regido por una Junta Directiva.  Por su parte, el artículo 162 señala las competencias específicas de esa Junta Directiva, dentro de las cuales se encuentra, según su inciso i), “Conocer y resolver los recursos de apelación contra los actos del director y subdirector ejecutivos y del auditor, conforme el trámite indicado en los reglamentos”.


 


            De lo anterior resulta claro que la competencia para iniciar el procedimiento administrativo en este caso, y para nombrar al órgano director correspondiente (en el supuesto de que decidiera no instruir directamente el asunto) recae en la Junta Directiva del INFOCOOP y no en su Dirección Ejecutiva. 


 


            Incluso, de conformidad con el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, por ser la Junta Directiva del INFOCOOP un órgano colegiado, la instrucción del procedimiento administrativo previo a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos sólo podría ser delegada en su secretario.


 


            Sobre ese tema, esta Procuraduría, en su dictamen C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, indicó lo siguiente:


 


“En primer lugar, debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; pero, este Órgano Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción del procedimiento en un órgano director (…) los órganos de naturaleza colegiada tienen limitada su posibilidad de delegación, debido a que no pueden decidir libremente a cuál órgano se le va a delegar la instrucción de una decisión suya, sino que, puede delegarse, únicamente, en el secretario”


En este caso, de la lectura del expediente que nos fue remitido en su momento y, en particular, de su folio 2, es posible comprobar que quien inició el procedimiento administrativo y nombró al órgano director respectivo, fue la Directora Ejecutiva del INFOCOOP, quien carecía de competencia para ello.  A partir de ese momento, todos los actos emitidos por el órgano director y, en consecuencia, el procedimiento mismo, resultan nulos, por haber sido emitidos por un órgano incompetente.


 


            En ese sentido, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública es claro al indicar que “La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula”.


 


            En virtud de lo anterior, no nos es posible conocer por el fondo la solicitud que se nos plantea, habida cuenta del vicio procedimental mencionado.


 


IV.-     CONCLUSIÓN:


 


Con fundamento en lo expuesto, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, el expediente relativo a la anulación, en sede administrativa, del acto mediante el cual se produjo el reconocimiento del tiempo laborado en el fideicomiso INFOCCOP/UNACOOP/BANCO POPULAR al funcionario XXX.  Lo anterior debido, fundamentalmente, a que el órgano que ordenó el inicio del procedimiento administrativo carecía de competencia para ello, por lo que los actos emitidos por el órgano director, y en consecuencia, el procedimiento mismo, resultan nulos.


 


De la señora Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, atento se suscribe;


 
 
 

 


MSc. Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda

 


Jcmm/dahs