C-260-2006

26 de junio de 2006

 

 

 

 

Doctor

Pedro Ureña Bonilla

Director Nacional

Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

S.         D.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio DN 288-04-05, del 18 de abril del 2005, suscrito por la  entonces Directora Nacional del ICODER, MSc. Delia Villalobos Álvarez, mediante el cual se nos consultó lo siguiente:

 

“…Si la votación en la asamblea general de una liga, federación o unión es de un voto por cada una de las asociaciones que la componen o se puede votar por porcentajes como está establecido por las sociedades anónimas en el caso de las asociaciones (sic) [léase correctamente acciones]”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

 

            Al parecer, por error, en la consulta recién transcrita se utilizó la palabra “asociaciones” debiéndose entender que la palabra que corresponde –como se indica en criterio legal que se nos remite– es “acciones”.  De la lectura integral de la consulta es innegable que el último vocablo mencionado es el correcto, pues solo de esa forma encuentra sentido lo cuestionado por el ICODER.

 

 

I.- ANTECEDENTES.

 

A.- Criterio de la Asesoría Legal del consultante.

 

            Adjunto a la gestión que nos ocupa se nos remitió el oficio PAL 0210-04-05 del 14 de abril del 2004 (sic), mediante el cual el Lic. Eduardo Alfaro Villalobos, en su condición de Coordinador del Proceso de Asesoría Legal del ICODER, externa su criterio sobre el tema que aquí interesa.  En dicho oficio se arribó a la siguiente conclusión:

"La votación en la Asamblea General de una liga federación o unión en principio es de un voto para cada asociación, pero esta situación vía Estatutos de constitución puede variar en cada uno de los casos (Pacto de funcionamiento de la organización entre las partes que se unen de acuerdo a sus intereses.). En las ligas federaciones o unión la costumbre indica que la tendencia es por un voto para cada una que la conforman".

 

 

B.- Criterio del Registro Nacional.

 

            A efecto de brindar una respuesta más completa, solicitamos el criterio de la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Nacional, por ser ese el órgano especializado en el trámite, reconocimiento y anulación del tipo de personas jurídicas que aquí interesan. Su Director, el Lic. Enrique Rodríguez Morera, mediante el oficio DRPJ 217-2005 del 10 de junio del 2005, señaló lo siguiente:

 

“ … en virtud del Principio de Legalidad, no es posible aplicar un voto preferente a los representantes de una federación, de igual forma que las sociedades anónimas, en el caso de acciones comunes.

Lo anterior, en virtud de que prevalecen en las federaciones, ligas o uniones el Principio Constitucional de Igualdad, consagrado en el artículo 33 de nuestra Carta Magna; el cual se refleja también en la naturaleza jurídica de las mismas, en la que todas las asociaciones que forman parte de la federación, liga o unión, tienen entre sí, iguales derechos y obligaciones. Principio que inspira el espíritu del artículo 5º del Reglamento a la Ley de Asociaciones, que es Decreto No. 29496-J de 21 de mayo de 2001”.

 

            Tomando en consideración los elementos de juicio indicados, procederemos al análisis del tema en consulta, para lo cual nos referiremos previamente a las normas que regulan la constitución y el funcionamiento de las federaciones, y a los principios constitucionales aplicables a la toma de decisiones en esos entes.

 

            II.- RESPECTO A LA CONSTITUCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS ENTES ASOCIATIVOS DE SEGUNDO GRADO.

 

De conformidad con la doctrina, “… una federación se puede definir como la unión de entidades con personalidad jurídica que se centralizan para reconocerse y respaldar las actividades intermedias, representándolas, reconociendo su autonomía y autogestión coordinativa, respetando la personalidad jurídica preexistente.” (SANCHEZ SARDO, Manuel y PODESTA PRATS, María, “Manual Teórico Práctico de Asociaciones Mutuales”, Ediciones Roca, Buenos Aires, 1994).

 

Por su parte, los artículos 30 y 31 la Ley de Asociaciones (n.° 218 de 8 de agosto de 1939) y el 3 de su Reglamento, regulan lo relativo a la constitución de ese tipo de entes de segundo grado.  Dichas normas disponen lo siguiente:

 

“Artículo 30.- Pueden constituirse asociaciones formadas por la reunión de dos o más asociaciones con personaría jurídica. En los casos anteriores, la nueva entidad adquirirá personería jurídica independiente de la personería de las entidades que la componen. Esta forma de asociaciones se distinguirá con los términos de ‘federación’, ‘liga’ o ‘unión’, que deberán insertar en su nombre y que las asociaciones simples no podrán usar.

Las asociaciones federales pueden, a su vez, constituir en las mismas condiciones una nueva forma de asociación que llevará forzosamente el nombre de ‘confederación’, término que se reserva exclusivamente para esta clase de entidades.

 

“Artículo 31.- Las formalidades para la formación de esas federaciones y confederaciones serán las mismas que las determinadas en esta ley para las asociaciones y serán los estatutos de esas nuevas entidades los que determinarán la relación de unas con respecto a las otras".

 

 “Artículo 3.- Las formalidades para la constitución de una federación, confederación, liga o unión, de conformidad con los artículos 30 y 31 de la Ley, son las mismas que se utilizan para la constitución de una asociación, excepción hecha de la concurrencia de diez personas físicas como constituyentes, con la salvedad de que el número de delegados no puede ser inferior al requerido para conformar los órganos de la entidad."

 

En lo que concierne específicamente a las federaciones deportivas, el artículo 40 de la “Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y su Régimen Jurídico” (n.° 7800 de 30 de abril de 1998) indica:

 

"Artículo 40.-  Para los efectos de esta ley, todas las asociaciones y federaciones deberán estar inscritas en el Registro Nacional, previa calificación del Instituto acerca de la procedencia de la inscripción.  En el momento de ser inscritas, tanto el Instituto como el Registro deberán constatar que las asociaciones y federaciones cumplan con los principios democráticos de elección de sus órganos directivos, su funcionamiento y organización. El Instituto queda facultado para anular cualquier elección que no haya cumplido con los principios y las garantías indicados, todo de conformidad con el título X de la presente ley." (El subrayado es nuestro).

 

            Por su parte, el artículo 55 de la ley n.° 7800 mencionada dispone que “Para lo no dispuesto en esta ley, las asociaciones deportivas se regirán por la Ley de Asociaciones”.

 

            De las disposiciones transcritas resulta claro que para la constitución y el funcionamiento de los entes asociativos de segundo grado aplican, en términos generales, las mismas normas y principios que rigen a las asociaciones de primer grado.  Además, que para su constitución y funcionamiento, las federaciones deben respetar los principios constitucionales, en particular, el principio democrático.  En virtud de lo anterior, nos referiremos seguidamente a algunos de esos principios y a su relación con el tema que aquí interesa.

 

III. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES APLICABLES A LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS ENTES ASOCIATIVOS

Sin perder de vista el objeto de la consulta –como lo es, la forma de votación que debe imperar en las asambleas generales de las federaciones deportivas– nos referiremos seguidamente a la incidencia que tienen algunos principios constitucionales, como el democrático, el de libertad de asociación y el de igualdad, en el funcionamiento de las asociaciones. Posteriormente analizaremos si las consecuencias de aplicar esos principios a las asociaciones de primer grado son las mismas que cuando se aplican a las federaciones.

Respecto al primero de los principios mencionados (el democrático), la Sala Constitucional en su sentencia n.° 1267-96 de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996, señaló lo siguiente:

"El principio democrático resulta criterio válido para la interpretación de la norma impugnada, partiendo de una serie de presupuestos: a) Costa Rica es una República democrática (preámbulo y artículo 1 de la Constitución Política), con un sistema de representación –ejercicio indirecto– (artículos 9, 105, 106, 121 inciso 1 ibídem), donde la democracia es la fuente y norte del régimen y la representatividad el instrumento pragmático para su realización. Es decir, en Costa Rica, como Estado Democrático de Derecho, la idea democrático-representativa se complementa con la de una democracia participativa –de activa y plena participación popular–, que es precisamente donde el principio democrático adquiere su verdadera dimensión.  En este sistema, el principio cristiano de la dignidad esencial de todo ser humano informa plenamente el orden social, colocando a los seres en un plano de igualdad y repudiando toda discriminación irrazonable.  Por ello, la Sala dejó sentado en su sentencia N° 980-91, entre otros conceptos, que el régimen costarricense se fundamenta en el sistema del Estado de derecho y en los principios que lo informan de democracia representativa, participativa y pluralista …”.

 

            La relación entre el principio democrático y la libertad de asociación, fue puesta de manifiesto por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 176-2005 de las 15:34 horas del 19 de enero del 2005.  En esa resolución (reiterando lo expuesto en su sentencia n.° 5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995) la Sala indicó lo siguiente:

 

"Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación. A partir de estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas características del derecho de asociación las siguientes: a) que deba surgir como una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus miembros.  El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se protege por el contenido explícito que dispone el párrafo segundo del artículo 28 constitucional." (El subrayado no pertenece al original).

 

La doctrina también se ha pronunciado sobre el vínculo que debe existir entre el ejercicio de la libertad de asociación y el respeto al principio democrático.  En ese sentido, Enrique Murillo de la Cueva ha afirmado lo siguiente:

 

“La necesidad de una explicación radica en la doble naturaleza o carácter dual de los derechos fundamentales; es decir, su vertiente de derechos subjetivos y de elementos de orden o estructura constitucional que fue acogida por el Tribunal Constitucional en su STC 25/1981, de 14 de julio. Bajo esta óptica, resultaría obligado admitir que el ejercicio del derecho de asociación debe ser congruente, también con la definición constitucional de Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE) y con el mandato dirigido a todos los poderes públicos para que faciliten la participación en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE)." (MURILLO DE LA CUEVA, Enrique Lucas), “El Derecho de Asociación”, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1996, pp. 212-213).

 

            De lo anterior se deduce que en virtud de la aplicación del principio democrático al ejercicio de la libertad de asociación, lo lógico y razonable es que cada una de las personas que integran un ente asociativo de primer grado tenga derecho a la emisión de un voto, a efecto de que las decisiones que se adopten reflejen la voluntad de la mayoría de las personas físicas que las integran.

 

            Lo anterior es congruente incluso con el desarrollo jurisprudencial del principio de igualdad, en virtud del cual “… se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica…” (Sala Constitucional, sentencia n.° 4829-98 de las 15:36 horas del 8 de julio de 1998).

 

IV.- SOBRE LA FORMA DE VOTACIÓN EN LAS ASAMBLEAS GENERALES DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS

 

De lo expuesto hasta el momento, podemos afirmar que en virtud de la aplicación del principio democrático, de la libertad de asociación y del derecho a la igualdad, la forma de votación en las asociaciones de primer grado debe ser de un voto por cada una de las personas físicas que la integran.  También podemos sostener que los principios constitucionales mencionados son igualmente aplicables a los entes asociativos de segundo grado.  Sin embargo, no es posible afirmar que como consecuencia de la aplicación de esos principios, la forma de votación en las federaciones deportivas deba ser, necesariamente, de un voto por cada una de las asociaciones que las integran, pues ello implicaría prescindir de las características particulares que pueda presentar cada ente federado.

 

En ese sentido, puede ocurrir que algunas de las asociaciones que integran una federación posea una cantidad de asociados mucho mayor que otras, lo que justificaría (aplicando en la especie el principio democrático, el de igualdad y el de razonabilidad) que a las primeras se les otorgue un poder de decisión mayor que a las segundas.

 

La máxima del principio democrático de “una persona, un voto” aplica cuando el sistema de elección o de toma de decisiones está dirigido a personas físicas, no así cuando se dirige a personas jurídicas, sobre todo si estas últimas constituyen entes de base asociativa.  Por ejemplo, si en una federación se le otorga el mismo valor al voto de una asociación integrada por cien personas que el que se otorga a una integrada por mil personas, se le estaría confiriendo más valor al voto de las personas que integran la asociación con menos miembros, lo que podría violar el principio democrático y el derecho de igualdad respecto a los miembros de la asociación más numerosa.

 

Sobre este tema existen resoluciones de la Sala Constitucional que aun cuando no están referidas a federaciones deportivas, ilustran sobre el tema que aquí interesa.  Así, en la sentencia n.° 2462-95 de las 16:12 horas del 16 de mayo de 1995, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra los estatutos de la Federación de Cámaras de Productores de Caña, donde se cuestionaba la norma estatutaria que otorgaba mayor poder de decisión en la Asamblea General a las Cámaras con un mayor número de afiliados, dicha Sala resolvió lo siguiente:

 

"De ninguna forma las normas transcritas afectan el ‘principio democrático’ reconocido en el artículo 1 de la Constitución Política, pues los criterios de representación, recogidos en los estatutos cuestionados, se basan en el número de asociados que tenga cada una de las Cámaras de Azucareros, para asignar la cantidad de delegados con que contarán en el seno de la Federación, con un máximo de cinco por cada Cámara. Ello significa que la voluntad que prevalecerá será la que esté respaldada por una mayor cantidad de productores, todo ello en respeto, justamente, del principio de primacía del criterio de la mayoría, que se encuentra en la base del sistema democrático, recogido por nuestra Carta Fundamental. (…) En segundo lugar, debe observarse que en la realidad, las Cámaras se diferencian tanto por el número de sus asociados, como por el volumen de caña que éstos producen, de manera que lo que se ha hecho en los Estatutos es dar relevancia jurídica a una de esas diferencias asignando mayor poder de decisión a las Cámaras que ostenten un mayor número de asociados, lo cual en este caso, resulta razonable y proporcionado, por responder, como se dijo, a una distinción objetiva y relevante de forma que no puede tenerse como violación al principio de igualdad regulado en el artículo 33 Constitucional, la forma que se ha escogido para establecer la representación de las Cámaras en la Federación, ya que si bien se trata en forma distinta a las Cámaras que tengan mayor número de asociados, dándoles mayor representación dentro de la Federación, tal diferencia de tratamiento es constitucionalmente válida”.

 

            En otra ocasión, se cuestionó ante la Sala Constitucional la validez de la norma que establece el procedimiento para nombrar al delegado de las asociaciones de educadores ante el CONESUP.  Esa norma dispone que para el nombramiento de dicho delegado, las asociaciones de educadores pueden emitir un voto por cada quinientos asociados.  El asunto fue resuelto mediante la sentencia n.° 3475-2003 de las 8:56 horas del 2 de mayo del 2003, en la cual se indicó lo siguiente:

 

“Tal y como lo señalan las representaciones de la Procuraduría General de la República y del Consejo Superior de Educación, el sistema de elección implementado en la norma impugnada no es inconstitucional, al no afectar o lesionar los principios y normas constitucionales considerados infringidos.  Efectivamente, se establece un mecanismo de conteo diferente del voto por persona; sin embargo, ello no es contrario al Derecho de la Constitución, por cuanto el contabilizar un voto por quinientos asociados o por fracción –y por esto, debe entenderse una cantidad de asociados inferior a ese número–, también es expresión del principio democrático, toda vez que atiende al respeto de la decisión de la mayoría; que según se había indicado supra, es una regla para adoptar decisiones propio de los sistemas democráticos, con lo cual se da cumplimiento al principio de representatividad, como condicionante legitimador de la expresión del electorado, por cuanto, es más representativa del electorado la elección en la que se escoge el candidato que cuente con mayor cantidad de votos; lo cual, obviamente implica que se favorece la organización que cuente con más número de afiliados (…) debe considerarse que la condición de asociación con mayor número de asociados es relativa y cambiante en el tiempo, de manera que tampoco puede estimarse la infracción del principio de igualdad, por cuanto no se favorece a una asociación de educadores en específico. Contrario a lo estimado por la promovente, la Sala estima que una solución como la planteada por la asociación accionante, sea la de darle mayor valor a las asociaciones ‘minoritarias’, a fin de que puedan obtener una mayor cantidad de votos y que su representante integre el CONESUP, constituye un quiebre de los principios constitucionales señalados del de representatividad, participación ciudadana, alternancia e igualdad; con lo cual, se considera que la pretensión de los accionantes más bien socava estos principios”.

 

            Tomando como base los precedentes citados, consideramos que no es posible afirmar que el voto proporcional en las asambleas generales de un ente federado (donde la proporción se relacione con el número de afiliados que posea cada asociación que integra la federación) sea contrario a los principios constitucionales que se han venido analizando.

 

            En todo caso, debe tenerse presente que las asociaciones están dotadas de potestad de autorregulación.  En ese sentido, el artículo 5 de la Ley de Asociaciones ya citada dispone que “Toda asociación debe constituirse mediante un ordenamiento básico que rija sus actividades y que se denominará ‘Estatutos’…”.  Por su parte, el artículo 7 inciso f) de esa ley exige que los estatutos regulen los “Órganos de la asociación, procedimientos para constituirlos, convocarlos y completarlos, modo de resolver, de hacer sus publicaciones y de actuar, competencia y término de su ejercicio, cuando sea del caso”.

 

            Partiendo de lo anterior, debemos indicar que la forma de votar en la asamblea general de una federación es la que haya sido dispuesta en los estatutos de cada uno de esos entes de segundo grado.  Lo anterior sin perjuicio de la potestad con que cuentan los asociados de cuestionar –en vía administrativa o judicial, mediante los canales dispuestos por ley para ello– la validez las normas estatutaria que puedan contradecir los principios constitucionales que se han analizado.

           

V.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que en la Asamblea General de una liga, federación, o unión, debe votarse en la forma en que esté previsto en los estatutos vigentes.  Ello sin perjuicio de las acciones que pudieren proceder contra las disposiciones estatutarias que establezcan formas de votación contrarias a normas y principios constitucionales como el principio democrático, la libertad de asociación y el principio de igualdad.

Del señor Director Nacional del ICODER, atentos se suscriben

 

 

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya                              MSc. David Monge Quirós

Procurador de Hacienda                                             Abogado de Procuraduría

 

 

 

Cc: Lic. Enrique Rodríguez Morera

      Director del Registro de Personas Jurídicas

      Registro Nacional     

 

 

Jcmm/dmq/dahs