C-253-2006

19 de junio de 2006

Licenciado

Carlos Guillermo Mora Mora

Auditor Interno

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio AI-212-2005 del 15 de junio del 2005, suscrito por el entonces Auditor General de la Asamblea Legislativa, Lic. Edgardo Moreira González, por medio del cual nos consulta sobre el órgano competente para tramitar procedimientos disciplinarios contra servidores de confianza de la Asamblea Legislativa.

Concretamente, los puntos sobre los cuales se requiere nuestro criterio son los siguientes:

“1.- Tienen facultad legal las fracciones políticas para realizar procedimientos administrativos orientados a determinar eventuales responsabilidades de los funcionarios de confianza, de situaciones que se investiguen o se denuncien, o

2.- Por el contrario, corresponde exclusivamente a la Administración de la Asamblea realizar los procedimientos administrativos tanto para los funcionarios de confianza como a los servidores regulares de la institución.  De ser así, indicar a qué órgano compete esa labor.”

A efecto de dar respuesta a esas interrogantes,  es preciso indicar que el artículo 2 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa (n.° 4556 de 29 de abril de 1970) dispone lo siguiente:

“Artículo 2º.- Para los efectos de esta ley, se considerarán servidores de la Asamblea Legislativa todos los empleados a su servicio nombrados por acuerdo formal del Directorio publicado en el Diario Oficial; se clasificarán en regulares y de confianza.

Los empleados de confianza se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XV de la presenta ley”.

            Por su parte, del Capítulo XV de la Ley de Personal citada, interesa transcribir los siguientes artículos:

“Artículo 44.-  Son empleados de confianza:

a) El Secretario Particular del Presidente de la Asamblea Legislativa; y

b) Los empleados de las diferentes fracciones políticas”.

“Artículo 45.- El Secretario Particular del Presidente será nombrado por el Directorio, a solicitud de aquél.

Los empleados de las diferentes fracciones serán nombrados por el Directorio, a solicitud del Jefe de la respectiva fracción”.

“Artículo 46.- Las remociones de los empleados de confianza, serán acordadas por el Directorio de la Asamblea Legislativa con base en las siguientes normas:

a) Cuando se trate del Secretario Particular del Presidente, a solicitud de éste;

b) Cuando se trate de los empleados de fracción, por recomendación y acuerdo formal de la respectiva fracción; y

c) Cuando se incurra en alguna de las causales establecidas en el Reglamento Interior de Trabajo o en el Código de la materia. En este caso, será necesario un informe justificado levantado por el Director Administrativo de la Asamblea”.  (El subrayado es nuestro).

“Artículo 47.- En los casos de remoción contemplados en los incisos a) y b) del artículo anterior, junto con el acuerdo respectivo deberá disponerse el pago de las prestaciones legales que correspondan de acuerdo con la legislación laboral común. En el caso contemplado en el inciso c) cualquier reclamo de prestaciones se regirá por tal legislación en lo que concierne al despido de funcionarios públicos no protegidos por el Servicio Civil”.

“Artículo 48.- Para los efectos de ejecución de su trabajo, los empleados de confianza estarán, en su caso, bajo las órdenes del Presidente de la Asamblea Legislativa o del Jefe de la Fracción respectiva”.

“Artículo 50.- Para los efectos disciplinarios, los empleados de confianza estarán sujetos a las mismas obligaciones que se derivan de la presente ley y del Reglamento Interior de Trabajo”.

            De las disposiciones anteriores es importante destacar que tanto los servidores regulares de la Asamblea Legislativa, como los servidores de confianza, son nombrados por el Directorio Legislativo.  En el caso de los servidores de confianza, el nombramiento se realiza a solicitud del Presidente del Directorio o de las Fracciones políticas, según se trate del Secretario Personal del Presidente o de funcionarios de Fracción respectivamente.

            Asimismo, de conformidad con el artículo 46 transcrito, la destitución de los funcionarios de confianza debe ser acordada por el Directorio Legislativo.  Esa destitución puede acordarse con responsabilidad patronal (por pérdida de confianza o por cualquier otra razón) o sin responsabilidad patronal (cuando el funcionario haya incurrido en alguna causal de despido). 

En el caso de los despidos con responsabilidad patronal, no es necesario llevar a cabo procedimiento administrativo alguno, pues la remoción no tiene su origen en una falta disciplinaria, sino en el ejercicio de la potestad de libre nombramiento y remoción de ese tipo de funcionarios; de ahí que la destitución deba realizarse con el pago de las prestaciones legales que correspondan. Por el contrario, cuando el despido es sin responsabilidad patronal –sin el pago de prestaciones legales– ese procedimiento administrativo sí es necesario, pues mediante él se debe demostrar la causal de despido que se le atribuye al servidor. Si la causal de despido no se logra acreditar, el funcionario podría igualmente ser despedido, pues no goza de estabilidad en su puesto, pero con el pago de sus prestaciones.

 Las dudas que se nos plantean se refieren precisamente al órgano encargado de llevar a cabo el procedimiento administrativo mencionado en el párrafo anterior.

            En principio, el órgano competente para acordar el despido puede decidir en quién delega la instrucción del procedimiento administrativo previo a la destitución de un funcionario público.  Sin embargo, existen casos en los cuales la ley señala expresamente el órgano que debe llevar a cabo esa labor.  En ese sentido, tratándose de órganos colegiados, el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública dispone que “El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas en el Secretario”, de manera tal que si no existiera norma especial aplicable al asunto, el Directorio Legislativo (como órgano colegiado encargado de acordar el despido) tendría la opción de instruir él mismo el procedimiento administrativo, o delegar esa tarea en su secretario.

            A pesar de lo anterior, para la situación bajo análisis, existe una norma especial en el artículo 46 inciso c) de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa que dispone que en los supuestos de remoción sin responsabilidad patronal de un funcionario de confianza “… será necesario un informe justificado levantado por el Director Administrativo de la Asamblea”.

            Partiendo de lo anterior, consideramos que el legislador optó por atribuir a un órgano específico –en este caso, al Director Administrativo de la Asamblea Legislativa– la tarea de realizar las gestiones previas (incluyendo el procedimiento administrativo necesario) para la destitución sin responsabilidad patronal de los empleados de confianza de la Asamblea Legislativa. 

            Nótese que si bien el artículo 48 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa dispone que para la ejecución de su trabajo los empleados de confianza estarán bajo las órdenes del Presidente de la Asamblea Legislativa (en el caso de su secretario personal) o del jefe de la Fracción respectiva (en el caso de los empleados de Fracción), ninguna norma otorga potestades disciplinarias a esos órganos, ni les encarga la instrucción de los procedimientos administrativos requeridos para imponer una sanción.

            Cabe aclarar que lo anterior no impide a las Fracciones políticas, como superiores inmediatos del personal de confianza que les haya sido asignado, realizar investigaciones preliminares, e informar al Directorio Legislativo sobre la conducta de sus funcionarios que ameriten la imposición de sanciones disciplinarias.

            En el caso de las sanciones disciplinarias que no lleven implícita la destitución del funcionario de confianza, en las cuales se requiera un procedimiento administrativo previo a su imposición, es igualmente aplicable lo expuesto en los párrafos anteriores, toda vez que no existe en la actualidad normativa especial que rija la materia.  En ese sentido, cabe recordar que esta Procuraduría en su OJ-108-2002, y en sus dictámenes C-065-2005 y C-132-2006 ha indicado que el Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa fue derogado implícitamente por la Ley General de la Administración Pública, por lo que ese instrumento resulta inaplicable en la actualidad.

CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- Las Fracciones políticas no están facultadas legalmente para realizar procedimientos administrativos orientados a imponer sanciones disciplinarias a los empleados de confianza.

            2.- La instrucción del procedimiento previo a la imposición de una sanción disciplinaria a los funcionarios de confianza de la Asamblea Legislativa corresponde al Director Administrativo de ese órgano.

            Del señor Auditor Interno de la Asamblea Legislativa, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

Jcmm/dahs