C-279-2006

10 de julio de 2006

Licenciado

José Alberto Acuña Ulate

Gerente de Pensiones

Caja Costarricense de Seguro Social

S.         O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GDP-20741-06, del 5 de junio último, por medio del cual nos solicita, “… se rinda Dictamen de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de ratificar la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión por viudez a la señora XXX cédula XXX, sea la resolución número 104141402-02 del 31 de julio del 2002 (folio 69) contraviniendo lo establecido por el artículo 9 punto 1, inciso a) del Reglamento de Invalidez Vejez y Muerte vigente a la fecha de fallecimiento del asegurado XXX …  ”.

I.- ANTECEDENTES.

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo nombrado al efecto, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1.- El 15 de julio del 2002, la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social recibió una solicitud de pensión por sobrevivencia de la señora XXX.  Lo anterior con motivo de la muerte de su esposo, XXX. (Ver folios 48 al 50 del expediente administrativo).

2.- Mediante resolución 104141402-02, del 31 de julio del 2002, el Departamento de Pensiones de la CCSS declaró el derecho de la señora XXX a percibir una pensión por sobrevivencia del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, cuyo monto fijó en la suma de ¢149.874,60 mensuales. (Ver folio 69 del expediente administrativo).

3.- Mediante escrito de fecha 21 de marzo del 2004, recibido en la Gerencia de la División de Pensiones de la CCSS el 23 de marzo siguiente, la señora XXX, hermana del asegurado fallecido, solicitó revisar la pensión otorgada con motivo de la muerte del señor XXX, alegando para ello que la señora XXX (beneficiaria de la pensión) nunca convivió con el asegurado, que omitió anotar en su solicitud el nombre de la madre del asegurado como posible beneficiaria, y que no firmó la declaración jurada adjunta a su solicitud de pensión. (Ver folios 42 y 43 del expediente administrativo).

4.- Como consecuencia de la solicitud a que se hizo referencia en el punto anterior, se realizó un estudio social cuyo informe fue recibido en la Gerencia de Pensiones el 12 de abril del 2005.  Dicho informe, suscrito por la Trabajadora Social de la CCSS Licda. Kira A. Vargas Obando, señala “… no fue posible determinar la dependencia económica de la viuda, señora XXX, hacia el causante, ni la convivencia bajo el mismo techo, dado que tres días después de celebrado el matrimonio, la viuda se va a Estados Unidos y regresa un día después del deceso de su marido”.  En virtud de lo anterior, dicho informe recomienda “…cancelar la pensión de viudez de la señora XXX, que se encuentra en curso de pago, dado que la viuda no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 9”.  (Ver folios 72 al 77 del expediente administrativo).

5.- Mediante la resolución n.° GDP 3504-2006 de las 12:00 horas del 24 de marzo del 2006, el Gerente de la División de Pensiones de la CCSS decidió abrir un procedimiento administrativo y nombrar un órgano director, “… a efectos de determinar la posible declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión como viuda del asegurado fallecido XXX a la señora XXX, cédula n.° XXX”. (Ver folios 118 a 123 del expediente administrativo).

6.- Mediante resolución de las 13:00 horas del 28 de abril del 2006, el órgano director señaló a la interesada el objeto del procedimiento, le indicó sus derechos y convocó a una audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 24 de mayo del 2006. (Ver folios 132 a 139 del expediente administrativo).

7.- El 24 de mayo del 2006 se llevó a cabo la audiencia oral y privada a que se refiere el punto anterior. (Ver folios 153 a 204 del expediente administrativo).

8.- Mediante oficio de fecha 30 de mayo del 2006, el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe, en el cual indica que “… al ser claramente demostrado que las condiciones de convivencia marital y situación económica de la señora XXX no se ajustan a la norma establecida, se considera procedente la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que generó el derecho a pensión por Viudez a la señora XXX”  (Ver folios 204 a 242 del expediente administrativo).

II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

III.- SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.

Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en el expediente administrativo que nos fue remitido en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

En ese sentido, cabe indicar que el artículo 9 inciso 1) del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, prevé como requisitos para que la viuda tenga derecho a una pensión por sobrevivencia, que haya convivido en forma continua y bajo el mismo techo con el causante y que haya dependido económicamente de él.  Esa norma, en lo que interesa, dispone lo siguiente:

“Artículo 9.-  Tiene derecho a pensión por viudez:

1) El cónyuge del asegurado fallecido o de la causante según las siguientes condiciones:

El cónyuge sobreviviente que haya convivido en forma continua y bajo el mismo techo y además haya dependido económicamente del fallecido”. (El subrayado es nuestro).

            En este caso, el estudio social realizado por la Licda. Kira Vargas Obando (folios 72 al 77 del expediente administrativo) llegó a la conclusión de que entre el causante y la señora XXX no hubo la convivencia continua y bajo el mismo techo que exige la norma transcrita.  Sobre ese punto, el estudio social mencionado indicó lo siguiente:

“La señora XXX, contrajo matrimonio con el señor XXX el 24 de febrero del 2002.  Antes de esa fecha no convivieron bajo un mismo techo.  El asegurado vivía solo en su casa de habitación ubicada en Sabanilla de Montes de Oca, y la viuda en Tibás, con su madre y su padre.-  El 27 de febrero del 2002 la señora XXX sale hacia Chicago, Estados Unidos, a visitar a su hermana, regresando a Costa Rica el 28 de marzo del 2002, posterior a que se le informara vía telefónica que su esposo había fallecido”.

            En lo que concierne a la dependencia económica, el artículo 9 citado del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte dispone que “… la dependencia económica será determinada con base en las condiciones de cooperación y mutuo auxilio establecidas en el artículo 11° del Titulo I del Matrimonio, Capitulo I, y los artículos 34° y 35° del mismo Titulo, Capitulo V del Código de Familia”.  Esas normas del Código de Familia establecen:

“Artículo 11.- El matrimonio es la base esencial de la familia y tiene por objeto la vida en común, la cooperación y el mutuo auxilio”.

“Artículo 34.- Los esposos comparten la responsabilidad y el gobierno de la familia. Conjuntamente deben regular los asuntos domésticos, proveer a la educación de sus hijos y preparar su porvenir. Asimismo, están obligados a respetarse, a guardarse fidelidad y a socorrerse mutuamente. Deben vivir en un mismo hogar salvo que motivos de conveniencia o de salud para alguno de ellos o de los hijos, justifique residencias distintas”.

“Artículo 35.- El marido es el principal obligado a sufragar los gastos que demanda la familia. La esposa está obligada a contribuir a ellos en forma solidaria y proporcional, cuando cuente con recursos propios”.

            De las disposiciones transcritas se colige que la dependencia económica tiene relación con algunos factores como la vida en común, la cooperación, el mutuo auxilio, la responsabilidad de proveer la crianza y la educación de los hijos, etc.  En este caso, si partimos del hecho de que el periodo de convivencia marital entre el asegurado y su esposa fue solamente de tres días (declaración de la señora XXX visible a folios 84 y 154 del expediente administrativo), que no tuvieron hijos (declaración de XXX, hermana del asegurado, a folio 80 del expediente administrativo), y que ambos gozaban de ingresos propios (el señor XXX percibía ¢296.274,00 por concepto de pensión, y la señora XXX ¢420.000,00 aproximadamente por concepto de salario, según consta a folio 75 del expediente administrativo), debemos concluir en que no existió el estado de dependencia económica exigido por el artículo 9 inciso 1) del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS para otorgar una pensión por sobrevivencia a la señora XXX.  Nótese incluso que la señora XXX declaró ante el órgano director del procedimiento que con la muerte de su esposo no quedó en estado de desprotección, según consta a folio 164 del expediente administrativo.

            Debe tenerse presente que el fin del acto mediante el cual se declara el derecho de una viuda a disfrutar de una pensión del régimen de seguridad social por la muerte de su esposo, es brindarle cierta ayuda por la supresión del ingreso económico del cual dependía.  De manera tal que si la beneficiaria de la pensión no dependía económicamente de su esposo, el acto que acordó otorgarle ese derecho presenta un vicio en el motivo y en el contenido, que imposibilita el cumplimiento del fin del acto.

Sobre el tema, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente: 

“… la pensión que se les otorga a las viudas, se da en razón de la desprotección en que se supone queda ésta al morir su cónyuge para poder cubrir los gastos de su hogar, por cuanto se ha entendido dentro de nuestra sociedad, la obligación que existe de ambos cónyuges de contribuir con los gastos familiares. (…) En este mismo sentido, se regula este tipo de pensión en el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a las <<Normas Mínimas de Seguridad Social>>, donde se reconoce la pensión como derecho para las viudas de los trabajadores que han fallecido, pero indicando que ese derecho tiene lugar en atención a un hecho: la muerte del trabajador, que se supone, deja sin sustento económico a su familia, y por ello el Estado interviene a través de un seguro social, para mitigar los estragos de un sufrimiento familiar causado por el abandono. Se trata entonces de un seguro de defunción, que tiene la finalidad de prever las consecuencias económicas que el fallecimiento tiene respecto de familiares (esposa, padres, e hijos) que se entiende quedan en desamparo”.  (Sala Constitucional, sentencia n.° 4646-98 de las 15:57 horas del 30 de junio de 1998).

            En este caso, al haberse acreditado categóricamente en vía administrativa que la señora XXX no convivió con el asegurado fallecido en forma continua y bajo el mismo techo y, además, que no dependía económicamente de él, resulta claro que el acto que se pretende anular presenta un vicio en el motivo y en el contenido, que imposibilita el cumplimiento del fin, generándose en consecuencia una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

            IV.- CONCLUSIÓN.

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la resolución n.° 104141402-02, emitida por el Departamento de Pensiones de la CCSS el 31 de julio del 2002, mediante la cual se confirió una pensión por sobrevivencia a la señora XXX, con motivo de la muerte del asegurado XXX.

Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión.

Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

jcmm/dahs