C-268-2006

3 de julio de 2006

Señor

Mario Vindas Navarro

Secretario del Concejo

Municipalidad de Desamparados

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio N.° D. S. 227a-2006 del 27 de abril del 2006, en el que en cumplimiento del Acuerdo N.° 7 de la sesión N.° 307 celebrada por el Concejo Municipal el 25 de abril del 2006 se consulta si es jurídicamente viable para el Concejo Municipal el traspaso directo de un bien inmueble a una asociación de desarrollo del cantón, considerando lo establecido en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley N.° 3859 del 7 de abril de 1967.

            Adjunto se remite el criterio legal de fecha 25 de abril del 2005, suscrito por el Lic. Danilo May Cantillano, en el que se indica lo siguiente:

“En atención a lo consultado es necesario señalar que la autorización otorgada por el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad N.° 3859 de fecha 7 de abril de 1967, es de tipo genérico, al no ser específicas en cuanto a precisar con puntualidad las donaciones, subvenciones o servicios a que se refiere.  Este tipo de autorizaciones genéricas, tendrá siempre como límite el tipo de bien de que se trata, toda vez que para enajenar un bien que se encuentra afectado a un fin público, no bastaría con dicha autorización genérica, sino precisaría una norma legal especial que así lo desafecte expresamente, y autorice además su enajenación (Opinión Jurídica Número 175-2001 de fecha 22 de noviembre del 2001, Procuraduría General de la República).  De la misma manera, tratándose de donaciones, será necesaria la promulgación de una ley especial que así lo autorice (Ver Opiniones Jurídicas Números 086-2005 y 119-2002 de fechas 27 de junio del 2005 (sic) y 21 de agosto de 2002 respectivamente, así como Dictamen C-010-2002 de fecha 9 de enero de 2002…

Por otro lado, la norma antes mencionada, no desaplica ni deroga el artículo 62 del Código Municipal, el cual establece claramente que para donar bienes inmuebles es necesaria una ley especial que lo autorice expresamente.  En igual sentido, el artículo 162 del Código Civil establece que las cosas públicas están fuera del comercio y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así (Al efecto ver Dictamen Número C-208-99 de fecha 22 de octubre de 1999, Procuraduría General de la República)”.

Tal y como se deriva del criterio legal remitido, existen múltiples  pronunciamentos de esta Procuraduría sobre la temática consultada.  Sirva, sin embargo, hacer una remisión a lo ya dicho por este órgano técnico jurídico en relación con la materia.

El artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley N.° 3859 del 7 de abril de 1967, dispone:

“Artículo 19.- El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase, a estas Asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país. (…)”

Por su parte, el artículo 62 del Código Municipal señala:

 “ARTÍCULO 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.

Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio.

También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.” (el subrayado no es del original).

Sobre la autorización otorgada en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad al Estado y el sector descentralizado, para realizar donaciones, se ha indicado que se trata de una autorización de carácter genérico.  Obsérvese que la norma en cuestión únicamente autoriza a “donar bienes”, sin realizar diferenciación alguna entre los distintos tipos de bienes (muebles e inmuebles), ni hacer referencia al régimen propio de cada uno de ellos.

En este sentido es que se ha indicado que estas autorizaciones “genéricas” tienen como límite el tipo de bien de que se trata, en tanto para la enajenación de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma legal que lo desafecte expresamente y que, a su vez, autorice su enajenación (OJ-175-2001 del 22 de noviembre del 2001). 

En efecto, el artículo 62 del Código Municipal dispone que la enajenación de bienes inmuebles que realice una municipalidad sólo será posible a través de una ley especial que lo autorice.  Pero, además, la norma en cuestión remite a la Ley de Contratación Administrativa en materia de uso y disposición del patrimonio municipal.  Interesa, entonces, el artículo 69 de esta última ley que establece una serie de límites a la Administración en materia de enajenación de bienes inmuebles afectos a un fin público.  Al respecto se indica:

“ARTICULO 69.- Límites.

La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación.”

Sobre el procedimiento de desafectación la Sala Constitucional ha señalado: 

"…La afectación es vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.  Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se le puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados.  Requiere de un acto legislativo expreso y concreto" (Sala Constitucional, Voto N.° 2000-10466 de las 10:17 horas del 24 de noviembre del 2000). 

Es claro, entonces, que para la donación de un bien inmueble afecto a un fin público, la municipalidad deberá desafectarlo de su destino actual y proceder a donarlo mediante norma legal expresa.

Sobre la temática que nos ocupa, ya en el dictamen C-208-99 del 22 de octubre de 1999, esta Procuraduría indicó:

"(…) Esta Procuraduría ha señalado (2), que en tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado".

Tocante a los dos últimos la diferencia radica en que el bien esté o no destinado a un fin público.

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NOTA (2): Dictamen C-077-99.

Igualmente ha sostenido que para la enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su desafectación (ver artículo 262 del Código Civil, artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa No 7494 en relación con el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa No 25038).

Lo anterior guarda relación con lo expresado en dictamen de esta Procuraduría C-208-96 (en relación con C-016-97), que en lo que interesa señaló: "Pero no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate.  Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil...": "... Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad a favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no sólo la venta de esos bienes sino, a fortiori, la donación...". "...

Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo". (El resaltado en negrilla no es del original).

Ahora bien, el artículo 62 del Código Municipal establece que "... Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial...".

Señala el criterio de la asesoría legal municipal que con fundamento en el artículo 19 de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad, No. 3859, las municipalidades están autorizadas a donar bienes a las Asociaciones. Sobre tal norma jurídica es dable señalar que se trata de una norma genérica no específica o especial que autorice el acto y está referida a la autorización a los entes para donar a favor de las Asociaciones de Desarrollo Comunal y no a la del tipo atinente a este asunto, sea a la Asociación Pro Desarrollo Educativo.  Además tal norma cede ante lo dispuesto en el artículo 62 del Código Municipal que exige una ley especial con desafectación y no genérica.

A mayor abundamiento el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, estatuye que: "Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa".

Al respecto queda entonces claramente establecido que para la donación del área comunal referida que constituye dominio público, se precisaría, como reza el anterior dictamen transcrito, de una ley especial que no sólo autorice la donación sino también que desafecte el área o cambie su uso público en cuanto a la misma, ya que por sí misma la autorización genérica para donar contenida en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, no produce ipso iure la desafectación del fin público del área comunal sometida a tal afectación" (el subrayado no son del original)

Con fundamento en lo anterior, se debe responder negativamente a la consulta formulada por la Municipalidad de Desamparados en el sentido de que el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunicad no autoriza, por sí mismo, el traspaso directo de un bien inmueble a una asociación de desarrollo del cantón.

CONCLUSIONES

            En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República, lo siguiente:

1.-  El artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad es una autorización de tipo genérico.

2.-   En caso de que la Municipalidad decida donar a una asociación de desarrollo, un bien inmueble afecto a un fin público, se requiere de una norma legal que lo desafecte expresamente y que, a su vez, autorice su enajenación.

            Sin otro particular, se suscribe atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

            PROCURADORA ADJUNTA

GICHO/gas