28 de junio del 2006

OJ-092-2006

 

 

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Turismo

Asamblea Legislativa

            

                                                                                

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. ECO-044-2006 del 13 de este mes, en el cual solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto “Ley para promover el turismo rural y la titulación de los derechos de propiedad de los habitantes de los pueblos pesqueros de Costa de Pájaros y Manzanillo”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 99 del 24 de mayo de este año, y tramitado bajo el expediente legislativo No. 16075.

            Recordando la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; sin perjuicio del análisis exhaustivo del texto que corresponde al Departamento de Servicios Técnicos; y sin efectos vinculantes (véanse de esta Procuraduría las opiniones jurídicas números OJ-053-98 del 18 de junio y OJ-049-2004 del 27 de abril, entre otras), se comunica nuestro total desacuerdo con su capítulo I.

 

I. Ámbito de aplicación.

            Según la División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, declarada oficial mediante Decreto No. 29267-G del 15 de enero del 2001, Manzanillo es:

-un poblado de Cuajiniquil (distrito 6° del cantón Santa Cruz);

-el distrito 6° del cantón Puntarenas, teniendo entre sus poblados a Costa de Pájaros;

-un poblado de Pavón (distrito 4° del Cantón Golfito) y

-un poblado de Sixaola (distrito 2° del Cantón Salamanca).

De manera tal, que el ámbito de aplicación del proyecto de Ley es impreciso.

 

II. Carácter demanial de la zona marítimo terrestre.

 

La afectación al dominio público de la zona costera no nace con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, sino que proviene desde el siglo antepasado, como lo han reconocido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:

“(…) El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. (…) Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. (…)” (Sala Constitucional, Voto No. 447-91 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991).

 

“(…) De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público -y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales- desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión -la llamada milla marítima- pero nunca menor.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 7 de las 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993, el destacado no pertenece al original).

Del carácter demanial se deriva la imposibilidad de ser objeto de posesión por particulares sin autorización, de reducirse a propiedad privada y de inscribirse en el Registro Público con ese carácter (es inalienable, imprescriptible e insusceptible de apropiación particular):

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.(…)”  (Sala Constitucional, Voto No. 2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, precedente de reiterada cita en esa instancia).

 

“La zona marítimo terrestre, según lo establece su propia ley, constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible, y los particulares no pueden apropiarse de terrenos situados en ella. También está prohibido, sin la debida autorización legal, entre otros, levantar edificaciones o instalaciones, o realizar cualquier otro tipo de ocupación, para lo cual, el artículo 13 de esa ley faculta a las autoridades de la jurisdicción correspondiente y a las municipalidades respectivas para que tan pronto tengan noticia de las infracciones citadas, procedan, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad.” (Sala Constitucional, Voto No. 5559 de las 10 horas 24 minutos del 18 de octubre de 1996).

 

“cualquier ejercicio de la posesión llevada a cabo con anterioridad al acto unilateral de voluntad del ente territorial competente, sea sin la necesaria autorización, debe ser considerado como un apoderamiento ilícito y por ende vicioso, incapaz de consolidar derecho alguno a favor del mero detentador del dominio público (Artículo 12 de la Ley 6043); que incluso faculta a la Administración para ordenar el desalojo inmediato del infractor (Artículo 13 de la misma Ley citada).”  (Sección Segunda del Tribunal Superior Contencioso Administrativo,  No. 307 de las 15 horas del 31 de julio de 1998).

 

            Así lo desarrolló este órgano asesor en los pronunciamientos números OJ-004-2005 del 12 de enero del 2005 y OJ-012-2005 del 21 del mismo mes, a propósito del proyecto de Ley para declarar área urbana la ocupada por los poblados de Cahuita y Puerto Viejo (expediente 15320):

 

“V.- PROHIBICIÓN DE TITULAR TERRENOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

 

V.1) IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

 

“La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchos.

 

Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).

 

Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987).

 

Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia o "posesión" de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado.¹ Estarían en franca contradicción con las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad que gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar derechos posesorios a favor de terceros, aptos para usucapir. (Dictamen C-321-2003)

 

Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la zona marítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de ese atributo.

 

V.2) INOPERANCIA DE LA USUCAPIÓN CONTRA EL DOMINIO PÚBLICO

 

“De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las cosas públicas ‘no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las mismas tuviere’ (…). ’ Correlativamente tampoco el Estado ni sus organismos pueden perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino’. (Casación, sentencia N° 122 de 16:15 hrs. del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación, año 1958, I Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando XIV).

 

Y más recientemente la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 007-93, considerando IV, insiste en el punto: Los bienes de dominio público "no pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que haya poseído". En el mismo sentido, cfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000, considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO los números 523 de 1994 y 665 del 2002.

 

"Los trámites de justificación de posesión señalados en las Leyes de Informaciones Posesorias", para obtener un título de dominio inscribible se refieren incuestionablemente a "los terrenos de dominio privado y del comercio de los hombres" (Código Civil, artículo 264), "pero no a aquellos bienes públicos o de dominio público, contemplados en los artículos 261 al 263 del mismo Código". (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de diciembre de 1971). Sobre la imposibilidad jurídica de titular el dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del 2002.

 

En bienes de dominio público "la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos; las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III).

 

Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas: Es reiterada la jurisprudencia de que los bienes de la zona marítimo terrestre "son inalienables y por consiguiente no pueden ser objeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro Público a nombre de particulares" (SALA DE CASACIÓN N° 19 de 15,30 hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, números 860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, N° 1622 de 1975).  ( … )

 

En lo que interesa, dijo la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-97, cons. IV: "Dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público”. Esta declaratoria “evita que se cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley (…). Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho" (…). "… La posesión que cuenta para la usucapión debe ser anterior a la afectación del bien".  (Dictamen C-321-2003. El subrayado no es del original).

 

V.3) IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

 

“La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico privado (…) Pero es del todo inaplicable a los de dominio público, en los que no tiene cabida la posesión ad usucapionem. (dictamen C-128-99).

 

Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible. No puede disponerse de las cosas que están fuera del comercio”. (Dictamen C-321-2003).

 

V.4) PROHIBICIÓN DE TITULAR INMUEBLES UBICADOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

           

 “La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82).  El Código Civil (arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844) –en relación con la Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con nulidad los actos y convenios verificados contra las leyes prohibitivas.

           

Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.  La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir.  Interpretar que la usucapión o prescripción adquisitiva es procedente en bienes de dominio público, sería una forma ilegal de desafectarlos”. (Dictamen C-128-99, que cita jurisprudencia y doctrina).“ (la negrita no es del original).

 

 

 

III. Exposición de motivos.

 

De acuerdo con lo indicado en el acápite anterior, el proyecto de Ley en estudio parte de un presupuesto erróneo:   que los ocupantes de la zona marítimo terrestre ostentan “derechos de posesión” previos a la entrada en vigencia de la Ley No. 6043 (en la zona pública) y posteriores a esta (en la zona restringida).

 

De esa premisa, se deducen conclusiones equivocadas, tales como:

 

i) la legitimidad de actos de comercio, absolutamente nulos por la naturaleza del bien (fuera del comercio por disposición de ley, es inalienable y por tanto inidóneo para figurar como materia de negociación), la ausencia de titularidad hábil en el transmitente y por contrariar normas prohibitivas (Constitución Política, artículo 129, párrafo 4); Ley General de la Administración Pública, artículo 18.2; Código Civil, arts. 261, 262, 627, inciso 2), 629, 631, 835, 837, 844 y 1061; Sala de Casación, sentencias Nos. 78-76 y 121-79; Procuraduría General de la República, dictámenes números C-197-87, C-100-95 y C-157-95). 

 

ii) la incidencia negativa de la Ley No. 6043 sobre el otorgamiento de créditos.  Al respecto téngase en cuenta lo dicho en los pronunciamientos OJ-004-2005 y OJ-012-2005:

 

            “c) Si bien el dominio público es insusceptible de gravamen, los derechos de concesión sobre la zona marítimo terrestre pueden otorgarse en hipoteca, con autorización administrativa. (Ley 6043, art. 45; 59 y 60 de su Reglamento). Posibilidad que, por razones obvias, no tendrían los ocupantes ilegales. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001. Opiniones Jurídicas O. J.-074-2003 y O.J.-121-2003),

 

            d) Por principio, la Zona Pública “no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título” y “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella” (Ley 6043; artículo 20). Menos aún podría darse en  hipoteca.”

 

           iii) la afectación al derecho a ser propietarios de los pueblos costeros de Costa de Pájaros y Manzanillo.

 

Cuando, en palabras de la Sala Constitucional:

 

“En general, ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad y el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse ilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del Estado que conforman el demanio.”  (Voto No. 2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, precedente jurisprudencial de reiterada cita).

 

Finalmente valga mencionar que el proyecto de Ley No. 15320 citado como precedente “de la misma intención de titular, pero enfocado en las zonas de Cahuita y Puerto Viejo”  dio origen a la Ley No. 8464 del 25 de octubre del 2005, denominada “Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón” (Gaceta No. 218 del 11 de noviembre del 2005), la cual es objeto de acción de inconstitucionalidad bajo el expediente No. 05-016470-0007-CO.

 

 

IV. Articulado.

 

IV.1) Titulación “de los derechos de propiedad”.

 

            En virtud de lo expuesto, es jurídicamente inviable el contenido de los artículos primero, segundo y cuarto, en cuanto presuponen una posesión legítima —y un justo título— sobre áreas de la zona marítimo terrestre por parte de sus ocupantes (nótese que el numeral segundo impone como requisito que la posesión no haya derivado de otro título diferente, excluyendo la autorización administrativa).

 

            El texto propuesto pretende reconocer (desde su título) derechos de propiedad inexistentes para tales ocupantes, instaurando un procedimiento administrativo especial y sumario para su titulación (la Ley No. 4545 de 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de informaciones posesorias administrativas”, citada en el inciso b) del artículo 17 como texto de aplicación supletoria, no está vigente, habiendo sido derogada dos veces, por Ley No. 6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1°, y 6734 de 29 de marzo de 1982, artículo 84. Dictamen C-053-2006 del 14 de febrero del 2006).

 

La titulación, o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, está cimentada en el ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley:

“requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. (...) la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer (...) para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.” (Sala Constitucional, voto No. 4587 de las 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997, la negrita no pertenece al original).

 

            Así, se alcanza la propiedad sobre un terreno, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre él una posesión conforme a la Ley:

 

“La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley.” (Voto No. 4587-97).

 

Esto es consecuente con el artículo 853 del Código Civil que señala que “por la prescripción positiva se adquiere la propiedad de una cosa” y con el 479 del mismo cuerpo normativo que indica que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos”. (Dictamen C-053-2006 del 14 de febrero del 2006).

 

A este efecto “declarativo”, “no constitutivo” del derecho de propiedad (véanse dictámenes C-128-99 y C-053-2006) que conlleva la titulación, hizo referencia el dictamen número C-321-2003 del 9 de octubre del 2003:

 

“V.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES

"Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad" (Código Civil, artículo 267). "El propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos" (Idem, artículo 479).

En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió con la Ley 7599.

La información posesoria constituye una actividad no contenciosa, que tiene por objeto proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (Se exceptúa el caso del poseedor en precario, quien puede recurrir a esas diligencias para inscribir su derecho, en los términos del artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el terreno esté debidamente inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público ²).

Debe demostrarse una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública y pacífica. Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853 ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y 2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 094-F-90)…

La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. "La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988. Cfr. mismas resoluciones antes citadas).

En el dictamen C-128-99, pg. 5, señalamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94).

La SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia 000856-F-2000, aclaró que la posesión y el título traslativo de dominio son dos requisitos distintos. La posesión es el hecho material de tener una cosa bajo su poder y voluntad, en orden a causar el efecto de usucapir: con la intención de someterla al ejercicio del derecho de propiedad. El título es la causa o negocio jurídico por el que el poseedor adquiere el bien, mantiene y justifica el poder jurídico posesorio sobre él, de manera mediata o inmediata.

"Nuestra legislación exige tanto la 'posesión' cuanto el 'título traslativo de dominio', requisitos que no pueden identificarse existencialmente, vale decir la existencia de uno no conlleva la del otro y viceversa. Cada uno refiérese a condiciones diferentes y por lo mismo no pueden confundirse (…) Esa disparidad de contenidos es la razón que impide la identidad entre uno y otro requisito, pues perfectamente, se puede tener la posesión sin título, o bien el título sin posesión. De ahí que no basta la posesión del inmueble para acreditar el título (…) "No cabe hacer derivar el título de la posesión" (Voto N° 1-99 de esta Sala". (…).

El requisito de justo título (artículo 854 del Código Civil) o título traslativo de dominio es elemento justificante de la posesión, y no a la inversa; ambos gozan de autonomía. Tampoco debe confundirse el título traslativo de dominio con el requisito subjetivo de buena fe o creencia del adquirente de asistirle derecho en la posesión ejercida. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 19-93, 856-F-2000 y 621-F-2002).

"La justicia del título radica en su veracidad y validez"; ha de tener existencia real. "No constituye título válido el absolutamente nulo, pues se trata de un negocio no apto, en forma abstracta, para transferir la propiedad".

El justo título debe probarse, a tenor del artículo 854 del Código Civil. "No puede asimilarse el título justificativo de la simple posesión, con el título de adquisición -verdadero y válido de la propiedad" (…); el derecho de poseer no se presume, "es necesario demostrar una causa adquisitiva del dominio." (Idem).

También "tiene que haber una completa correspondencia entre la posesión de la cosa o el derecho y el título. Cualquier desajuste o falta de acomodación entre lo poseído y el título le priva de idoneidad para actuar como tal en la usucapión ordinaria." SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 16 de 1982 y 856-F-2000. (Con relación a la usucapión agraria, justo título y trabajo agrario, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV).”

 

            La atribución de derechos de posesión y propiedad a ocupantes ilegales de la zona pública anteriores a la entrada en vigencia de la Ley No. 6043, quebranta el principio constitucional de su intangibilidad:

 

“aun cuando “la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre” (…), puede afirmarse, dada la variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción.  La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible  para el legislador”. (Voto 1997-05210, considerando IV, seguido por la Procuraduría en los dictámenes C-026-2001, C-210-2002 y en las Opiniones Jurídicas O. J.-004-2000, O. J.-216-2003, O.J.-253-2003, O. J.-004-2005 y O. J.-0.- 012-2005).”  (respuesta de la Procuraduría General de la República a la audiencia conferida por la Sala Constitucional en el expediente No. 05-016470-0007-CO).

 

El carácter demanial de la zona marítimo terrestre descarta que particulares sin títulos de propiedad legítimamente inscritos en el Registro puedan ejercer actos posesorios, con ánimo de dueños (art. 2° del proyecto).

Desde esta perspectiva, el proyecto “viene a constituir en un premio a los infractores del dominio público”  (tal como se indicó en la OJ-138-2001 del 23 de setiembre del 2001, cuestionando un proyecto de ley que igualmente desvirtuaba el régimen jurídico e importancia de la zona marítimo terrestre).

 

 

IV.2) Trámite de la titulación.

 

            Reiteramos lo expuesto en el pronunciamiento número OJ-078-2006 del 8 de junio último, atinente al proyecto denominado “Ley especial para titulación de vivienda en zona de desarrollo urbano no reconocidas (precario)”, tramitado bajo el expediente número 15983 y del cual el que nos ocupa reproduce gran parte:

 

“no se ordena darle audiencia al Estado, la institución o empresa pública y municipalidad a cuyo nombre está inscrito el bien (…) tampoco se regula la oposición que podrían presentar estos entes públicos a la titulación que pretende obtener el interesado. Desde nuestro punto de vista esta regulación resulta contraria a los intereses públicos, pues a la entidad titular del bien, en el procedimiento administrativo, no se le tiene como parte (…)

 

Además de lo anterior, en el proyecto de ley tampoco se regula ningún plazo de consolidación (…) período en el cual, y por medio de una vía sumaria, un tercero de mejor derecho e, incluso la entidad pública, puedan impugnar el título obtenido, ya sea porque median vicios de fondo o de procedimiento. Tampoco se dice nada del ejercicio de la acción reivindicatoria que podrían ejercer los afectados contra el acto de titulación en la vía ordinaria.  En relación con los particulares, estas omisiones podrían lesionar el numeral 45 constitucional.

 

Por último, queremos llamar la atención de los señores legisladores en relación con el artículo 8, mediante el cual se encarga a la notaria del Estado la recepción de los interesados y testigos para que rindan declaraciones juradas. Estas funciones que se nos están asignando resultan ajenas a las propias (representan al Estado en actos y contratos que deben formalizarse mediante escritura pública o cuando los entes descentralizados y las empresas estatales lo requieren, excepto en cuanto a escrituras referentes a créditos que constituyan la actividad ordinaria de la institución descentralizada, artículo 3, inciso c de nuestra Ley Orgánica). Por otra parte, no podemos dejar de lado que la Procuraduría General de la República solo cuenta con dos notarios que deben realizar todas las escrituras públicas de la Administración Pública.  Además, no resulta congruente ni racional el asignar nuevas tareas al Órgano Asesor sin que se indiquen ni se establezcan las fuentes de financiamiento para sufragar los gastos que necesariamente tendrá que incurrir la institución a causa de esas nuevas tareas. En estos casos, debe establecer la fuente de financiamiento y, mediante una norma transitoria, darle el contenido presupuestario correspondiente a la Procuraduría General de la República.”

 

Contra este procedimiento administrativo especial y sumario para la titulación de tierras, caben las mismas objeciones planteadas ante la Sala Constitucional por esta representación estatal bajo el expediente No. 06-7154-007-CO, impugnando el Reglamento para la titulación de tierras en Reservas Nacionales dictado por el Instituto de Desarrollo Agrario, y que motivaron la anulación en esa sede de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996 y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina:

 

 “(...) al no tener como parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra titulaciones indebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13 de la Ley Forestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales. (La Ley de Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del trámite, y de ocho días a su conclusión).

« En el proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. (...) el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. (...) Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos.»  (SALA CONSTITUCIONAL, voto número 2802 de 1999, por el que se declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, reiterado en las resoluciones 8560-2001 y 8678-2001).

«Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita [voto No. 2802-99], en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y desproporcionado. » (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 8560 del 2001, que anuló la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales.  Se reitera en el voto 8678 del 2001. Lo indicado entre corchetes no es del original).

En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales.

 

A causa de esa omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes de dominio público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: ... áreas contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes ferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas indígenas, e incluso bienes patrimoniales del Estado.

La publicación que el controvertido Reglamento ordena hacer en La Gaceta (artículo 12), no es suficiente garantía para la defensa constitucional de esos bienes.”

 

La exclusión de los ecosistemas de humedal (incluyendo a los manglares), de los bosques y de las áreas silvestres protegidas de la titulación (por los artículos 15 y 16 del proyecto) pierde sentido si no se ofrecen las garantías apuntadas antes para hacerla efectiva.  Por otra parte, el artículo 16 omite mención de los terrenos forestales que también son parte del Patrimonio Natural del Estado, de dominio público, desprotegiéndolos, con violación de las normas constitucionales recién citadas:

 

 “Sobre la base de pertenencia al Estado o entes estatales, importancia ecológica y cualidades físicas, el legislador afecta en bloque, en estado natural, sus bosques y terrenos forestales, imprimiéndoles, en forma genérica la condición de dominio público, a través de la inalienabilidad e imprescriptibilidad, con miras a su conservación, protección, administración adecuada y fomento.

"La propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni ser parte del comercio de los hombres". SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97.

La Ley Forestal, con poco rigor científico, exige para el bosque o "ecosistema nativo u autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales", una superficie mínima de dos hectáreas. Y define los terrenos de aptitud forestal como "los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras" (artículo 3°). Vid.: Decreto N° 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, en armonía con la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 29375, y su Reglamento, Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.”  (Dictamen C-321-2003, el subrayado no pertenece al original).

           

La brevedad del trámite (concediendo un plazo de cinco días hábiles a partir de la publicación del aviso o la notificación, para la presentación de oposiciones u objeciones, a diferencia del mes previsto en el art. 5 de la Ley de Informaciones Posesorias) no resguarda en forma suficiente tampoco la posibilidad de defensa que podría ejercer un tercero con mejor derecho (Dictamen C-321-2003).

 

 

V. Consideraciones finales.

 

           La zona marítimo terrestre es un bien medioambiental (véanse entre otros, los dictámenes números C-100-95 del 10 de mayo de 1995, C-004-98 del 7 de enero de 1998, C-026-2001 del 7 de febrero del 2001,  C-210-2002 del 21 de agosto del 2002 y C-297-2004 del 19 de octubre del 2004 y pronunciamientos números OJ-138-2001 del 26 de setiembre del 2001 y OJ-087-2006 del 26 de junio último).

 

Al declarar inconstitucional el artículo 8 de la Ley No. 7599, la Sala abordó la problemática de la desprotección de los bienes ambientales de dominio público por solucionar un problema social, razonamiento que resulta plenamente aplicable al proyecto consultado:

“(...) Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, (...) en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.” (Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).

E iguales razonamientos ha vertido respecto de consideraciones económicas:

“… el derecho al ambiente no puede ceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de indudable importancia no solo para los habitamos [sic] del país actualmente, sino para los sucesivos.” (Sala Constitucional, Voto No.1886-95 de las 9 horas 12 minutos del 7 de abril de 1995).

           

En reiteradas oportunidades esta Procuraduría ha señalado que no es procedente desafectar bienes medioambientales de dominio público nacional, para atender necesidades específicas o favorecer grupos sociales, en perjuicio del interés público colectivo (OJ-033-97 del 21 de julio de 1997, OJ-058-97 del 4 de noviembre de 1997, OJ-178-2004 de 23 de diciembre del 2004, OJ-004-2005 del 12 de enero del 2005, OJ-012-2005 del 21 de enero del 2005  y OJ-087-2006 del 26 de junio último).

 

         La opinión jurídica número OJ-058-97 del 4 de noviembre de 1997 se adhirió a las razones que llevaron al Poder Ejecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley No. 7400, que autorizaban el otorgamiento de títulos de propiedad a costarricenses que “tuvieran posesión decenal’” en terrenos situados dentro de la zona marítimo terrestre de Costa de Pájaros y Manzanillo, de la provincia de Puntarenas:

 

“Oportunidad en la que, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos o caseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre de las costas e islas, si bien configura un problema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.

Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo, constituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también un auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones, acudan al camino de analogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente cercenación progresiva de nuestros litorales e islas. Por otra parte, los fines sociales a que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.”

          

            En este pronunciamiento, y en los números OJ-004-2005 y OJ-012-2005, se estimó que la privatización de la franja litoral violenta el artículo 50 de la Constitución Política:

 

 “Los poderes públicos (…) y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.).  Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado  es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver dictámenes C-004-98 y C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras.  En suma, daña el bien común.  De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente.

 

El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en  el hecho de haber cesado el interés público que originó la afectación.

 

(Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).”

 

En las opiniones jurídicas números OJ-004-2005 y OJ-012-2005, vertidas con ocasión de las consultas del proyecto que originó la Ley No. 8464, se evidenciaron visos de inconstitucionalidad que se repiten en el proyecto consultado ahora:

 

            “A más del viso de inconstitucionalidad por desproteger bienes medioambientales, de patrimonio público nacional, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras generaciones (artículos 50 y 121, inciso 14, constitucionales y jurisprudencia constitucional que los informa; punto VI.1.4 ut retro), el Proyecto presenta otro posible roce con los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

           

Esto porque de una parte introduce una discriminación negativa contraria a los artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin aparente razón objetiva justificadora del distinto trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin excluir siquiera la Zona Pública. (...).

 

            En tanto que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permitió continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal por la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona Pública, y sujetándose a la planificación de la zona (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75  de su Reglamento).

 

            (La calidad de poblador de la zona marítimo terrestre es personal e intransferible. Dictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros).”

 

            Razonamientos adicionales desarrolló, con amplitud, la Procuraduría General de la República al contestar la audiencia conferida por la Sala Constitucional en el expediente No. 05-016470-0007-CO, de impugnación de esa ley.

 

 

Atentamente,

 

 

            Licda. Susana Fallas Cubero

            Procuradora Adjunta

¹ Véase el párrafo primero del artículo 9 del proyecto.

2 “los bienes del Estado son imprescriptibles por lo que al supuesto del poseedor en precario no se puede aplicar.” (Tribunal Agrario voto No. 0351-F-06 de las 13 horas 30 minutos del siete de abril del 2006).