OJ-108-2006

26 de julio de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Rocío Barrantes Solano

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota de fecha 1° de junio del año en curso, mediante la cual solicita nuestro criterio en torno al proyecto de ley que se denomina “Reforma al artículo 12 de la Ley 10, Ley de Licores del 7 de octubre de 1936 y sus reformas”, expediente legislativo 15.117 y publicado en La Gaceta N° 112 del 12 de junio del 2003.

 

 

I.                   Contenido del proyecto.

 

Se desprende de la lectura de la exposición de motivos que precede al texto normativo que se modificaría con el proyecto, que la principal preocupación en la mente del proponente es lograr incrementar los ingresos que perciben las municipalidades por concepto del impuesto de patente relacionadas con las licencias que se otorgan para la venta de licor.  De forma tal que se indique, de manera expresa, que el fundamento de la reforma descansa en los siguientes hechos:

 

“1.  La necesidad de incrementar la tasación pro concepto de pago del impuesto a la patente de licores, sean estos nacionales o extranjeros.

2.         La eventual disminución del consumo de licor, con la aprobación de este proyecto, en razón de su costo.

3.         En la actualidad los patentados pagan a las municipalidades la suma de ciento cincuenta colones ( 150.00) trimestrales, lo que hace que la tasación actual en uno u otro caso, resulte obsoleta y ajena a la realidad imperante.

4.         Por otra parte, se ha determinado que la falta de patentes, para el expendio de licores nacionales y extranjeros, ha creado un mercado negro manejado por un grupo económicamente privilegiado, que opera a espaldas de las instituciones encargadas de fiscalizar el uso de esas patentes y el funcionamiento de los negocios donde estas se utilizan.

En ese mercado negro, los poseedores de las patentes cobran sumas diarias por su uso, que van desde tres mil (3.000,00) hasta diez mil (10.000,00) y en ocasiones aún más, según sea el caso y dependiendo del negocio que la requiera.  Por ello, se impone, como primordial interés, establecer regulaciones tendientes a eliminar esa escandalosa transacción que desde todo punto de vista deviene en inmoral y en un perjuicio directo para los comerciantes que emplean ese medio para el expendio de licores.”

 

            Lo que en concreto busca el proyecto es incrementar la base económica de la patente, acudiendo a un método para traer el valor vigente a los tiempos presentes, a través de un mecanismo de variación del tipo de cambio; y estableciendo, a la vez, otro mecanismo (variación de índices económicos) para la actualización del impuesto.

 

            De suerte tal que el texto del proyecto sea el que de seguido se transcribe:

 

“Artículo 12.- Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y nacionales que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción, y, al mismo tiempo, el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos.

Sin embargo, si la población creciere en cifra suficiente para aumentar el total de establecimientos, la municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quedan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte para el bienio en curso.

Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales del Instituto Nacional de Estadística y Censos, salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de dicho instituto,  pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo, en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate.

Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad, y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante.

En los remates de nuevos puestos se sacarán éstos por orden numérico.   Se tienen como definitivas y permanentes las patentes actuales, a nombre de sus dueños actuales, sin necesidad de nueva adjudicación en remate. Tales patentes pagarán veinte mil colones (20.000,00), bares y cantinas, cincuenta mil colones (50.000,00), licoreras y supermercados que expendan bebidas alcohólicas y cien mil colones (100.000,00) para hoteles clasificados con tres estrellas o más.  Ese pago  será hecho por adelantado y cubrirá la patente por tres meses, al final de estos deberá pagarse nuevamente el otro trimestre y así sucesivamente.  Las sumas anteriores corresponden al pago de patentes de licores nacional y extranjeros.

Las nuevas patentes obtenidas en remate público, se tornarán definitivamente aprobadas y permanentes a nombre de su adjudicatarios por el precio ofrecido en la subasta, pero al finalizar el período por el cual fueren rematadas, su renovación se ajustará a las sumas anteriormente indicadas para los patentados actuales.

Las sumas establecidas en los párrafos tercero y cuarto de este artículo, para el pago de este impuesto, según sea la naturaleza del negocio que la opere, serán incrementadas por las municipalidades en forma anual cada vez que se produzca un aumento en el índice de precios al consumidor que establezca el Banco Central de Costa Rica.  De conformidad con dicha variación, el aumento en la tasación de ese impuesto será acordado por el Concejo Municipal del respectivo cantón y deberá ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta para su entrada en vigencia.”

 

 

II.                Consideraciones de la Procuraduría General sobre el proyecto.

 

            Realizada una primera revisión del texto recién transcrito, se aprecia que el legislador se aparta poco, salvo leves variantes, de la redacción que actualmente está vigente para el numeral 12 de la Ley sobre la Venta de Licores.  Ciertamente, el aspecto más destacable está referido al aumento del impuesto de patente, y al establecimiento de una fórmula para el incremento de esos valores, atendiendo al parámetro del índice de precios al consumidor que establezca el Banco Central de Costa Rica.  En ese sentido, no encuentra esta Procuraduría General que la determinación de las nuevas tarifas presente características que hagan suponer una inconstitucionalidad del texto, por alteración de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, aunque ello es materia que, en definitiva, podrá resolver la Sala Constitucional.

 

            Sin embargo, sí se estima pertinente adelantar algunos comentarios que pueden ser de interés para los señores diputados que estudian el presente proyecto.   Ello en atención a que la Procuraduría General ha tenido oportunidad, en múltiples ocasiones, de realizar una labor interpretativa en relación con varios artículos de la Ley sobre la Venta de Licores, en especial el que aquí interesa (ver, entre otros, dictámenes C-263-1984 del 13 de agosto de 1984, C-193-1992 del 20 de noviembre de 1992, C-131-96 del 8 de agosto de 1996, C-176-98 del 21 de agosto de 1998, C-068-99 del 8 de abril de 1999, C-154-99 del 27 de julio de 1999, C-077-2001 del 19 de marzo del 2001, C-158-2004 del 25 de mayo del 2004, C-274-2005 del 1° de agosto del 2005 y C-020-2006 del 20 de enero del 2006, así como la Opinión Jurídica O.J.-145-2005 del 26 de setiembre del 2005).

 

a.                 La distinción entre patentes de licores nacionales y extranjeros ha sido eliminada por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, al considerar que se operado una derogatoria tácita sobre la existencia de dos tipos de pantentes.

 

Sobre lo indicado, nos permitimos transcribir, en lo pertinente, las conclusiones del dictamen C-165-2001 del 31 de mayo del 2001:

 

“En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.         El distinto trato jurídico que otorga la Ley sobre Venta de Licores a las patentes de licores del país y a las patentes de licores extranjeros, en sus artículos 11, inciso b) y 20, fue derogado tácitamente por los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994 y por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

2.         Dentro de este orden de ideas, la venta de licores nacionales y/o extranjeros puede realizarse indistintamente en cualquier establecimiento que posea patente de licores, sin que para ese efecto interese que haya sido otorgada como patente para licores nacionales o para licores extranjeros.

3.         La circunstancia de que no puede diferenciarse entre patentes de licores nacionales y extranjeros para efectos de la venta del producto, no significa que la Municipalidad pueda extender licencias sin límite alguno. Por el contrario, debe respetar los límites máximos, establecidos por el legislador, sobre el número de establecimientos de licores permitidos en las diferentes áreas geográficas del país (artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores).

4.         En consecuencia, cualquier traslado o traspaso de una patente de licores debe ser autorizada por la Municipalidad en los términos exigidos por el artículo 4 del Reglamento a la Ley de Licores, de manera que el interés público prevalezca sobre cualquier interés económico.”   

 

La eliminación del criterio diferenciador apuntado ha sido reiterado en dictámenes C-304-2001 del 2 de noviembre del 2001, C-231-2001 del 24 de agosto del 2001, C-232-2001 del 27 de agosto del 2001, C-226-2003 del 24 de julio del 2003, C-247-2004 del 27 de agosto del 2004, C-274-2005 del 1° de agosto del 2005, y C-293-2005 del 12 de agosto del 2005.   En virtud de lo anterior, es recomendable que, de discutirse el proyecto, se planteé la reforma pertinente en los párrafos primero y quinto.

 

b.                  Correlación entre tipos de locales que expenden licores y monto de la patente.

 

En atención a que el proyecto establece una distinción, para efectos del monto de la patente, en tratándose del tipo de local que expende licor, es dable recordar lo que prescribe el artículo 2 de la Ley N° 7633 del 26 de setiembre de 1996, (REGULACION DE HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO EN EXPENDIOS DE BEBIDAS ALCOHOLICAS), que prescribe:

 

“ARTICULO 2.- Categorías de negocios

Con el propósito de fijar los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas al mayoreo y al detalle, se establecen las siguientes categorías de negocios:

 

Categoría A: Cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él. Solo podrán venderlas entre las 11:00 horas y la medianoche.

 

Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 16:00 y las 2:30 horas.

 

Categoría C: Restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 10:00 y las 2:30 horas.

 

Categoría D: Supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento. Solo podrán venderlas entre las 8:00 horas y la medianoche. Se entiende por supermercados los expendios comerciales de mercaderías diversas, en los que la venta de licor no es la actividad principal.

 

Categoría E: Casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento. A esta categoría no se le aplicará restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas.

 

Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.

Los negocios que expendan bebidas alcohólicas estarán obligados a colocar, en lugares visibles, rótulos con el horario y las condiciones permitidas para venderlas.”

 

            Es fácil apreciar que el proyecto de ley que se analiza no contempla todas las categorías de locales o comercios que expenden bebidas alcohólicas.  A efecto de facilitar la eventual aplicación de la reforma del artículo 12 de Ley sobre la Venta de Licores, parece indispensable que se equiparen los términos de ambas normativas, con el fin de lograr la plena identificación para que se configure la condición de contribuyente frente a las Municipalidades.

 

c.                  Relación del artículo 12 con el criterio para definir la cantidad de patentes de licores que puedan operar en un determinado cantón.

 

Es digno de recordar, además, que el tema del número de patentes que pueden rematarse en cada Corporación Municipal tiene una directa relación con el artículo 11 actualmente vigente de la Ley sobre la Venta de Licores.    Incluso, se ha achacado a tal disposición el tema del incremento del negocio jurídico de alquiler de patentes de licores, el cual es objeto de cuestionamiento en el texto de la exposición de motivos que se comentó supra.  A modo de colaboración con los señores diputados, nos permitimos transcribir dos criterios que se han elaborado en torno a esta tema:

 

“Posteriores gestiones de aclaración sobre el anterior dictamen, han permitido precisar aún más los alcances del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores, tal y como se aprecia de la siguiente transcripción:

 

B.-  ESA AUTORIZACIÓN ESTA SUJETA A LOS LÍMITES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 11

 

       El Concejo Municipal manifiesta sus temores en cuanto a que se pueda generar una duplicación de centros de explotación, derivado del traspaso de las patentes.

 

       El artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936 dispone claramente en su encabezado:

 

"Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción: (...)"

 

       De la simple lectura de la norma en cuestión se deriva que el legislador le otorgó a las Municipalidades la potestad de determinar el número de establecimientos de venta de licores que puede autorizar en cada una de las poblaciones de su circunscripción, pero que además estableció un límite máximo de lugares de venta de licores que no puede ser excedido en ninguna de las poblaciones. Este límite máximo se determina mediante las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11, según la interpretación realizada al efecto por esta Procuraduría en el Dictamen C-165-2001 y de acuerdo con la cual se estableció que la diferencia establecida en el inciso b del artículo, entre licencias para venta de licores nacionales y licencias para licores extranjeros había sido derogada. Por consiguiente, debe estarse al límite establecido para la licencia para venta de licores nacionales.

 

       De esta forma, ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de licores mayor al que resulte de aplicar las cifras establecidas por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, la transgresión del número máximo de establecimientos de licores, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación de la ley.

 

       Quiere ello decir que los administrados que en el momento presente posean ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- y que las exploten en un mismo local comercial, no gozan de una libertad para lucrar con la patente disponible. En primer término, para traspasarla o trasladarla deben contar con la autorización de la Municipalidad y en segundo término, esa autorización no puede ser concedida si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en dicha localidad. O sea, que la "duplicidad de patentes" en cabeza de un patentado no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores, la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede traspasar los límites máximos establecidos en la referida ley.

 

       En conclusión, las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores en el caso de que se transgredan los límites máximos referidos al número de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. (C-231-2001 del 24 de agosto del 2001)

 

       También se ha hecho hincapié sobre la responsabilidad que tienen los Concejos Municipales al momento de respetar los límites cuantitativos que establece la Ley sobre la Venta de Licores:

 

“De dichos límites se deriva que ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de venta de licores mayor al permitido por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, exceder el número máximo de establecimientos de licores que corresponde al cantón, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación a la ley.

 

       Quiere ello decir que los administrados que actualmente poseen ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- que exploten en un mismo local comercial, no se encuentran autorizados para lucrar con la patente disponible si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en una determinada población. La "duplicidad de patentes" no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede exceder los límites máximos establecidos en la referida ley.  (…)

 

       Procede recordar que, conforme lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia N º 6469-97 de las16:20 horas del 8 de octubre de 1997, el término "gobernadores de provincia" se sustituye por la "respectiva municipalidad". Por lo que la competencia para autorizar el traspaso o traslado corresponde a la Municipalidad.

 

Se sigue de lo expuesto que las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores, cuando con ello se transgreda el límite máximo de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. Por lo que además de los criterios establecidos en el artículo 4 en el Reglamento a la Ley sobre Venta de Licores, el Concejo Municipal debe, sobre todo, respetar los límites establecidos en el citado numeral 11. En consecuencia, se encuentra obligado a denegar las solicitudes de instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando impliquen exceder lo dispuesto por dicho artículo.”  (C-232-2001 de 27 de agosto del 2001)

 

Atendiendo los anteriores parámetros, procedemos al análisis de sus interrogantes, respetando el orden en que ellas han sido formuladas:

 

1.         De acuerdo a pronunciamiento de la Procuraduría General de la República reciente, no se hace diferencia entre patentes de licores nacionales y extranjeros, por lo que ¿Es necesario sacar a remate las patentes de licores haciendo diferencia entre nacionales y extranjeros?

 

El procedimiento para adquirir una patente de licores se regula en la Ley sobre la Venta de Licores, específicamente en los artículos 12 a 15, estableciéndose, a tal efecto, el trámite de remate público.

 

Las patentes que se encuentran vigentes tienen carácter permanente, en otras palabras, no es necesario renovarlas cada dos años, como tampoco que deban proceder a un nuevo procedimiento de remate al final de cada bienio (ver artículo 12, párrafo cuarto de la Ley sobre la Venta de Licores en relación con los dictámenes C-068-99 de 8 de abril de 1999 y C-154-99 del 27 de julio de 1999).

 

Por ende, entendemos que el procedimiento de remate de patentes sólo sería aplicable en los siguientes supuestos:  que se haya cancelado una patente por incumplimiento de requisitos (tal el caso de no pago del impuesto municipal correspondiente –artículo 13); o no se haya cancelado el importe del monto establecido en el remate (artículo 15), o bien que haya aumentado la población al punto que sea factible para la Municipalidad aplicar los supuestos del artículo 12.

 

Procediendo la realización de un remate, no es dable distinguir, en el anuncio que se hace del mismo, la denominación de “nacional” o “extranjera”, puesto que, como ha quedado reseñado, tal distinción no resulta aplicable a este tipo de licencias.

 

2.    ¿Cuál límite de población debe considerarse para determinar el número de patentes a rematar en un distrito, si anteriormente se indicaba en la Ley de Licores, artículo 11 un número de habitantes para licores nacionales y un número de habitantes para licores extranjeros?

 

       En primer lugar, debe precisarse si es válido equiparar los conceptos de “distrito” y “población” a los efectos de la presente interrogante.  En nuestro criterio, tal equiparación no resulta procedente, derivando tal afirmación del propio texto de la Ley sobre la Venta de Licores.  Para ello, nos permitimos transcribir, en lo pertinente, los numerales 8, 11, 12, 16 y 18 de dicho cuerpo normativo.

 

“Artículo 8º.- Fuera del perímetro de las ciudades y villas, y en población de menor importancia fuera de un radio de ochenta y cuatro metros medidos desde la plaza central, o de las estaciones de los ferrocarriles, o del punto más poblado, a juicio de los Gobernadores, no podrá abrirse ningún puesto para la venta de licores.

El radio dicho puede aumentarse al doble en aquellas poblaciones concentradas en una calle o carretera, pero dicho aumento sólo se concederá por los Gobernadores para esa carretera o calle.

En las poblaciones donde no haya siquiera un Agente de Policía permanente, no se permitirá abrir ningún puesto.”

 

“Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción:

a) En las capitales de provincia, de un establecimiento de licores extranjeros y de uno del país por cada trescientos habitantes.

b) En las cabeceras de cantones menores, y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes, de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes, y de uno de licores del país por cada trescientos.

c) Los pueblos que no llegaren a mil habitantes pero sí a más de quinientos, podrán tener dos establecimientos de licores extranjeros, y dos de licores del país.

d) Los que tengan quinientos habitantes o menos, podrán tener uno de licores extranjeros y uno de licores del país.

Para fijar el total de establecimientos que corresponde a cada lugar, la Municipalidad tendrá presente:

1º- Que el residuo de población se desprecia si no alcanzare a la mitad del cupo señalado; y se cuenta como un cupo entero si excediere de dicha mitad; 2º- Que sólo se apreciará para este efecto la población comprendida dentro del cuadrante respectivo. Si este cuadrante de población no se hubiere fijado, se considerará como tal un cuadrado de novecientos metros por lado, tomando como centro el de la plaza pública o, en su defecto, el punto más populoso del lugar, a juicio del respectivo Gobernador; 3º- Sin embargo, cuando un centro de población no reúne el cupo de habitantes necesarios -de acuerdo con las reglas anteriores-, para abrir un puesto de licores del país o extranjeros, pero hubiere población diseminada que afluye al poblado en determinados días, alcanzando o superando el cupo legal, podrá autorizarse la apertura de uno o más puestos de licores del país o extranjeros, según la importancia numérica de la población flotante, y previo informe favorable del Gobernador de la provincia. (…)”

 

“Artículo 12.- Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción, y al propio tiempo el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos.

Sin embargo, si la población creciere en cifra bastante para aumentar el total de establecimientos, la Municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quepan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte para el bienio en curso. Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales de la Estadística Naccional, salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de la Oficina Nacional de Estadística, pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo, en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate.

Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad, y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante. (…)”

 

“Artículo 16.- En remate público nadie podrá adquirir autorización para tener más de un establecimiento de licores extranjeros y otro de licores del país en la misma población.”

 

“Artículo 18.- El rematario de un puesto avisará al Gobernador o Jefe Político el lugar donde abrirá su establecimiento, dando el nombre de la calle y número de la casa, si lo hubiere. Igualmente le avisará cualquier traslado que se haga a otro punto. El puesto adquirido para una población no puede utilizarse en otra.”  (Todos los destacados de los numerales transcritos son nuestros)

 

       Los textos destacados de las anteriores normas nos permiten establecer que el legislador de 1936 definió, como elemento objetivo para determinar el número de patentes a autorizar, la reunión de habitantes en “cabeceras de provincia”, “cabecera de cantón”, “poblaciones” y “pueblos”.  Incluso, determinó que cuando dichas áreas de población no estuvieran delimitadas en su “cuadrante”, se fijará el mismo con el procedimiento que se contempla en el artículo 11, párrafo 1°).   Lo anterior permite concluir que la asignación del número de patentes que permite la Ley sobre la Venta de Licores debe tener en cuenta esas circunscripciones de población.   De ello que sea lógico concluir que, en cada distrito, coexistan varias poblaciones que puedan satisfacer los requisitos de habitantes que el artículo 11 prescribe, y con ello se determina el número de patentes que se pueden otorgar para esa población.

 

       En segundo lugar, lo que interesa a su pregunta tiene que ver con el número máximo de patentes que pueden conferirse atendiendo a la ya superada distinción entre patentes “nacionales” y “extranjeras”.   Hemos reseñado, en las páginas que preceden, la posición que ha asumido  esta Procuraduría sobre este punto.  Únicamente cabe advertir, para efectos de mayor claridad sobre el tema, que en cuanto al inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores implica que, en el supuesto allí contemplado, se puedan otorgar hasta un máximo de cinco patentes.  En los demás supuestos de dicho artículo, el límite del número máximo de patentes se reiteran las cantidades que han sido fijadas por la Procuraduría General, esto es, cuatro patentes en el supuesto del inciso c), y dos patentes en el supuesto del inciso d); y en el supuesto del inciso a), en las circunscripciones de población que allí se indican, una patente por cada trescientos habitantes. 

 

3.    De conformidad con el artículo 12 de la Ley de Licores, ¿Puede sacarse a remate patentes de licores en otro mes distinto al mes de diciembre o antes de que se finalice el bienio? ¿Cuál es el estudio de población que debe presentarse para dicho fin?

 

       Tal y como indicábamos, las patentes que se encuentren otorgadas y vigentes (cumplimiento de los requisitos que establece el Ordenamiento Jurídico) no pueden ser sacadas a remate cada dos años. 

 

       Entonces debemos analizar los supuestos que contempla el citado artículo doceavo.  En su primer párrafo, el numeral autoriza a las Municipalidades a analizar, cada dos años, el eventual crecimiento de los habitantes en cada una de las circunscripciones de población.  De constatarse el mismo, podría sacar a remate nuevas patentes en la primera quincena del mes de diciembre, siempre que se respeten los límites del artículo 11 ibidem. 

 

El segundo párrafo del articulo 12 contempla, en nuestro criterio, un supuesto excepcional.  Este se refiere a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podrá realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, eso sí, los requisitos del artículo 13.

 

El último supuesto sería el de una patente de licores que haya sido cancelada a su titular.  En tal evento, podría sacarse a remate dicha patente en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la cancelación, y respetando, igualmente, el procedimiento que  se indica en el referido artículo 13.

 

En cuanto al estudio de población, es claro el numeral doceavo que se glosa, en el sentido de que se tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional). 

 

También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.  Ello, claro está, en el específico supuesto de este párrafo segundo, sea el que ya hemos calificado de “excepcional” y que implica un aumento de población del cien por ciento.”   (Dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004)

 

            Criterio que fuera aclarado en el dictamen C-247-2004 del 27 de agosto del 2004, en los siguientes términos:

 

“A.-     LA VIGENCIA DEL ARTÍCULO 11

 

La Ley sobre venta de Licores, Ley N° 10 del 7 de octubre de 1936, y su normativa derivada, regula lo relativo a la autorización y funcionamiento de los establecimientos de licores en el territorio nacional. En esta ley se establece el número máximo de establecimientos para el expendio de licores para cada zona geográfica y se dispone el remate público como el mecanismo para obtener la autorización para establecer una venta de licores al público. Igualmente, se definen los requisitos necesarios para que la Municipalidad pueda otorgar licencias a quienes lo soliciten, así como las causales de cierre de los negocios en cuestión. Se dispone que el traspaso de las patentes de licores deberá ser comunicado a la Municipalidad y se establece, entre otras cosas, la distinción entre patentes de licores extranjeros y patentes de licores del país o nacionales.

 

Precisamente, en el dictamen N° C-165-2001 de 31 de mayo de 2001, la Procuraduría debió pronunciarse sobre la vigencia de esa distinción. La diferencia entre patente de licores nacionales y patentes de licores extranjeros fue analizada frente al principio de trato nacional, contenido en el Artículo III del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles Aduaneros, conocido como GATT 1994 y los artículos 3 y 6 de la Ley para la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

 

       El GATT de 1994 propicia el libre comercio, mediante la eliminación de los obstáculos tanto arancelarios como no arancelarios al comercio exterior. Dentro de este orden de ideas, cobra vital importancia el principio de no discriminación como mecanismo para garantizar la efectividad de las obligaciones asumidas por los diferentes países en materia de liberalización del comercio. Este principio de no discriminación se consolida, a su vez, bajo dos formas específicas: la cláusula de la Nación Más Favorecida y el Trato Nacional.

 

       Bajo la cláusula de la Nación Más Favorecida, consagrada en el Artículo I del GATT de 1994, los países Miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se comprometen a extender cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido a un producto originario de otro país, a todos los productos similares originarios de los territorios de todos los demás países Miembros de la OMC. Por su parte, bajo el principio de Trato Nacional, consagrado en el Artículo III del GATT de 1994, se exige que los países otorguen a los productos originarios de terceros mercados el mismo trato de que gozan los productos nacionales, de forma tal que se impida la adopción de medidas proteccionistas en favor de la producción nacional. Productos nacionales y extranjeros deben gozar de las mismas condiciones de competitividad en el mercado. Por consiguiente, la nacionalidad del producto no puede ser un elemento de restricción del comercio y como tal un factor perturbador del libre funcionamiento del mercado.

 

La Ley de Licores en su texto literal ciertamente parte de una diferencia en orden a la nacionalidad del producto. Nacionalidad que lleva a diferenciar el acto de autorización para vender licores.  El artículo 1 de la Ley divide los licores en extranjeros y nacionales, en tanto que el artículo 11 y siguientes regulan el procedimiento para otorgar la licencia para una y otra.

 

En el dictamen C-165-2001 de cita, la Procuraduría estimó que el artículo 11, inciso b) de la Ley de Licores establece una diferenciación contraria al principio de Trato Nacional, restringiendo el comercio en virtud de la nacionalidad. El texto de ese inciso exigía un mayor número de habitantes para otorgar una patente de licores extranjeras que el requerido para vender licores nacionales, con lo cual se tendía  a favorecer la venta de licores nacionales.

 

El efecto jurídico del artículo 11, inciso b) (diferencia en el número de habitantes requerido para autorizar una patente para venta de uno y otro licor) de la Ley se contrapone al efecto del principio de Trato Nacional del artículo III del GAT, al punto que ambos efectos son incompatibles entre sí. Lo que permite afirmar la existencia de una antinomia normativa. Esa antinomia debe resolverse a favor del principio de Trato Nacional por estar contenido en una norma jurídica de rango superior, como es el Tratado.  Desde esa perspectiva, se considera que la diferencia entre licor nacional y extranjero para efectos de su comercialización ha quedado derogada tácitamente.

 

El efecto de esa derogación es precisamente que no puede existir una distinción entre patente extranjera y patente nacional para efectos de comercialización del licor. Por el contrario, cualquier patente de licores debe permitir la explotación de licores nacionales y extranjeros. El dictamen de mérito es claro en cuanto que la patente no es un mecanismo para establecer el origen de los licores que se puede comercializar.

 

Esa derogación tácita produce efectos en relación con el número de patentes que puede otorgar una Municipalidad. No obstante, la Procuraduría ha establecido que esa derogación no conlleva una libertad para otorgar patentes. Antes bien, se deben mantener los límites establecidos para dicho otorgamiento, tomando como parámetro el requerido anteriormente para una patente de licores nacionales. Dada la aplicación de esos parámetros para determinar el número de patentes, se sigue que en la Procuraduría ha considerado que la derogatoria no es total, sino en orden al criterio de nacionalidad para otorgar la patente. Los dictámenes 231-2001 y 232-2001 citados por la Asesoría Jurídica reafirman este punto.

 

La Procuraduría ha considerado, por demás, que los incisos c) y d) del artículo 11 se encuentran vigentes. Dicho pronunciamiento no se ha hecho en relación con el inciso a). No obstante, en la medida en que dicho inciso no diferencia entre la nacionalidad de los licores para efecto del otorgamiento de patente, no puede considerarse que resulte antinómico con el principio de Trato Nacional y, por ende, con los principios que rigen el libre comercio. Por consiguiente, debe considerarse como vigente.

 

Determinada la vigencia del artículo 11, procede referirse a los parámetros para establecer el número de patentes posible en una población.

 

B.-   LA RELACIÓN NUMERO PATENTES- POBLACIÓN

 

       La venta de licores es una actividad regulada por cuanto afecta el orden público. Es por ello que el legislador ha tenido especial cuidado en regular el otorgamiento de las patentes por parte de las Municipalidades. El objetivo es mantener una relación razonable entre el número de establecimiento que pueden dedicarse a la venta de licores y el número de habitantes de la población donde se ejerce la venta. La necesidad de evitar un consumo desmedido de licor, de forma tal que se agraven los problemas sociales que afectan las comunidades y la calidad de vida de los pobladores, determina la preocupación del legislador por establecer criterios para restringir el número de establecimientos dedicados a la venta de licores, aún cuando se trate de una actividad que puede generar altos ingresos para las municipalidades.

 

En este aspecto, la Asesoría Jurídica de la Municipalidad comparte los criterios expresados por la Procuraduría. Empero, a partir de la interpretación que da al dictamen C-165-2001 discrepa de la Procuraduría en orden al número posible de establecimientos de venta de licores por cada trescientos habitantes para efectos del inciso a). Al respecto, sostiene que la interpretación de la Procuraduría conduce a permitir dos patentes por cada trescientos habitantes. 

 

La Procuraduría no se pronunció en relación con el texto del inciso a) del mismo artículo precisamente porque en dicho artículo no se hace distinción fundada en el origen del licor.  El principio que de dicho inciso se extrae es que por cada trescientos habitantes se puede autorizar la venta de licores. Puesto que no puede hacerse diferencia en virtud de la nacionalidad del licor, se entiende que se trata tanto de licores nacionales como  extranjeros.

 

En orden al número de establecimientos de licores permitidos, la Procuraduría estableció en el dictamen C-165-2001: 

 

“La derogación tácita de la diferencia de trato entre el producto nacional y el producto extranjero del inciso b) del artículo 11 no implica, de forma alguna, que resulte derogada la obligación de la Municipalidad de someterse a las proporciones máximas dispuestas por la ley para autorizar el funcionamiento de los establecimientos de licor, como expresamente lo requiere el párrafo 1 del artículo 11. La Ley no tiende a autorizar ilimitadamente el número de establecimientos de licores que las Municipalidades pueden autorizar dentro de los territorios sometidos a su competencia. Pues bien, no obstante que el número de trescientos habitantes es hoy día bajo, es esta la cifra que rige para la venta del licor nacional en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes. Y en virtud del principio de trato nacional, es dicho número el que debe regir indistintamente para el otorgamiento de las nuevas patentes en esos cantones; patentes respecto de las cuales no cabría hacer la diferencia entre "nacional" y "extranjera" para efectos de determinar el producto por vender, ya que se considera que el artículo 20 ha quedado derogado. Por consiguiente, no puede haber diferenciación alguna por el origen entre los licores que se comercialicen en los referidos establecimientos

 

Por otra parte, debe señalarse que los incisos c) y d) del artículo 11 no establecen una diferenciación de trato entre el producto nacional y el producto similar extranjero. Según estas disposiciones en los pueblos que tengan más de quinientos habitantes pero menos de mil, pueden autorizarse hasta dos establecimientos de licores extranjeros y dos de licores nacionales, mientras que en los de quinientos habitantes o menos, puede autorizarse un establecimiento de licores extranjeros y uno de licores nacionales. Sin embargo, dado que la distinción entre patentes de licores extranjeros y patentes de licores nacionales fue derogada tácitamente, la norma debe interpretarse de forma armónica con esta derogatoria, en el entendido de que en el primer caso las Municipalidades podrán autorizar un máximo de cuatro establecimientos de licores, mientras que en el segundo, un máximo de dos establecimientos”.

 

De lo antes transcrito no se deriva que la Procuraduría se haya pronunciado en el sentido de que por cada trescientos habitantes deban acordarse dos patentes. Antes bien, se señala que por cada trescientos habitantes la Municipalidad puede otorgar nuevas patentes, que ampararán la venta de todo tipo de licor. El número de dos patentes por cada trescientos habitantes deriva de la interpretación que de los dictámenes de la Procuraduría ha realizado la Asesoría Jurídica. Por demás, la interpretación que se hace de los dictámenes parte del inciso a) del artículo 11, inciso que en opinión de la Asesoría es el aplicable al cantón de Escazú.

 

Lo expuesto por la Asesoría obliga a hacer las siguientes consideraciones:

 

El inciso a) de mérito contempla un supuesto determinado: las cabeceras de provincia. No se trata, entonces, de cualquier cantón de la República. Luego, dicho artículo señala como requisito para otorgamiento de una patente, el número de trescientos habitantes. Ese número se estableció tanto para la venta de licor nacional como para la de licor extranjero. De lo cual se puede derivar que por cada trescientos habitantes podía autorizarse una patente para licores nacionales y otra para licores extranjeros, con lo cual habría ciertamente dos patentes por cada trescientos habitantes. Ese número se explica por el hecho de que bajo una misma patente no podían comercializarse licores nacionales y extranjeros. No obstante, estima la Procuraduría que dado que no puede diferenciarse entre licor nacional y extranjero para efectos de la patente y ésta debe autorizar tanto una venta como la otra, para el otorgamiento de futuras patentes debe respetarse el límite de los trescientos habitantes. Fue interés del legislador en el inciso a) que se respetara el límite de trescientos habitantes para autorizar la venta de licores nacionales y extranjeros. Dado ese interés y la finalidad de reducir el número de patentes presente en la ley, se sigue que la interpretación correcta del inciso a) es que se puede otorgar una nueva patente por cada trescientos habitantes, no dos patentes por cada trescientos habitantes. Cabe enfatizar que si el inciso a) prevía dos patentes, se debía a que bajo una misma patente no podía comercializarse indistintamente el licor nacional y extranjero. Al desaparecer la limitante en cuestión, no se requieren las dos patentes, por lo que lo lógico y congruente con los fines del legislador es que se autorice una patente por cada trescientos habitantes.

 

Es de advertir, sin embargo, que la Procuraduría no considera que la situación del cantón de Escazú se enmarque en el inciso a). Se trata de un cantón que no es cabecera de Provincia y que, por otra parte, tiene una población superior a mil habitantes. Por lo que se debe enmarcar en la interpretación que los distintos dictámenes han hecho del inciso b) de referida cita. El supuesto del inciso b) es precisamente el de los cantones que no constituyen cabeceras de Provincia y de las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes. La Procuraduría tomó originalmente el número de 300 habitantes para calcular el otorgamiento de nuevas patentes, sin que al efecto haya establecido un límite máximo para el otorgamiento de patentes en esas poblaciones superiores a más de mil habitantes. Empero, ese límite se fija en el dictamen N° C-158-2004 de 25 de mayo de 2004. En este dictamen se indica:

 

“En segundo lugar, lo que interesa a su pregunta tiene que ver con el número máximo de patentes que pueden conferirse atendiendo a la ya superada distinción entre patentes “nacionales” y “extranjeras”.   Hemos reseñado, en las páginas que preceden, la posición que ha asumido  esta Procuraduría sobre este punto.   Únicamente cabe advertir, para efectos de mayor claridad sobre el tema, que en cuanto al inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores implica que, en el supuesto allí contemplado, se puedan otorgar hasta un máximo de cinco patentes.  En los demás supuestos de dicho artículo, el límite del número máximo de patentes se reiteran las cantidades que han sido fijadas por la Procuraduría General, esto es, cuatro patentes en el supuesto del inciso c), y dos patentes en el supuesto del inciso d); y en el supuesto del inciso a), en las circunscripciones de población que allí se indican, una patente por cada trescientos habitantes”. El énfasis es del original.

 

       De acuerdo con dicha aclaración, el inciso b) habría establecido un máximo de cinco patentes. La referencia a la situación del Cantón de Escazú obliga a retomar el punto. Conforme este último dictamen, en la cabecera del Cantón de Escazú y en cada uno de sus distritos que tengan una población mayor de mil habitantes, no podrían existir más de cinco patentes. Lo cual significaría que en la actualidad el Cantón no podría contar con más de quince patentes. No obstante, según indica el dictamen de la Asesoría Legal, contando el Cantón con una población total de 52.372 habitantes, podría tener  173 patentes y de aplicarse el criterio de dos patentes por cada trescientos habitantes, se contaría con 346 patentes. Ciertamente, en los dos supuestos se exceden ampliamente el número de 5 señalado por la Procuraduría en el dictamen N° C-158-2004. Número que en todo caso no guarda proporción con la situación de la mayor parte de los cantones del país y de sus distritos. Lo que obliga a plantearse su razonabilidad.

 

       Bajo un sistema que requería una licencia para vender licores nacionales y otra para licores extranjeros y dado el número requerido para otorgar una y otra licencia, es lo cierto que una población de mil habitantes permitía la existencia de hasta tres licencias para licores nacionales y hasta dos licencias para licores extranjeros, lo cual implica que por mil habitantes podían existir cinco patentes de dos alcances diferentes. Empero, no fue interés del legislador establecer un número máximo de patentes por una población mayor de mil habitantes y, particularmente para los cantones que no fueran cabecera de Provincia. La Ley no establece un techo. Si bien el número de cinco no está presente en el texto de la ley, dicho número responde, como se indicó, a la necesidad de una patente por nacionalidad de licor y a una población de entre quinientos y mil habitantes. Ese número cinco puede ser excesivo para una población de mil habitantes, pero resultar ínfimo para poblaciones mayores, como lo muestra la situación de Escazú. No guarda proporción que una población de menos de quinientos habitantes pueda tener 4 patentes, una población de mil habitantes cinco patentes, pero que este mismo número de patentes (5) la Procuraduría lo imponga a una población de cuarenta mil cincuenta mil o sesenta mil habitantes, por ejemplo.

 

Ciertamente, el legislador estableció un límite, pero ese límite está en función de un factor que es el número de habitantes requerido para otorgar la licencia, sin que haya puesto un techo en ese otorgamiento. Al borrarse la diferencia entre licores nacionales y extranjeros, lo cierto es que para el otorgamiento de la autorización importa el número de trescientos habitantes. Debe entenderse que para otorgar una nueva patente, la Municipalidad debe respetar ese número de habitantes.

 

Dado que el legislador no puso un techo para el otorgamiento de patentes, por el hecho mismo de que la mayor parte de las poblaciones del país tienen más de mil habitantes y que el legislador consideró que el número mínimo de pobladores que se debía tomar en cuenta para autorizar el expendio de licor en una población de mil habitantes era de trescientos, debe aclararse que en los cantones que no son cabeceras de Provincia y para poblaciones mayores de mil habitantes, la Municipalidad puede otorgar una patente por cada trescientos habitantes. El techo de cinco debe quedar referido para poblaciones que no excedan mil habitantes. En función del número requerido (trescientos), el cantón y la población mayor de mil habitantes puede obtener nuevas patentes, que ampararán igualmente la venta de licores nacionales y extranjeros. Se guarda así la relación entre una patente-trescientos habitantes.

 

De la consulta se deriva un interés por controlar el número de locales autorizados para venta de licores. Al respecto, es preciso recordar que corresponde a cada Municipalidad determinar el número de establecimientos que podrán dedicarse a la venta de licores y, por ende, con patente, a condición de que respete los números establecidos en la Ley. Los incisos a, b, c y d) tienen como objeto establecer el límite que la Municipalidad debe respetar, no excediéndolos. La Municipalidad es libre para decidir otorgar menos de lo allí establecido. Dado el contenido del primer párrafo del artículo 11, estima la Procuraduría que ningún interesado podría alegar la titularidad de un derecho subjetivo para que la Municipalidad decida subastar un número menor. 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.    Procede aclarar que la derogación tácita del artículo 11, inciso b) de la Ley de Licores está referida a la diferenciación entre licores nacionales y extranjeros para el otorgamiento de la licencia. Es por ello que la Procuraduría ha considerado aplicable a los “cantones menores” y poblaciones de más de mil habitantes, el número de trescientos habitantes previsto en dicho inciso.

 

2.    De conformidad con la jurisprudencia administrativa, ese número se aplica para el otorgamiento de nuevas patentes. La relación que debe establecerse es de una patente por cada trescientos habitantes.

 

3.    Dicha relación resulta también aplicable al supuesto del inciso a) del artículo 11, de manera que en las cabeceras de Provincia, la Municipalidad respectiva pueda otorgar una patente por cada trescientos habitantes.

 

4.    Es entendido que la patente que se otorga autoriza la venta tanto de licores nacionales como extranjeros.

 

5.    Se aclara el dictamen N° C-158-2004 de 25 de mayo de 2004 en el sentido de que el techo de cinco patentes se aplica a las poblaciones de mil habitantes. Para las poblaciones que excedan esa población debe estarse al parámetro de una patente por cada trescientos habitantes.”

 

            La transcripción de los extremos pertinentes de los pronunciamientos indicados tiene la intención de permitir a los señores diputados el que analicen la relación que la reforma propuesta al artículo 12, que se promueve en el proyecto de ley que aquí interesa, pueda tener en función de las limitaciones que el numeral 11 del mismo cuerpo normativo.   Esto en tanto, a nuestro modo de entender, la intención de limitar el negocio jurídico de alquiler de patentes no se está regulando de manera expresa en el proyecto, salvo que se quiera entender que es a través del incremento del monto de las patentes que se alcanzará tal objetivo.

 

 

III.             Conclusión.

 

Considera esta Procuraduría General que el proyecto de ley que se tramita bajo expediente legislativo 15.117, denominado “Reforma al artículo 12 de la Ley 10, Ley de Licores del 7 de octubre de 1936 y sus reformas”, no contiene disposiciones que hagan cuestionar su eventual infracción con respecto a la Constitución Política.

 

Se recomienda a los señores diputados el análisis de temas puntuales (distinción de patentes de licores nacionales y extranjeros, categorías de negocios que expenden licor a efecto de que se les cobre la patente, relación del artículo que se pretende reformar con el numeral 11 de la misma Ley sobre la Venta de Licores), que pueden tener incidencia en la aplicación de la reforma, de llegar ésta a convertirse en ley de la República.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

IVR/mvc