C-310-2006

3 de agosto de 2006

 

 

 

 

Señora

Yalena De la Cruz Figueroa

Miembro – Junta Directiva

Patronato Nacional de la Infancia

S.  O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a sus notas, de fechas 21 y 27, ambas del mes de julio del año en curso.

 

 

I.                   Planteamiento de la consulta.

 

Destacando varias consideraciones en torno a la tutela de los derechos de las personas menores de edad, tales como la ratificación de la Convención de Derechos del Niño y el artículo 55 de la Constitución Política, considera que el Patronato Nacional de la Infancia del cual Ud. es miembro de la Junta Directiva, ha perdido “… competencias que el Poder Constituyente y el Poder Legislativo le otorgaron a esta institución.”

 

Partiendo de que una de nuestras competencias lo es la defensa de los derechos humanos, y haciendo la cita de varias disposiciones de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (Ley N° 7648 del 9 de diciembre de 1996) y de transcripciones, en lo pertinente, de algunas sesiones de la Junta Directiva de la que Ud. es miembro, así como de sentencias emitidas por la Sala Constitucional en punto al papel del Patronato Nacional de la Infancia en la protección de los menores, llega a afirmar:

 

“Solicito a la Procuraduría General de la República considerar el hecho de que como bien citaba el Magistrado de la Sala constitucional Dr. Rodolfo Piza, una institución pública solo puede querer lo que la Constitución y la Ley de otorgan como función, si quiere hacer otra cosa, tiene que empezar por cambiar la Constitución y las leyes.  Pareciera que existe una confusión desde el punto de vista del actual jerarca del PANI, en el sentido de considerar que desde esta institución rectora tiene que seguir haciendo lo que hacía en la Defensoría de los Habitantes, donde, siendo una institución de control político que depende del Poder Legislativo, ejercía magistratura de influencia y verificación de cumplimiento de derechos, pero en el PANI, institución constitucional, brazo ejecutor del Poder Ejecutivo, la función que se espera de él y de la Junta Directiva y de los demás órganos y comisiones técnicas que le apoyan es la de RECTORIA, en beneficio directo de los niños y las niñas, de los adolescentes que habitan el territorio nacional, enfrentando condiciones cada vez más duras de exclusión social y brechas económicas y que son objeto y sujeto de políticas públicas que aspiran a suplir esas carencias a nivel familiar y social que solamente el Estado puede suplir creando las condiciones para contribuir a brindarles una red social y/o institucional que les permita vivir con dignidad y en condiciones de calidad, ejercitando todos sus derechos fundamentales:  a un techo, a la alimentación, al estudio, a una familia, el acceso a la información y la tecnología, entre otros.  La omisión institucional en este sentido, deja en clara desventaja a los menores, favoreciendo la ocurrencia de situaciones violatorias de sus derechos fundamentales y es en razón de ello que accedo a la Procuraduría en demanda de su criterio orientador para que se haga efectiva esta protección de rango constitucional a favor de los habitantes menores de edad, y en ese sentido, por considerar que las manifestaciones citadas en los puntos 9, 11 y 12 son muy graves y a mi juicio contrarias al ordenamiento jurídico por existir renuncia expresa a competencias constitucionales y legales del PANI, solicito a la Procuraduría General de la República lo siguiente, en su carácter de órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública y como ente que debe velar por la aplicación correcta de convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras disposiciones, y al que además le corresponde velar por los derechos humanos, entre ellos y muy especialmente, los de los niños, niñas y adolescentes, atendiendo a su interés superior y al deber del Estado, señalado constitucional y legalmente en las competencias que por estos medios le confirieron el Poder Legislativo y el Poder Constituyente:

a.         Pronunciarse sobre las competencias del Patronato Nacional de la Infancia, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y su Ley Orgánica (Ley N° 7648).

b.         Investigar el cumplimiento por parte de la Presidencia Ejecutiva de la Institución de las funciones que por disposición legal le corresponden a la entidad tal y como lo dispone el artículo 2 de la Ley N° 6815, Ley orgánica (sic) de la Procuraduría General de la República, inciso 1) párrafo tercero, y k)”

 

A las anteriores interrogantes cabría agregar la contenida en el oficio de fecha 27 de julio, que expresamente indica:

 

“Por lo anterior, adiciono a mis consultas a la Procuraduría externadas en el oficio del día de ayer, ¿cómo debe interpretarse el concepto de rectoría que debe ser ejercido por el PANI y sus alcances?

 

 

II.        Requisitos de admisibilidad de las consultas que se formulan a la Procuraduría General de la República.

 

            Ha sido obra de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República (artículo 2° de nuestra  Ley Orgánica) el definir los requisitos de admisibilidad que deben verificarse a la hora de que se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.  Por tener inmediata relación con las circunstancias que presenta su consulta, nos permitimos transcribir un dictamen (C-315-2004 del 1° de noviembre del 2004) en el que se recoge la citada línea jurisprudencial           

 

“Como cualquier otro órgano de la Administración Pública, la Procuraduría General está sujeta al cumplimiento del principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública).  Esta sujeción deviene importante a la hora en que nos enfrentamos al análisis de la admisibilidad de las consultas que se formulan, pues atendiendo al incumplimiento de los requisitos pertinentes, nos vemos obligados a declinar el conocimiento del tema jurídico que interesa al gestionante.  En este sentido, conviene recordar la línea jurisprudencial que se ha sentado sobre este tópico:

 

 “I.  Incumplimiento de requisitos para el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

 

En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva.  Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte.  Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento.  A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

 

“Conviene, en primer término, recordar algunas precisiones realizadas por esta Procuraduría General, en torno a los requisitos de admisibilidad que deben reunir las consultas elevadas a nuestro conocimiento:

 

“La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, es pertinente reiterar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

 

“Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

 

“Artículo 4.  Consultas:

       Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.⁽¹⁾

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.”

⁽¹⁾Texto que fuera reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, siendo que en la actualidad prescribe:  “Artículo 4.—Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

 

“Artículo 5.  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

       Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre “… cuestiones jurídicas…”, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

 

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. 

 

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

 

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.”  (Dictamen C-018-2003 del 18 de enero del 2003)

 

Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma.  Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante. 

 

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional.  Ello ha sido expresamente rechazado por la jurisprudencia administrativa, de lo cual son ejemplo los dictámenes que a continuación citamos:

 

“No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente.  Ello por un doble orden de razones:  por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica.   En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución.  Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.   Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica.” (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002)

 

“Dado el objeto de la consulta, la Procuraduría se ve impelida a no acceder a su solicitud. En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo  (C-277-2002 del 16 de octubre del 2002)”

 

       Con vista en las precisiones realizadas hasta este punto, se llega a la conclusión que no nos es posible entrar a analizar su consulta en virtud de los siguientes razonamientos:

 

       En primer término, atendiendo a la naturaleza de órgano colegiado que es propia de los Concejos de Distrito (artículos 54 y siguientes del Código Municipal, 49 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 12 y 19 del Reglamento de Concejos de Distrito y Partidas Específicas, emitido por la Municipalidad de San José, y publicado en La Gaceta N° 125 del 1° de julio del 2002), es dable entender que, a los efectos de formular una consulta ante la Procuraduría General, deba constar el acuerdo adoptado en tal sentido por el Concejo de Distrito, aspecto que se echa de menos en su oficio.”  (C-125-2004 del 26 de abril del 2004)  (…)

 

       Con vista en los antecedentes que se han reseñado en las páginas anteriores, nos permitimos puntualizar los motivos que nos impiden entrar a conocer del fondo de su consulta:

 

·            No se acredita que la inquietud que aqueja al Presidente del Consejo Directivo del PIMA y a su secretario haya sido avalada, a los efectos de formular la consulta a la Procuraduría General, por el resto de los miembros del órgano colegiado.  Esta naturaleza plural del Consejo Directivo (artículo 4 de la Ley N° 6142 de 25 de noviembre de 1977 y sus reformas, en relación con el Decreto Ejecutivo N° 7863 del 20 de diciembre de 1977 y sus reformas) obliga a considerar que es requisito de admisibilidad de las consultas que se elevan ante este Órgano asesor el que, en el supuesto de que la formule un órgano colegiado, se adopte un acuerdo en tal sentido.   De lo cual, también es dable concluir que no podemos atender la gestión cuando miembros particulares de ese órgano son los que acuden ante nuestra Oficina, puesto que en su carácter individual no ostentan la condición de “jerarca administrativo” que recoge el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.  (C-315-2004 del 1° de noviembre del 2004.  Lo subrayado y destacado no está contenido en el original)

 

Es dable apreciar que Ud. acude en procura de nuestro criterio en su condición de miembro de la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia.  Siendo que tal órgano presenta las características de los que la doctrina y legislación definen como “colegiado” es fácil concluir que, en punto a los requisitos de admisibilidad mencionados supra, Ud. adolece de competencia para consultar directamente nuestro criterio, aspecto que subsanaría, evidentemente, si constara un acuerdo firme de ese órgano en el que conste la voluntad los directores en acudir a nuestra instancia.

 

Por otra parte, también nos parece oportuno reseñarle que ya no están incluidas dentro de las competencias que está llamada a cumplir la Procuraduría General las que se mencionaban en el antiguo inciso k) del artículo 2 de nuestra Ley Orgánica.  A tal efecto, se ha interpretado que esta norma fue derogada tácitamente con la promulgación de la Ley N° 7319 del 17 de noviembre de 1992 (Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República), razón por la cual tampoco por esta vía podríamos pronunciarnos por el fondo de su consulta.

 

Por último, el ejercicio de la competencia consultiva no es un medio para que se revise o se valide la concepción que uno o determinados funcionarios públicos manifiesten sobre sus competencias.  Evidentemente estaríamos aprovechando una competencia genérica para realizar juicios de valor sobre si tal o cual servidor está cumpliendo su misión, aspecto que es impropio de un órgano de la Administración consultiva, como lo es la Procuraduría General.   Por el contrario, cuando se está en presencia de una consulta que cumple los parámetros de admisibilidad indicados, y a raíz de su estudio se comprueba que hay omisiones o conductas incorrectas en los procedimientos administrativos que se analizan, se acude a la competencia que se incluye en el inciso ch) del artículo 3 de la misma Ley Orgánica, indicando nuestra opinión sobre el motivo y alcance de la infracción al Ordenamiento Jurídico.

 

 

III.             Conclusión.

 

Por no cumplir con requisitos de admisibilidad atinentes al ejercicio de la competencia consultiva encargada a la Procuraduría General (se formula por un único miembro de un órgano colegiado, se pide analizar conducta de un funcionario público, sustenta la intervención de éste órgano asesor en normativa derogada tácitamente), declinamos pronunciarnos por el fondo sobre su gestión.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

IVR/mvc