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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 207
 
  Dictamen : 207 del 27/06/1983   

San Joeí, 2
C-207-83
San José, 27 de junio de 1983
 
 
 
Señor
Ing. Claudio Antonio Volio
Ministro de Planificación Nacional
y Política Económica
S.      D.
 
 
Estimado señor:
 
 
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su atento oficio N° AJ-045-85 de 23 de marzo de este año, por medio del cual consulta a esta Procuraduría si la disposición del inciso d) del articulo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (adicionado por el numeral 2° de la Ley N° 6835 de 22 diciembre de 1982), es aplicable a aquellas situaciones en que servidores de ese Ministerio que ocupan puestos incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, son trasladados a ocupar plazas pertenecientes al fondo del Plan Nacional de Desarrollo.
 
Manifiesta usted a la vez que ante un caso concreto de esa naturaleza que se presentó en MIDEPLAN, consultada que fue la Asesoría Jurídica de eso Ministerio, el criterio que privó fue el de que, como el texto de dicha norma se refiere al reconocimiento del tiempo servido en  otras “entidades” del Sector Público, dicha disposición no tiene aplicación en los casos objeto de la consulta, toda vez que estos se refieren al cambio de dichos servidores de un régimen de administración de personal a otro, pero dentro de la misma institución publica (MIDEPLAN), y no al paso del servidor de una entidad publica (que se caracteriza por estar dotada de personalidad jurídica propia), a otra.
 
Para dar cumplida respuesta a su interrogante, procederemos en primer lugar a transcribir las citas legales jurisprudenciales y de doctrina que estimamos aplicables al caso planteado y posteriormente, analizaremos este a la luz de aquéllas.
 
Establece en lo conducente, el inciso d) del articulo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Publica:
 
"A los servidores del Sector Publico, en propiedad o interinos se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 50 anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene efecto retroactivo.
 
Por su parte, el ilustre jurista patrio, don Alberto Brenes Córdoba, al tratar el tema de la interpretación de la ley nos dice:
 
"Para la debida inteligencia de los textos legislativos cuando su redacción a causa de ser oscura o defectuosa, da lugar a incertidumbre, es útil examinar el objeto que se propuso el legislador al estatuir tocante a la materia, lo mismo que los informes de las comisiones del Congreso, relativos al asunto, y las discusiones habidas en el seno del mismo cuando se estaba elaborando la ley, porque en esto siempre conviene atemperarse en cuanto quepa, a la intención del legislador, puesto que únicamente se trata de poner en ejercicio sus preceptos (Brenes Córdoba Alberto, "Tratado de las Personas", Editorial Costa Rica, San José, 1974, pág. 43).
 
Ahora bien, en el proyecto de la citada ley N° 6835 (publicado en " La Gaceta" del 15 de diciembre de 1982), se expresa en su parte final:
 
"3) Se pretende corregir una gran injusticia con los servidores del sector publico, que al pasar a trabajar de una institución publica a otra, en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenían acumulados. Se propone a partir de ese momento y sin darle carácter retroactivo corregir ese problema" (el subrayado es nuestro).
 
Por su parte, al referirse al tema de la interpretación extensiva o ampliativa del derecho, ha dicho el conocido autor Miguel Reale:
 
"Lo que se llama interpretación extensiva es exactamente el resultado del trabajo creador del interprete al añadir algo nuevo a lo que, en rigor, la ley debiera normalmente enunciar teniendo presentes las nuevas circunstancias, siempre que la elasticidad del texto normativo permita llevar a cabo la añadidura. De esta suerte, gracias a un trabajo de extensión, se revela algo que estaba implícito en el precepto, sin quiebra alguna de su estructura".
(Reale, Miguel, "Introducción al Derecho", Ediciones Pirámide S.A., Madrid, 1979, pág.226).
 Y mas adelante, en la pagina 521 de esa obra señala tal autor:
 
"En la interpretación extensiva .se parte de la admisión de la existencia de la norma y se extiende su aplicación al caso que mas allá de aquel al que usualmente se aplica”.
 
Sobre el mismo tema, Luis Diez. Picazo, citando a Castán Tobeñas, expresa:
 
"Así por ejemplo, Castán dice que la interpretación extensiva se desenvuelve en torno a una disposición de la ley para comprender en ella casos quo no se encuentran expresados en su letra pero que virtualmente se encuentran incluidos en su espíritu". (Diez Picazo, Luis, experiencias Jurídicas y Teoría del Derecho", Editorial Ariel, Barcelona, 1975, pág. 282)
 
 Finalmente, cabe hacer cita del tratadista Rafael Bielsa, quien refiriéndose a la interpretación extensiva nos dice:
 
"La interpretación extensiva se justifica cuando los términos de una ley no son explícitos respecto de situaciones que pueden considerarse comprendidas en aquellas que han inducido al legislador a dar la norma". (Bielsa. Rafael, "Derecho Administrativo", Roque Depalma Editor, Buenos Aires, Tomo I, Pág. 57)
 
 Cabe señalar que al hablarse en las consideraciones del proyecto anteriormente transcritas de la gran injusticia" que se venia cometiendo con los  servidores públicos en lo atinente a 1ª antigüedad, no se esta haciendo otra cosa que seguir un criterio manteniendo desde hace tiempo por nuestros tribunales de trabajo, en el sentido de reconocer la antigüedad en el servicio para efecto del otorgamiento de extremos laborales, en aquellos casos en que los servidores han pasado a prestar el servicio de un poder de la república a otro, e incluso, de instituciones autónomas y semiautónomas a estos y viceversa. Tal criterio he sido también seguido por esta Procuraduría en diversos dictámenes, acogiendo el "principio de la unidad de la Administración Pública" y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad a la que se sirva, se trabaja para un mismo patrono que es el Estado.
 
 Así, desde el año 1975, ante consulta formulada por el Departamento de Personal de la Junta de Protección Social de San José, en el sentido de "... si una institución autónoma o semiautónomas, o bien cualquiera de los tres poderes, pueden por sí, sin comprometer los fondos públicos, reconocer derechos de antigüedad adquiridos por servidores que hayan trabajado con otros patronos públicos, para efecto de reconocerles vacaciones progresivas, aumentos de sueldo por escalafón y, en  último caso, prestaciones legales”  esta Procuraduría, luego del correspondiente análisis jurisprudencial concluyó en lo siguiente:
 
"Con base en esta terminante y reiterada jurisprudencia del Tribunal Superior de Trabajo de que el concepto de administración Pública contenido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que abarca a los tres poderes, a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a todas las demás entidades de derecho público, es aplicable a la legislación laboral" y a todas aquellas situaciones en que entra en juego la Administración, cualquiera de esas entidades queda facultada para reconocer derechos de antigüedad sus servidores para los efectos que usted cita en su estimable consulta, salvo disposición en contrario en sus propias leyes orgánicas o normas reglamentarias".
 
Establecido como ha quedado, que la antigüedad no se pierde cuando un servidor pasa a prestar sus servicios de una Institución Pública a otra, corresponde ahora entrar al punto medular de su consulta, consistente en analizar si jurídicamente existe algún mecanismo para aplicar este criterio a aquellos casos en que el servidor es trasladado, pero de un régimen de administración de personal a otro dentro de una misma institución.
 
Estimamos que es aquí donde entra en Juego el método de interpretación extensiva a que hiciéramos referencia al transcribir las citas de doctrina anteriormente. En efecto, podemos notar que es jurídicamente factible, dentro del régimen de los aumentos anuales en el Sector Público, recurriendo al método de la interpretación extensiva, extender el ámbito de aplicación del texto del citado inciso d) del articulo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no solo a los casos en que los servidores se trasladan de una entidad otra, sino también a aquellas situaciones en que el traslado se da de un régimen de administración de personal a otro, dentro de la misma institución. Lo anterior por cuanto, aunque esos casos no se encuentran expresamente contemplados en la letra de la norma en mención, si se encuentran virtualmente comprendidos en el espíritu de la misma. En otras palabras, si nuestro legislador estimó, con fundamento en el principio del "Estado como patrono único", que se cometía una gran injusticia al no reconocerse la antigüedad cuando los servidores pasan de una entidad publica a otra, con mucha mayor razón se cometería  esa injusticia, si no se entendiera que dicho principio es enteramente  aplicable a aquellos casos en que el servidor pasa de un régimen de administración de personal a otro, dentro de la misma institución.  Sea, que si en nuestro ordenamiento jurídico tiene plena vigencia la teoría del "Estado como patrono único", con mucha mayor razón debe tenerla la de "la institución como patrono único", cuando dentro de ella existen teoría regímenes de administración de personal.
 
Dentro de este orden de ideas cabe señalar que en cuanto al principal argumento para no aplicar la norma en análisis a los casos en consulta, que aduce la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, en el sentido de que, por hacer referencia expresamente dicho precepto a las "entidades", y por ser la personalidad jurídica un requisito sine qua non para que exista este tipo de figura jurídica, ello significa un obstáculo insalvable para aplicar dicha norma a los casos consultados, a nuestro juicio, dicho criterio no tiene suficiente fuerza para desvirtuar la  tesis seguida en el presente dictamen. En efecto, como muy bien quedo expuesto líneas arriba, cuando transcribimos las consideraciones que motivaron el proyecto de ley, la idea que privo desde un principio no fue la de sujetar el reconocimiento de la antigüedad a que el traslado se operara de una entidad pública a otra en el sentido técnico estricto de ese termino jurídico. Por el contrario, como muy bien consta en el proyecto, de lo que se habló mas bien, fue del traslado "de una institución publica a otra", concepto que, desde luego, es mucho mas amplio desde el punto de vista técnico jurídico que el de entidad. Tan es así, que de acuerdo con el "Diccionario de Derecho Usual" de Guillermo Cabanellas (Editorial Heliesta S.R.L., Buenoa Aires, 1974 Tomo II, pág. 401), las instituciones se definen como los "Órganos Constitucionales que ejercen al poder soberano de una nación",
 
Lo ocurrido fue que, posiblemente, por un error de imprecisión técnica en la redacción de la norma, se uso el termino "entidades" pero repetido de acuerdo con el análisis de la norma a la luz de sus antecedentes, como muy bien lo aconseja don Alberto Brenes Córdoba, sin mucho esfuerzo podemos colegir que jamas el legislador tuvo en mente imponer la limitación de que, para que dicho precepto tuviera aplicación, la institución de la que provenían los servidores tuviera que estar dotada de personalidad jurídica, sea, tener el carácter de entidad.
 
 
conclusión
 
 
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría es del criterio de que el citado inciso d) del articulo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Publica, es enteramente aplicable también a aquellos casos en que los servidores del Sector público se trasladan de un régimen de administración de personal a otro, dentro de una misma institución.
 
Del señor Ministro atentamente,
 
 
 
 
  
 
 
Lic. Ricardo Vargas Vasquez
PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO
SECCION II
 
 
 
 
  
 
Cc: Sra. Beatriz R. de Corella
Directora Coordinación Presupuestaria
de MIDEPLAN
Secretarla
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