C-327-2006

16 de agosto de 2006

 

 

Señor

Héctor Luna Sánchez

Intendente Municipal

Consejo Municipal de Distrito

Tucurrique

S.                 O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio ( sin número ) de fecha 15 de junio del 2006, mediante el cual requiere el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, en relación con dos aspectos:

 

1-                 ¿ Cuál es la forma de calcular el impuesto de patente por parte de los Concejos Municipales del Cantón de Jiménez y del Distrito de Tucurrique, cuando se esté en presencia de empresas que localicen agencias o establecimientos en uno o más distritos del cantón, y uno de los cuales sea el de Tucurrique y cuáles son los principios que deben observarse?

 

2-                 ¿Cuál es la forma de calcular el impuesto de patente por parte de los Concejos Municipales del Cantón de Jiménez y del Distrito de Tucurrique cuando se esté en presencia de empresas que realicen actividades para cuya explotación requieran ubicar instalaciones en terrenos localizados en dos distritos, uno de los cuales sea Tucurrique, que constituyan una unidad económica indispensable para explotar la actividad? ¿ En tal caso, cuáles son los mecanismos para determinar la participación de un Concejo y otro en el impuesto de patente y cuáles son los principios y requerimientos legales que deben observarse?

 

Con la consulta de referencia se aporta el criterio jurídico emitido por el Licenciado Víctor Julio Rivas Tinoco, mediante el cual concluye en lo que interesa:

 

1-                 Que la patente de la empresa debe ser autorizada por la Municipalidad del cantón de Jiménez en cuanto a las actividades económicas que desarrolla en los distritos de Juan Viñas y Pejiballe, y con relación a las actividades que realiza en el distrito de Tucurrique, éstas deben ser autorizadas por el Concejo Municipal de Tucurrique en virtud de la delegación de competencias establecidas en el artículo 4° de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito.

 

2-                 En cuanto al pago del impuesto de patente, de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, como los concejos municipales de distrito participan proporcionalmente del impuesto de patente municipal, habrá que determinar los ingresos brutos que perciba la agencia o el establecimiento localizado en Tucurrique, a fin de determinar la proporción que ellos representan del total de los ingresos brutos del cantón, a fin de calcular la proporción del monto de la patente a pagar por ingresos brutos del cantón para calcular la proporción del monto de la patente que le corresponde al Distrito de Tucurrique. Asimismo, se concluye que igual metodología se debe aplicar para determinar el impuesto de patente que le corresponde al Distrito de Tucurrique de acuerdo al parámetro de renta líquida gravable.

 

3-                 En cuanto al segundo escenario, considera que por ser la actividad comercial económica una unidad económica, por cuanto la empresa en cuestión localiza instalaciones de un mismo complejo industrial en terrenos ubicados en el distrito de Tucurrique y en uno de los distritos del cantón de Jiménez ( Juan Viñas y Pejibaye ) se debe recurrir al artículo 10 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito.

 

El asunto que se plantea en la consulta evidentemente esta relacionado con las competencias que le asisten, tanto a las corporaciones municipales como a los llamados concejos de distrito en relación con el ejercicio del poder tributario, al cual haremos referencia a fin de tener un marco conceptual.

 

I-         Los Consejos Municipales de Distrito:

 

            La jurisprudencia de la Procuraduría General de la República al analizar la figura de los Consejos Municipales de Distrito ha sido abundante. Así en el dictamen C-226 de 20 de junio de 2005, manifestó en lo que interesa:

 

“Los concejos municipales de distrito encuentran sustento en nuestro Ordenamiento Jurídico hasta una fecha relativamente reciente, gracias a su inserción en la Constitución Política como una atribución de organización de las municipalidades del país.  Esa génesis fue analizada por esta Procuraduría General en los siguientes términos:

“ (…)

 

a)                 Ley General de Concejos Municipales de Distrito: antecedentes y alcances

 

La ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, luego de la reforma introducida al artículo 172 de la Constitución Política (1), mediante la cual se "constitucionaliza y consolida el sistema de los concejos municipales de distrito en nuestro país" (Opinión Jurídica número 152-2001, de 19 de octubre de 2001). La normativa en comentario, concibe a los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenecen (artículo 1°).

 

Por lo que aquí interesa, resulta importante rescatar de los antecedentes de la reforma a la Constitución Política, la intención comprobada del legislador de dar sustento jurídico a los concejos municipales de distrito, luego de su declaratoria de inconstitucionalidad (sentencia número 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve) (2). La entonces diputada, Irene Urpí Pacheco, quien fuera una de las dictaminadoras del proyecto, justificó así la necesidad de aprobar la iniciativa en estudio:

 

"…ante el cierre eventual de los concejos municipales decretados para el 31 de diciembre del año pasado y ante la evidencia que este tipo de organización no solo ha funcionado muy convenientemente en el pasado si no que ha dado la singularidad históricas (sic), culturales y hasta geográficas de algunas comunidades, son indispensables en casos concretos, decidimos enfrentar directamente el problema de inconstitucionalidad que se venía acarreando.(…)

 

Presentamos entonces, este proyecto para resolver definitivamente el problema de los concejos municipales de distrito, porque al estar expresamente previstos en el texto constitucional, desaparecería del (sic) obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento. (…)

Proponemos un texto sustitutivo que es el que pedimos que se apruebe, básicamente, se introducen dos cosas respecto al proyecto original, establece que la creación de los concejos municipales es una excepción y no la arregla (sic), esto para quienes pudieran sentirse intranquilos con una eventual proliferación de concejos, tienen que haber razones especiales de peso. Esas razones no se enumeran en el texto constitucional, porque no es conveniente, pero quedarán fijadas posteriormente por una ley.

 

(…) se establece expresamente que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a, entiéndase subordinados a las municipalidades y no plenamente independientes, pues no se trata de crear minicantones con un procedimiento ajeno. Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad." (Folios 101 a 102, del expediente legislativo número 13.754).

 

Por lo demás, ha de tenerse en cuenta lo que la Sala Constitucional indicó al contestar la consulta legislativa de constitucionalidad formulada por la Asamblea Legislativa:

 

"De la exposición de motivos del proyecto que se tramita en el expediente legislativo número 13.754, que pretende reformar el artículo 172 de la Constitución Política, se desprende que el objeto primordial de esta reforma es dar cabida a las nuevas necesidades sociales que, en esa materia, se han venido dando. Efectivamente, argumentan los diputados proponentes del proyecto que en vista de que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las reformas del Código Municipal que contemplaban la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, tales entidades quedaron sin sustento jurídico y, en consecuencia, se canceló su posibilidad jurídica de existir, lo anterior, por cuanto tales entidades tratan de una forma de organización no contemplada en la Constitución Política y, en virtud del principio de supremacía constitucional, no se puede operar válidamente una delegación de competencias por ley respecto de órganos o entes que tienen definidas sus competencias a rango constitucional como son las Corporaciones Municipales. (…). Argumentaron también los diputados proponentes del proyecto que, en la práctica, los Concejos Municipales de Distrito, han venido operando con el beneplácito de sus propias comunidades y con el de las Municipalidades que los habían reconocido, pues existe una realidad sociológica que demanda la existencia de esas formas de organización por razones históricas, de alejamiento geográfico u otras que, en definitiva, habían mantenido la existencia de esos entes hasta que fueron declarados inconstitucionales.

 

(…) con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, s

e están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere". Sentencia número 2000-03773, de las doce horas con quince minutos del cinco de mayo del dos mil.

 

Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella (íbid artículo 3). (…)”  (Dictamen C-253-2003 de 22 de agosto de 2003.   El subrayado no es del original)

(…)”

 

En lo que respecta a las competencias de los Consejos Municipales de Distrito, el artículo 179  que había sido adicionado al Código Municipal – anulado por la Sala Constitucional – era más explícito por cuanto enumeraba de manera taxativa las competencias del los Concejos Municipales de Distrito en su territorio, entre ellas coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias, en tanto el artículo 4 de la Ley N° 8173 resulta en ese aparte impreciso, toda vez que el legislador únicamente dispuso que los concejos municipales de distrito tendrían las competencias locales en su respectivo distrito. Dice en lo que interesa el artículo 4°:

 

“Artículo 4°-Los concejos municipales de distrito tendrán las competencias locales en el respectivo distrito y podrán convenir en toda clase de alianzas de cooperación con la municipalidad del cantón y con entes públicos no territoriales. Para concertar convenios con otras municipalidades u otros concejos municipales de distrito, necesitarán la aprobación de la municipalidad del cantón al que pertenece el distrito que gobiernan y administran.”

 

Afirmamos que la norma es imprecisa ya que no establece con claridad que competencias se encuentran comprendidas dentro del ámbito de “lo local”, concepto que a todas luces resulta indeterminado. Es por ello que resulta prudente transcribir lo que al efecto ha dicho la Sala Constitucional:

 

“(...) Resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a  los gobiernos  locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para que  la transferencia del  caso proceda,  si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las  instituciones  del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso.”(…) ( Voto N° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999)

 

            Ante esa imprecisión, debemos entonces determinar si en el ámbito tributario, los Concejos Municipales ostentan competencia tributaria, o poder tributario.

 

II-        POTESTAD TRIBUTARIA Y COMPETENCIA TRIBUTARIA:

 

En el ámbito de la doctrina tributaria, se ha indicado que la potestad tributaria consiste en la facultad de aplicar tributos o bien de establecer exenciones. Es decir, es el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar a cargo de determinados sujetos, la obligación de pagar un tributo. Ese potestad tributaria, puede ser originaria cuando es ejercida por el Estado, o derivada cuando es ejercida por las entidades municipales, como una manifestación de la autonomía municipal que deriva del artículo 170 de la Constitución Política.

 

Pero también la doctrina distingue paralelamente al poder tributario, la facultad de ejercitar dicho poder en el plano material, que se denomina competencia tributaria, pudiendo ambas potestades coincidir, pero no de manera obligatoria, porque se manifiestan en esferas diferentes, pudiendo haber órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder tributario. Desde esta perspectiva, el poder tributario no puede ser suprimido, delegado ni cedido; en tanto la competencia tributaria, sí puede transferirse y otorgarse a órganos y entes paraestatales o privados. En nuestro ordenamiento jurídico, ambos conceptos han sido puestos de manifiesto, al diferenciarse entre sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación tributaria.

 

            La Sala Constitucional en su jurisprudencia, ha reconocido la posibilidad de que en determinadas circunstancias y dentro de ciertos límites razonables, opere una delegación relativa de dichas facultades, siempre y cuando se señalen en la ley, los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario se estaría en presencia de una delegación absoluta de tales facultades, lo cual si se opondría a la Constitución Política. ( véase al efecto Voto 1427-95 de las 16:03 horas del 14 de marzo de 1995 ). Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al referirse a la delegación relativa en materia tributaria, manifestó:

 

“Las alegaciones de la recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la autorización de tarifas variables, aún dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (…) No lo cree así esta Corte, y por lo contrario considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo. (…)

 

El artículo 11 de la Ley de Reforma Tributaria, N° 4961 de 10 de marzo de 1972, señala un maximum del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4° tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa sino una mera consecuencia de la índole del impuesto, (…) De modo que la propia Ley es la que establece la cuantía del gravamen, por el sistema de señalar un maximun, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la facultad de fijar el impuesto en un porcentaje menor, no de una manera antojadiza o arbitraria, sino con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue.” ( Corte Plena, sentencia N° 0730-95 de las 15:00 horas del 3 de febrero de 1995 ).

 

En el caso de los concejos municipales de distrito, si bien son órganos con autonomía funcional propia y adscritos a la Municipalidad del cantón, ello implica que la autonomía funcional que les otorga el artículo 172 de la Constitución Política y la Ley N° 8173 está dirigida al ejercicio y cumplimiento de competencias que le han sido transferidas por la entidad municipal, pudiendo consecuentemente decidir y actuar en el distrito correspondiente conforme a las competencias que ostentan las corporaciones municipales en sus respectivos cantones, salvo que estén exclusivamente reservadas a éstas.

 

Ahora bien, si partimos del principio de que el poder tributario –tanto originario como derivado – no puede ser suprimido, delegado ni cedido, resulta válido afirmar que los concejos municipales de distrito ostentan – según deriva de la relación de los artículos 4 y 10 de la Ley 8173 - únicamente competencia tributaria para recaudar, administrar y fiscalizar los tributos aplicando - según lo dispone el Transitorio III de la Ley N° 8173 - la ley de patentes e impuestos del cantón correspondiente hasta tanto no se les apruebe su propia ley.

 

Como corolario de lo expuesto se tiene entonces que de conformidad con el artículo 4 en relación con el 10 ( ambos de la ley N° 8173 ) al Concejo municipal del distrito de Tucurrique le asiste por delegación competencia tributaria para cobrar, administrar y fiscalizar los tributos sobre actividades que se efectúen en el distrito, salvo que el legislador haya reservado tales competencias en forma exclusiva a la entidad municipal.

 

III-             ANALISIS DE FONDO:

 

            Según se indicó, el Transitorio III de la Ley N° 8173 expresamente dispone que los concejos municipales de distrito, hasta tanto no cuenten con una ley propia se regirán por la Ley de Patentes e impuestos del cantón. En tanto el artículo 10 de la ley de cita, establece varios aspectos de importancia a saber: 1- que los tributos por actividades ejecutadas en el distrito serán percibidos por el concejo municipal de distrito, 2- que tratándose de actividades económicas grandes a desarrollarse en el distrito, el producto de la recaudación por concepto de patentes así como de otros impuestos locales deberá repartirse  con la municipalidad del cantón según lo convengan las partes, 3- que cuando se trate de impuestos en que participen las municipalidades los consejo municipales de distrito participan de manera proporcional. Dice en lo que interesa la norma:

 

“Los impuestos de patentes aplicables a las actividades ejecutadas en el distrito, serán igualmente percibidos por el concejo municipal de distrito, sin perjuicio de que, en caso de actividades especialmente grandes, el producto de la patente deba repartirse con la municipalidad del cantón, según convengan las partes. De igual modo se procederá con los demás impuestos locales.

En los impuestos en que participen las municipalidades, se entenderá que los concejos municipales de distrito participan proporcionalmente.” ( La negrilla no es del original )

 

            A efecto de poder comprender lo dispuesto tanto en el artículo 10 como en el Transitorio III de la Ley N° 8173 debemos necesariamente considerar dos supuestos: Uno comprendido en el párrafo primero de la norma y según el cual, si la actividad lucrativa generadora del pago del impuesto de patente, o el hecho generador de cualquier otro impuesto se realiza en el territorio del concejo municipal de distrito, el producto de dichos impuestos corresponde cobrarlo, administrarlo y fiscalizarlo al dicho concejo, salvo que tales actividades califiquen como “especialmente grandes”, en cuyo caso el producto de dichos impuestos deben compartirse con la entidad municipal según lo convengan.

 

El otro supuesto aparece comprendido en el párrafo segundo del artículo, y habría que entenderlo en el sentido de que cuando se trate de impuestos municipales generados por actividades lucrativas que se realizan en varios distritos del cantón incluido el distrito en que se ha creado un concejo municipal, éste participa del producto del impuesto de manera proporcional.

 

Partiendo de lo anterior, podemos evacuar las preguntas formuladas de la siguiente forma:

 

1-                 ¿Cuál es la forma de calcular el impuesto de patente por parte de los concejos municipales del Cantón de Jiménez y del Distrito de Tucurrique, cuando se esté en presencia de empresas que localicen agencias o establecimientos en uno o más distritos del cantón, y uno de los cuales sea el de Tucurrique, y cuáles son los principios que deben observarse?

 

Sobre el particular, vale indicar que de conformidad con el párrafo primero del artículo del artículo 10 de la Ley, cuando se trate de actividades especialmente grandes el producto del impuesto de patente debe repartirse con la municipalidad del cantón según acuerdo, que debe ser establecido considerando los parámetros objetivos previstos en el artículo 4 de la Ley N° 7294 de 12 de octubre de 1999 - Ley de Impuestos Municipales del Cantón de Jiménez - que por disposición del Transitorio III debe ser aplicada por el Concejo de Distrito de Tucurrique hasta que tenga su propia ley. Es decir, considerando la renta líquida gravable y los ingresos brutos que genera la actividad de las agencias o establecimientos que se localicen propiamente en el distrito de Tucurrique, garantizándose con ello los principios de justicia y equidad. 

 

2-                 ¿Cuál es la forma de calcular el impuesto de patente por parte de los Concejos municipales del Cantón de Jiménez y del Distrito de Tucurrique, cuando se esté en presencia de empresas que realicen actividades para cuya explotación requieran ubicar instalaciones en terrenos localizados en dos distritos, uno de los cuales sea Tucurrique, que constituyan una unidad económica, indispensable para explotar la actividad? ¿ En tal caso, cuáles son los mecanismos para determinar la participación de un Concejo y otro en el impuesto de patente y cuáles son los principios y requerimientos legales que pueden observarse?

 

            La primera parte queda respondida con la respuesta dada en la pregunta N° 1. Sin embargo debe aclararse que cuando se trate de instalaciones que deban ser construidas en terrenos localizados en dos distritos y uno de ellos sea el de Tucurrique, el impuesto   previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana ( Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas ) y mediante el cual se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos hasta un 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen, la solución deriva del párrafo segundo del artículo 10 de la Ley, en cuanto dispone que en los impuestos en que participe la municipalidad, los concejos municipales de distrito participan proporcionalmente, esa proporcionalidad debe establecerse con base en el costo de la obra realizada en la circunscripción del distrito municipal de Tucurrique, garantizándose con ello los principios de justicia y equidad.

 

            Con toda consideración suscribe atentamente;

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario 

 

 

JLMS/gcga