C-318-2006

9 de agosto de 2006

Ingeniero

Urías Ugalde Varela

Gerente General del INCOP

S.  O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GG-SJ.00625-2006, del 26 de junio último, por medio del cual solicita nuestro criterio “…en torno a la posibilidad de suscribir arreglos extrajudiciales (finiquitos) con trabajadores reinstalados en virtud de orden judicial, y con procesos judiciales en trámite”. 

Nos indica que la suscripción de esos arreglos extrajudiciales es necesaria debido a que “… conforme al proceso de modernización es menester que todo vínculo laboral desaparezca, por cuanto como lo ha señalado la Procuraduría General de la República y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el instrumento jurídico, llámese Convención Colectiva, debe de ser finiquitada, con la terminación de toda relación laboral con los trabajadores”.

Al respecto, cabe indicar que ya esta Procuraduría, en diversas oportunidades, se ha pronunciado sobre la procedencia de que la Administración Pública utilice la figura de la transacción.  Así en nuestro dictamen C-253-99 del 22 de diciembre de 1999, dirigido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, indicamos lo siguiente:

“…la transacción se constituye en un contrato en el cual la renuncia recíproca de las partes a sus pretensiones resulta ser un elemento esencial, ya que por medio de ella éstas toman la decisión de concluir, de manera extrajudicial un litigio pendiente, mediante la renuncia que hacen de sus recíprocas pretensiones.

La transacción es un convenio, y en este sentido Guillermo Cabanellas en su Diccionario de Derecho Usual la define de la siguiente manera:

‘Concesión que se hace al adversario a fin de concluir una disputa, causa o conflicto, aún estando cierto de la razón o justicia propia.’, o también como la ‘adopción de un término medio en una negociación; ya sea en el precio o en alguna otra circunstancia’. (CABANELLAS, Guillermo. Volumen IV. Op. Cit. Pág. 277)

La transacción es pues un convenio jurídico bilateral mediante el cual las partes efectúan recíprocas concesiones extinguen obligaciones de carácter litigioso.

Como bien indica el mismo G. Cabanellas, mediante la transacción:

‘se puede poner fin a un pleito en curso, con efectos de cosa juzgada entre las partes. Esencial en la misma es la reciprocidad en las adquisiciones o renuncias; pues se trata de que no haya vencedores ni vencidos, al menos plenamente.’ (CABANELLAS, Guillermo. Op. Cit. Pág. 277)

Esta figura jurídica posee la ventaja de resolver con agilidad y rapidez las cuestiones planteadas, sin arrastrar las dilaciones ni los gastos que conlleva normalmente un juicio.

En el campo de la disponibilidad de la materia que puede ser sometida a transacción, conviene retener que hay materias que pueden ser sometidas a dicho medio de solución alterno de conflictos en virtud de la potestad discrecional de la Administración y su capacidad efectiva de decisión. Sin embargo, no podemos dejar de considerar que existen ciertos asuntos en los que definitivamente no cabe la aplicación de un proceso de esta naturaleza, por ejemplo, la salud, los tributos, el dominio público, la seguridad, el orden público, por citar algunos.

No podemos obviar que al ser la transacción un contrato, en el cual la renuncia recíproca de las partes a sus pretensiones es un elemento de su esencia, es lógico concluir que por ella las partes deciden terminar extrajudicialmente un litigio pendiente, mediante la renuncia que estas hacen de sus recíprocas pretensiones.

Finalmente, en lo que respecta a la capacidad para transigir, resulta claro que solamente pueden hacerlo aquellos que tiene libre facultad de enajenar bienes y derechos. En el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, su Ley Orgánica otorga tanto al Gerente y al Sugerente de la institución, de manera indistinta, la representación judicial y extrajudicial de la Institución, con las facultades concedidas por ley a los apoderados generalísimos, consecuentemente, estos pueden, entre otras cosas, vender, hipotecar y de cualquier otro modo enajenar o gravar toda clase de bienes, pues así lo dispone de manera clara y precisa el artículo 1253 del Código Civil, reiteramos, sin traspasar aquellos otros límites expresamente dispuestos tanto por la Ley Constitutiva del ICAA como del resto del ordenamiento jurídico administrativo.

Para fundamentar esa afirmación, recurrimos al artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública, mismo que en lo conducente establece que:

‘El jerarca o superior jerárquico supremo, tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo (...)

2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio (...)."

En ese mismo sentido, indica la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en su artículo 25: (…)

Existiendo armonía entre lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública y la mencionada Ley Constitutiva del ICAA, se puede afirmar que, para los efectos que nos interesan, el órgano deliberante en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados resulta ser la Junta Directiva, la cual, por acuerdo de cuatro de sus miembros puede acordar la transacción judicial o extrajudicialmente, señalando a quien le corresponde la representación para proceder en tal sentido, o sea, ejecutar tal acuerdo, una vez que se encuentre firme el mismo."

            Posteriormente, en nuestro dictamen C-111-2001, del 16 de abril del 2001, dirigido a la Municipalidad de Liberia, indicamos lo siguiente:

“El instituto de la transacción y/o conciliación judicial, y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico.

A diferencia del arbitraje, la transacción es un medio de auto-composición, pues son las mismas partes, sin participación de ningún tercero, que resuelven la controversia. No se valen de un agente externo que dirima el conflicto, ellas mismas, mediante acuerdo, lo hacen. (Al respecto, véase la OJ-048-99, op. cit.).

Por ello, la transacción se entiende ‘como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el fin de poner corto a sus diferencias de carácter litigioso, es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias’ (Dictamen C-074-89).

En cuanto a las concesiones recíprocas a las que se alude, es preciso aclarar que: ‘... la jurisprudencia afirma como necesaria esta reciprocidad, no exige en modo alguno que los sacrificios sean de igual valor. Así, el simple deseo de evitar un pleito largo y costoso puede legitimar, a título de transacción el abandono de derechos relativamente importantes...’ (Planiol, Marcel y Ripert, Jorge. ‘Tratado Práctico de Derecho Civil Francés’, Tomo XI. Los Contratos Civiles, Segunda Parte, Cultural S.A., La Habana, 1946, Nº 1533, p. 921, Citado en el dictamen C-014-92 de 22 de enero de 1992).

En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo ‘transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo’.

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican ‘para solucionar sus diferencias patrimoniales’. Y el artículo 18 Ibídem dispone que ‘Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública’

Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada.

En cuanto a las materias transigibles, no existe disposición alguna que expresamente las regule, por lo cual, en tesis de principio, podría pensarse en una amplitud mayor que la existente entratándose del arbitraje, pues a diferencia de ésta, en la conciliación y/o transacción, es la propia Administración la que se encuentra negociando y resolviendo, y no un tercero.

En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.”

            El criterio externado en los dictámenes anteriores fue reiterado, entre otros, en nuestros pronunciamientos OJ-155-2001 del 24 de octubre del 2001, C-335-2001 del 5 de diciembre del 2001, OJ-056-2002 del 23 de abril del 2002, C-115-2002 del 10 de mayo del 2002, OJ-047-2005 del 12 de abril del 2005 y OJ-017-2006 del 13 de febrero del 2006.  Incluso, en el dictamen C-115-2002 mencionado, dirigido precisamente al INCOP, se solicitó nuestro criterio sobre la posibilidad de llevar a cabo arreglos extrajudiciales en procesos judiciales pendientes.  En ese dictamen, esta Procuraduría indicó lo siguiente:

“…lo que le interesa al INCOP es que determinemos si dicho ente descentralizado está en posibilidad de llegar a un arreglo extrajudicial, en aquellos procesos judiciales en que se desprenda un eventual daño o costo económico perjudicial para la entidad portuaria. Asimismo, si la respuesta a la anterior interrogante fuese positiva, los requisitos que deben cumplirse para realizar ese arreglo extrajudicial, de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgánica del INCOP, específicamente el artículo 15 inciso g). (…)

Dispone el citado numeral:

‘Artículo 15.- Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:

(…)

g) Aprobar compras, hacer transacciones judiciales o extrajudiciales y arrendamientos por acuerdo, por lo menos, de cuatro de sus miembros; (…) (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 1797 de 30 de setiembre de 1964)”.

    De conformidad con lo dispuesto expresamente en el citado numeral, es competencia de la Junta Directiva realizar las transacciones extrajudiciales del INCOP. En cuanto a los requisitos, ya se indicó que el acuerdo correspondiente deberá estar firme y debidamente motivado; motivación que se encuentra sujeta a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública. También, por manifestación expresa del artículo supra transcrito, el acto deberá ser tomado, por al menos, cuatro de los miembros del Órgano Director”.

            Ciertamente, con posterioridad a la emisión del dictamen recién transcrito, el artículo 15 de la Ley Orgánica del INCOP (n.° 1721 de 28 de diciembre de 1953) fue modificado por la  “Ley Reguladora de la Actividad Portuaria en la Costa del Pacífico” (n.° 8461 del 20 de octubre de 2005); sin embargo, la posibilidad de transar y de hacer arreglos judiciales y extrajudiciales se mantuvo vigente en el inciso j) del mismo artículo 15, con la diferencia de que el acuerdo que al efecto debe adoptar la Junta Directiva debe ahora ser emitido con el voto favorable de al menos cinco de sus miembros:

     “Artículo 15º—Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:

                a) …

                j) Aprobar las compras, los finiquitos, las transacciones, los arreglos judiciales o extrajudiciales y los arrendamientos necesarios para el mejor logro de los objetivos del Instituto; todo ello mediante el acuerdo de por lo menos cinco de sus miembros”.

            De conformidad con lo expuesto, considera esta Procuraduría que la Junta Directiva del INCOP sí está facultada para acudir a la transacción y para realizar arreglos extrajudiciales tendientes a finiquitar procesos judiciales en trámite, mediante el acuerdo de al menos cinco de sus miembros. Lo anterior sin perjuicio de las materias que resultan indisponibles y de las situaciones específicas respecto a las cuales pudiesen existir impedimentos puntuales para transar.

Del señor Gerente General del INCOP, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

Jcmm/dahs