C-332-2006

23 de agosto de 2006

 

 

 

 

Señora

Mayra González León

Alcaldesa Municipal a.i.

Municipalidad de Tibás

S.         O.

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio DA E. 0152-2006, en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre los alcances del artículo 31 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás.

 

La consulta se realiza, por cuanto se considera que existe un “choque de legalidad entre lo que señala dicho artículo y la norma contenida en el artículo 39 constitucional en relación al debido proceso, toda vez que a pesar de que la administración en cumplimiento del debido proceso inicia una causa en contra de un funcionario siguiendo lo establecido por ley, con el fin de permitir que el funcionario ejerza su defensa y demostrar su culpabilidad, terminado el mismo con un acto final mediante el cual se impone una sanción correspondiente, en contraposición a este debido proceso constitucional y del principio de legalidad, este artículo de la Convención Colectiva permita que un funcionario al que se le demostró su culpabilidad, continúe en la Institución a pesar de la gravedad de las faltas cometidas, contra de la Hacienda Pública, de las Leyes, el resguardo y la debida custodia de bienes del estado (sic) costarricense y en el caso específico de los bienes de la Municipalidad de Tibás, que pertenecen a todos los vecinos de este Cantón, en relación con lo antes dicho el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública señala en su párrafo tercero que en el interés público se tendrá en cuenta en primer lugar los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia, como el hecho de mantener en su puesto a un funcionario despedido hasta que los Tribunales mediante una sentencia firme señalen que el despido se encuentra a derecho, conociendo perfectamente que en este país un proceso Ordinario Laboral puede durar hasta cinco años …” (oficio DA E. 0152-2006)

 

Junto con dicho oficio se adjunta el criterio del Departamento Legal de la Municipalidad de Tibás, que mediante criterio Ll 072-2006, manifestó lo siguiente:

 

“De lo señalado por la Sala se concluye que aún cuando las Convenciones Colectivas de Trabajo, posean “fuerza de Ley” deben ajustarse y guardar coherencia con las normas de rango legal vigentes y por ende, no resulta posible que las partes que las suscriben lleguen a acuerdos que se aparten u opongan a dichas normas”.

 

Continúa indicando la Asesoría Legal que la norma contenida en el artículo 31 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás violenta el artículo 39 de la Constitución Política, al considerar que se da una violación al principio del Debido Proceso al obligar a la Administración Municipal a mantener en el puesto a un empleado que ha sido despedido por dicho Ente Municipal, luego de que ha sido efectuado un proceso disciplinario en su contra y que se ha demostrado la culpabilidad del trabajador.

 

Asimismo, el criterio de cita señala que el Juzgado Civil y de Trabajo de Mayor Cuantía de Desamparados ha establecido que en tratándose de convenciones colectivas, corresponde a la administración pública y a los jueces que conocen en los asuntos laborales, sobre la aplicación de las convenciones colectivas a los diferentes grupos de trabajadores.  “Que según la jurisprudencia de cita y la naturaleza propia de las Municipalidades, se debe considerar que las personas que laboran en las mismas son funcionarios públicos totalmente adscritos al derecho público o estatutario, siendo que a partir del Voto 4453-2000 la Sala Constitucional declaró inconstitucional las Convenciones Colectivas en el Sector Público, cuando se trate de personal regido por relaciones de empleo de naturaleza estatutaria, no se le puede reconocer vigencia a las Convenciones Colectivas, pues el personal que trabaja en las Municipalidades son servidores públicos que participan activamente en la gestión pública y por ende no se les puede aplicar la excepción si opera la Convención Colectiva en el sector público que es donde el Estado desarrolla sus interese (sic) a través de empresas o servicios económicos, cosa que las Municipalidades no hacen…

…el artículo 31 supra citado se enmarca dentro del Capítulo de las Garantías Sindicales por lo que podría pensarse que el mismo fue creado para proteger a los dirigentes sindicales entendiéndose con ello a los directivos activos de la filial, no obstante, pareciera existir una errada redacción que permite la aplicación general es decir a cualquier empleado municipal…”

La Asesoría Jurídica concluye indicando que el artículo en mención presenta roces de legalidad en perjuicio del interés público.

 

 

I.                   Sobre las Convenciones Colectivas en el Sector Público.

 

El artículo 62 de la Constitución Política regula la celebración de convenciones colectivas de trabajo, otorgándoles a éstas “fuerza de ley”.    Al respecto, dicho artículo establece:

 

“ARTÍCULO 62.- Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados.”

 

Este precepto constitucional se encuentra desarrollado en los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo.  Señala el artículo 54 de ese cuerpo normativo:

 

“ARTICULO 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.

La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.

En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país. “

 

Las convenciones colectivas, por su carácter de leyes profesionales, constituyen fuentes normativas dentro del ámbito de su aplicación.  De conformidad con el artículo 55 del Código de Trabajo resultan de aplicación a los trabajadores presentes y futuros del centro de trabajo en el que se suscriben.

 

El tema de las convenciones colectivas en el sector público, ha sido recurrente, tanto en los pronunciamientos de éste Órgano Consultivo, como en la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

 

A partir del reconocimiento que realiza la Sala Constitucional de un régimen de empleo público que rige a los servidores públicos - resolución 1696-1992 de las 15:00 horas del 23 de agosto de 1992-, la jurisprudencia de ese Tribunal Constitucional ha sido reiterativa en cuanto a las condiciones bajo las cuales es posible aplicar el artículo 62 a los trabajadores del Estado.  Así, mediante resolución número 4453-2000 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, la Sala indicó:

 

“La Sala estima que es jurídicamente compatible con el Derecho de la Constitución, la posición que en el desarrollo histórico de la institución de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la República en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia número 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el considerando segundo, antes transcrito, que "esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que "las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos". Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son "aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala.”  (el subrayado no es del original)[1]

 

Posteriormente, al resolver una gestión de adición y aclaración sobre la sentencia transcrita, el Tribunal Constitucional indicó respecto de las Municipalidades, lo siguiente:

 

“…la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan. De manera que es más que evidente que esta gestión específica resulta improcedente. “ (Sala Constitucional, resolución número 2000-9690 de las quince horas con un minuto del primero de noviembre del dos mil, el subrayado no es del original)

 

De la extensa cita es posible rescatar dos ideas que consideramos importantes para la solución de la presente consulta.  La primera de ellas, mencionada por la Asesoría Legal de la Municipalidad de Tibás, está referida a la posibilidad de celebrar convenciones colectivas en dicha corporación municipal, y en tal supuesto, el grupo de trabajadores que podrían estar cubiertos por dicha ley profesional.  La segunda idea por rescatar está referida a los límites impuestos a la convención colectiva en aquellos trabajadores que se encuentran habilitados para negociar este tipo de instrumento.

 

Con respecto a la primera idea y como lo explica el Tribunal Constitucional, no existe una prohibición exclusiva hacia un tipo de institución para que no acuerde convenciones colectivas, sino que dependerá de la naturaleza de la labor que realicen los empleados de determinado ente, lo que determinará si se encuentran excluidos de la posibilidad de celebrar esos convenios. 

 

Así, como regla de principio, los servidores públicos que participan de la gestión pública, se encuentran imposibilitados para suscribir convenciones colectivas, de ahí que los servidores municipales que participen en esa gestión pública efectivamente se encuentran imposibilitados para suscribir convenciones colectivas, como bien lo apunta la Asesoría Legal de la Municipalidad de Tibás.

Con respecto a los empleados que no estarían cubiertos por la prohibición anterior, corresponderá a la municipalidad respectiva definir, en cada caso, si las labores realizadas constituyen gestión pública[2]

Como se desprende de lo indicado, las corporaciones municipales sí están autorizadas a suscribir convenciones colectivas con aquellos trabajadores que no participen de la gestión pública, lo que implica que deberá analizarse caso por caso para determinar a quiénes se les podrá aplicar dicha convención.  Consideramos que esta aclaración es importante, toda vez que en el criterio que se adjunta a la presente consulta se indica categóricamente que las convenciones colectivas no resultan de aplicación a los funcionarios municipales, siendo que lo correcto es, como se ha explicado, limitar la prohibición de la celebración de convenciones colectivas a aquellos funcionarios que participen de la gestión pública. 

En este sentido, si la convención colectiva suscrita en 1992 era aplicada a alguno de los grupos de trabajadores excluidos según lo indicado en los párrafos anteriores, debe interpretarse que dejaría de aplicarse a los que califiquen como servidores públicos a partir de la publicación en la Gaceta del fallo 4453-2000, según lo ha indicado esta Procuraduría en dictamen C-284-2001 del 26 de agosto del 2001

La segunda idea que nos interesa resaltar tiene que ver con las limitaciones a los contenidos de una convención colectiva.  Como se desprende de la resolución de la Sala Constitucional número 4453-2000 transcrita líneas atrás, aun en aquellos casos en los cuales es posible realizar convenciones colectivas en el sector público, éstas se encuentran sujetas a limitaciones propias del sistema jurídico en el que se desenvuelven los trabajadores a quienes comprende, siendo imposible que este tipo de instrumento normativo afecte, derogue o modifique normas de orden público, como lo serían las competencias asignadas al Alcalde Municipal, como superior jerárquico y que se encuentran establecidas en el Código Municipal.    

Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional indicó:

 

“En aplicación de este derecho a la negociación colectiva, las partes solo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente puedan cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales….   De esta forma, las convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial, de ahí que deba aceptarse que una convención colectiva puede introducir modificaciones o reformas de carácter legal, pero sin que esto implique una derogatoria de la ley ordinaria por resultar contrario al artículo 129 constitucional, según el cual una ley solo puede ser derogada por otra posterior. Quiere esto decir que por medio de una convención colectiva lo que se puede hacer es superar las garantías mínimas existentes a favor del trabajador manteniendo la vigencia de la ley que regula esas garantías mínimas. Es decir, las convenciones colectivas por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, con el fin de mejorar o superar ese mínimo esencial, siempre y cuando se ajusten a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, por ello puede afirmarse que esa normativa no puede reformar la ley ordinaria que confieren atribuciones a órganos constitucionales , ni otras disposiciones legales, que no tienen que ver con el contenido de los contratos individuales de trabajo.  (Sala Constitucional, resolución número 2001-11946 de las quince horas con cincuenta y un minutos del veintiuno de noviembre del dos mil uno, el subrayado no es del original.[3])

 

Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, siguiendo la línea jurisprudencial de la Sala Constitucional, ha señalado la imposibilidad de que las normas contenidas en convenciones colectivas deroguen normas de orden público.             

Al respecto, ha indicado:

 

“III.-   SOBRE EL VALOR NORMATIVO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS:   … De lo transcrito se deduce que lo pactado en un convenio colectivo no puede ir en contra de lo establecido en la ley; especialmente, cuando ésta es de orden público, puesto que los convenios colectivos, en cuanto a su contenido, deben estar sujetos a la normativa legal (artículo 58 del Código de Trabajo) y sirven para superar las garantías mínimas que han sido establecidas legalmente. “  ( Resolución número 2005-227 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia de las nueve horas treinta minutos del primer de abril del dos mil cinco, el subrayado y resaltado es del original[4])

 

De conformidad con lo expuesto, es evidente que aún y cuando la convención colectiva pueda ser aplicada a algún sector de empleados de la Municipalidad de Tibás, dicho instrumento no puede modificar ni alterar disposiciones de orden público- más allá del mejoramiento de las condiciones mínimas establecidas por ley-  ni modificar las potestades y competencias asignadas a un órgano de la Administración Pública.

 

 

II.                Sobre el artículo 31 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás.

 

Consulta la Municipalidad de Tibás sobre la regularidad jurídica del artículo 31 de la Convención Colectiva de esa corporación, por considerar que la norma convencional no permite despedir a un funcionario aún cuando se ha adoptado el acto administrativo para ello, retrasándose la ejecución  del acto de despido hasta  que exista sentencia firme de los Tribunales de Justicia, luego de un proceso ordinario seguido al efecto.

 

El artículo 31 en comentario indica:

 

“En caso de tener que proceder contra cualquier empleado municipal, por razones de índole laboral, deberá llevarse a cabo los procedimientos legales del caso, manteniendo su relación laboral, con la corporación hasta tanto los Tribunales competentes declaren por sentencia firme su culpabilidad”

 

El artículo 31 citado se encuentra ubicado dentro del Capítulo VII de la Convención Colectiva, que se titula “De la Libertad Sindical”.   A partir de esta ubicación, la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Tibás concluye que dicho artículo resulta de aplicación únicamente a los trabajadores que sean “dirigentes sindicales, entendiéndose con ello a los directores activos de la filial”,  por lo que consideran errónea la interpretación extensiva a todos los trabajadores de la corporación municipal.

 

Esta Procuraduría no comparte la interpretación dada por la Asesoría Jurídica.  Sobre este aspecto, debe apuntarse que a pesar de estar ubicado en el capítulo cuyo título se refiere a la libertad sindical, no es posible sostener que dicha ubicación obedezca a una intención de los negociadores originales de la convención colectiva de restringirlo únicamente a los dirigentes sindicales, en virtud de que no todas las normas contenidas en ese capítulo se refieren a aspectos relacionados con la libertad sindical.  En efecto, a pesar de lo expresado en el título indicado, varios de los artículos que lo conforman se refieren a cuestiones generales de los trabajadores y no a aspectos propios de la organización sindical, como por ejemplo el artículo 33, referido a la posibilidad de acceder a becas, el artículo 34 referido a las licencias que pueden ser otorgadas a los trabajadores municipales o el 35 referido también a licencias en casos de calamidad, terremoto, incendio, entre otros.

 

Los instrumentos convencionales, al constituir normas con el carácter de leyes profesionales, deben ser interpretados atendiendo a los principios de interpretación con el que se analizan las normas.  Sobre el tema de la interpretación de cláusulas convencionales, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha indicado:

 

“Ante la disyuntiva de aplicar algunas de esas dos posiciones doctrinarias, cabe destacar el criterio que, en forma reiterada, ha externado la Sala, con respecto al carácter de ley, que ostenta las disposiciones emanadas de este tipo de convenios colectivos, en este sentido se ha indicado: "...Por regla de principio, las convenciones colectivas de trabajo están integradas por dos grupos diferentes de cláusulas: las obligacionales y las normativas. Mientras las primeras tienen un típico carácter contractual y son exigibles, únicamente, a las partes; las segundas se encargan de regular "...las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste..." (artículo 54 del Código de Trabajo), en forma general y con carácter erga omnes. Este tipo de estipulaciones, cuya obligatoriedad transciende el ámbito propio de las relaciones jurídicas entre los contratantes, rompe con el esquema básico del negocio jurídico bilateral y permite reconocerle, al instrumento laboral del que forman parte, su condición de fuente plena del Derecho del Trabajo (...) Una vez determinado el punto de que las cláusulas normativas del instrumento colectivo en estudio constituyen ley profesional, es posible afirmar, que la forma para entender una cláusula "oscura" o "ambigua" en este tipo de instrumentos es aplicando los criterios en el supuesto de interpretación de una ley ordinaria. Bajo esta perspectiva, la doctrina indica que, primeramente, se debe partir del elemento original del convenio, esto es, de sus efectos normativos, o sea, "buscar en su propio texto, en sus propias palabras, en su propia redacción el sentido que se infiere de la propia norma, dado que el tercero a quien se le aplica debe tener seguridad de que éste no tiene una significación diferente de la que resulta del texto cuando es terminante...y cuando es ambiguo, la voluntad de las asociaciones signatarias de la convención es sólo un elemento de la interpretación de la ley, pero no el único y decisivo. Se toman en cuenta los demás factores..." (RUPRECHT, Alfredo. "DERECHO COLECTIVO DE TRABAJO". Editorial Tecnos. Madrid, España. 1978, págs 303 y 304). Por ende, resulta claro que toda normativa convencional que ofrezca problemas en su interpretación, debe ser aclarada conforme a las criterios que se aplicarían si fuera una ley ordinaria. Al respecto, el artículo 10 del Código Civil -aplicable a este asunto, conforme al artículo 452 del Código de Trabajo-, señala que las normas -entiéndase en este caso convencionales-, se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamente al espíritu y finalidad de ellas.”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 00173-98 de las diez horas treinta minutos del dieciséis de julio del mil novecientos noventa y ocho)

 

En el presente caso, el artículo 31 de la Convención Colectiva es una cláusula normativa, en el tanto introduce regulaciones al procedimiento por el cual se despedirá a los trabajadores, por lo que resulta de aplicación lo indicado en la cita anterior en cuanto a los métodos de interpretación de las normas convencionales.

 

Bajo esta inteligencia, lo procedente es analizar en primer término el sentido de las palabras del artículo 31 a fin de determinar el grupo de trabajadores al que se destina, y en caso de que las mismas resulten oscuras, atender a los otros criterios de interpretación.  De esta manera, en nuestro criterio, y aunque la redacción de dicha cláusula no fue técnicamente la más apropiada, la frase “En caso de tener que proceder contra cualquier empleado municipal” resulta lo suficientemente clara como para concluir que la aplicación de la norma se refiere a todos los trabajadores del ente municipal, y no únicamente a los dirigentes sindicales.

 

En efecto, la norma es contundente en cuanto a que se trata de cualquier empleado municipal, por lo que, no existe razón para considerar que la aplicación de la norma debe restringirse a los dirigentes sindicales como parece entenderlo la Asesoría Jurídica de la Municipalidad.

 

Aclarado el punto anterior, procederemos a analizar la cláusula convencional en comentario.

 

 

a.                  Sobre la potestad disciplinaria en las corporaciones municipales. 

 

El ordenamiento jurídico le otorga al Estado la facultad de disciplinar a sus trabajadores, como una manifestación de la relación de sujeción especial existente entre la Administración Pública en general y sus funcionarios.

Esta facultad forma parte de las potestades sancionatorias generales que ostenta el Estado, para sancionar los incumplimientos de las normas que ha dictado.

Al tenor de lo establecido por la doctrina especializada y  la jurisprudencia administrativa y constitucional[5], la potestad sancionatoria general del Estado puede clasificarse, según el tipo de relación existente entre el sujeto contra quien se dirige esta potestad y el Estado.  

 

“Dentro de las facultades propias del Estado -y de la Administración Pública en general- se encuentra la potestad sancionatoria, la cual puede clasificarse en potestad correctiva y en potestad disciplinaria. La primera tiene por objeto sancionar las infracciones a las órdenes o mandatos de la Administración Pública, es decir, a las acciones u omisiones antijurídicas de los individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal administrativo. La segunda tiene como objetivo exclusivo sancionar las violaciones de los agentes públicos a sus deberes jurídicos funcionales, siendo que el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal disciplinario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana; potestad que es inherente y propia de la administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes. (Sala Constitucional, resolución número 1264-95 de 15:33 horas del 7 de marzo de 1995, citada por resolución número 2437-2005 de las once horas con cuarenta y seis minutos del cuatro de marzo del dos mil cinco)

 

Como manifestación de las potestades públicas, la potestad sancionatoria posee todas las características que las definen.  Al respecto, Rubén Hernández Valle señala:

 

“En general, puede afirmarse que las potestades públicas presentan las siguientes notas comunes:

a)                 Se trata siempre de una situación jurídica activa, que permite realizar actos jurídicos dirigidos a regular relaciones jurídicas indeterminadas.  Es decir, la potestad no genera en una relación jurídica alguna, como sucede con el derecho subjetivo, sino que procede directamente del ordenamiento.

b)                 No recae sobre ningún objeto específico y determinado, sino que tiene un carácter genérico y se refiere siempre a un ámbito de actuación definido en grandes líneas.

c)Se trata, además, de una situación que autoriza la intervención en la esfera jurídica ajena,  eventualmente con efectos desfavorables para los destinatarios.  En otros términos, la potestad se caracteriza por proyectar efectos sobre terceros, sin tomar en cuenta su voluntad…

d)                 Deben estar siempre reguladas y previstas por el ordenamiento jurídico y limitadas por los principios de regulación mínima, de tipicidad, de articulación y, en general, de legalidad.  Como se trata siempre de un poder de origen legal y no negociable, resulta inexcusable la existencia de una norma previa que la autorice y la atribuya, en concreto, a un determinado órgano estatal.

e)Como consecuencia de su origen normativo, las potestades públicas son inalienables, intransmisibles e irrenunciables, dado que son indisponibles por su titular, en cuanto creación del ordenamiento jurídico.

En razón de lo anterior, ningún ente u órgano estatal puede renunciar ad-perpetuam a ejercitar una potestad pública, aunque sí puede hacerlo para un caso concreto.”  (Hernández Valle, Rubén, El Derecho de la Constitución, Editorial Juricentro, Volumen I, pág. 88, el subrayado no es del original)

 

En el caso de las corporaciones municipales, la potestad disciplinaria es ejercida por el Alcalde Municipal, quien ostenta la condición de superior jerárquico de la Municipalidad.  Al respecto, señala el Código Municipal lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Existirán dos alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en este código…

ARTÍCULO 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general…

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.”

 

El Código Municipal también regula, en el Capítulo XIII, un procedimiento para la aplicación del régimen disciplinario a sus funcionarios.  Específicamente en lo atinente al proceso de despido, el artículo 150 establece:

 

ARTÍCULO 150.- Los servidores podrán ser removidos de sus puestos cuando incurran en las causales de despido que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y las dispuestas en este código. El despido deberá estar sujeto a las siguientes normas:

a) El alcalde o la Oficina de Personal, en su caso, harán conocer por escrito al servidor el propósito de despedirlo y la indicación de las causales. Le concederán un plazo improrrogable de cinco días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente al que reciba la notificación, a fin de que exponga sus motivos para oponerse, junto con las pruebas de descargo propuestas.

b) Si vencido el plazo que determina el inciso anterior, el servidor no hubiere presentado oposición o hubiere manifestado expresamente conformidad, podrá ser despedido sin más trámite, salvo que pruebe haber estado impedido por justa causa para oponerse.

c) Si el interesado se opusiere dentro del término legal, se recibirán las pruebas pertinentes dentro de un plazo improrrogable de quince días naturales. Vencido dicho plazo, el alcalde contará con un término igual para decidir la sanción que corresponda.

d) El servidor despedido podrá apelar de la decisión del alcalde para ante el correspondiente tribunal de trabajo del circuito judicial a que pertenece la municipalidad, dentro de un término de ocho días hábiles contados a partir de la notificación del despido.

e) Dentro del tercer día, el alcalde remitirá la apelación con el expediente respectivo a la autoridad judicial, que resolverá según los trámites ordinarios dispuestos en el Código de Trabajo y tendrá la apelación como demanda. El Juez podrá rechazar de plano la apelación cuando no se ajuste al inciso anterior.

f) La sentencia de los tribunales de trabajo resolverá si procede el despido o la restitución del empleado a su puesto, con el pleno goce de sus derechos y el pago de salarios caídos. En la ejecución de sentencia, el servidor municipal podrá renunciar a ser reinstalado, a cambio de la percepción del importe del preaviso y el auxilio de cesantía que puedan corresponderle y el monto de dos meses de salario por concepto de daños y perjuicios.

g) El procedimiento anterior será aplicable, en lo conducente, a las suspensiones sin goce de sueldo determinadas en el artículo 149 de esta ley.

 

Una vez adoptada la decisión del Alcalde Municipal, la misma resulta ejecutable.  La ejecutividad de los actos administrativos constituye un privilegio otorgado a la Administración Pública para que pueda cumplir con las funciones que se le han asignado.  Sobre el tema, éste Órgano Asesor ha indicado que:

 

“A diferencia del sujeto privado, a la Administración Pública se le reconoce normalmente privilegios en la ejecución de los actos administrativos. Entre esos privilegios se encuentra el de ejecutar sus actos y de ejecutarlos de oficio. Lo propio de la Administración es el adoptar decisiones ejecutorias conforme la ley. Pero, además, la Administración que actúa tiene la potestad de ejecutar de oficio la decisión que ha adoptado.

 

De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva de estos; ergo, a su  obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.”  (Dictamen C-108-2005 del 11 de marzo del 2005)

 

Por su parte, señala Eduardo Ortiz Ortiz que:

 

“En general, el privilegio de la ejecutoriedad se estudia a la par de otro, que la doctrina francesa distingue al respecto denomina (sic) del acto previo.  La doctrina francesa distingue al respecto dos grandes instituciones… el privilegio del “préalable” y el privilegio de la acción de oficio (que es el que conocemos como de ejecutoriedad del acto)… “en virtud del primero (“Préalable” significa previo), la Administración puede decidir unilateralmente las cuestiones con los particulares, decisiones que son ejecutivas; el particular está obligado ineludiblemente a cumplirlas.  En virtud del segundo, la Administración puede, a través de sus órganos, emplear un mecanismo de la ejecución forzosa para vencer la resistencia de los particulares a sus mandatos, es decir –empleando terminología procesal- si el primer privilegio dispensa a la Administración de acudir a un proceso declarativo o de cognición para obtener una sentencia en que se reconozcan sus pretensiones, el segundo dispensa a la Administración de acudir a un proceso de ejecución para poder realizar, contra la voluntad del obligado, lo mandado en un acto administrativo.”  (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, Tomo II, pag 375)

 

La ejecutividad de los actos administrativos se encuentra regulada en el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 146

1. La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar. …

 

Específicamente, en cuanto a la ejecutividad de los acuerdos de despido adoptados por el Alcalde Municipal, la Sala Constitucional ha indicado:

 

“…el Alcalde Municipal no estaba en la obligación legal de suspender la ejecución del acto administrativo mediante el cual se ordenó su despido, pues, conforme a los términos del artículo transcrito parcialmente, será en sede jurisdiccional en donde se determinará si resulta o no procedente el despido o la restitución en su puesto, así como el pago de salarios caídos. Sea, que la interposición del recurso de apelación no suspende la ejecución del acto administrativo que aquí se impugna, por lo que será ante el Juzgado que tramita el recurso de apelación, ante el cual deberá gestionarse la aplicación de una medida cautelar de conservación, a fin de que éste resuelva lo que en derecho corresponda. Por lo expuesto, el recurso resulta improcedente y así debe declararse.”

 

Adicionalmente, debe señalarse que el Tribunal Constitucional, interpretando los alcances del artículo 150 arriba reseñado, ha indicado que en el procedimiento de despido diseñado por el legislador para los trabajadores municipales, opera una “judicialización” del procedimiento administrativo en su última etapa, al contemplarse que el recurso de apelación interpuesto deberá ser considerado para todos los efectos como la demanda ordinaria establecida por el trabajador en contra del acto de despido.  De esa manera, el recurso de apelación interpuesto se convierte, por mandato legislativo, en el escrito de demanda con lo que se abre la vía jurisdiccional para el trabajador.  Esta situación produce que el acto de despido emanado por el Alcalde Municipal, al carecer de ulterior recurso, se dicte en firme, y por lo tanto, resulte ejecutable desde su notificación[6].

 

b.                  Dudas sobre la Constitucionalidad y legalidad del artículo 31 de la Convención Colectiva.

 

Con base en lo expuesto en el apartado anterior, surgen dudas a esta Procuraduría en cuanto a la constitucionalidad del artículo 31 de la Convención Colectiva suscrita por la Municipalidad de Tibás, en el tanto la misma podría contener modificaciones a disposiciones legislativas, amén de que podría estarse ante la anulación de la potestad disciplinaria de la Municipalidad.

 

La primera duda sobre la constitucionalidad del artículo 31 de la Convención Colectiva que se consulta, está referida a la modificación de los efectos que produce el acto de despido, modificación que en nuestro criterio, reforma las competencias otorgadas por la Constitución Política y la ley al  Alcalde Municipal, con lo que podría estarse ante una violación de los artículos 121 inciso 1, en relación con el 129, y los artículos 169 y 170, todos de la Constitución Política.

 

Según lo analizado en el apartado primero de esta consulta, las convenciones colectivas se encuentran limitadas en cuanto a la posibilidad de modificar normas legales.  Así, se considera que el poder reformador de una convención colectiva está referido a la posibilidad de incrementar los beneficios mínimos contenidos en una norma legal.  No obstante, cuando nos encontramos en presencia de una ley que regula una competencia pública, la limitación es absoluta, pues no podría modificarse, alterarse o delegarse en otro órgano, ya que dicha modificación supondría una intromisión en las competencias asignadas a la Asamblea Legislativa para legislar, según lo establecido en los artículos 121 inciso 1 y 129, ambos de la Constitución Política.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

 

Artículo 121

Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

1.      Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica…”

 

Artículo 129

Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designan; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia o puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.”

 

En el caso del artículo 31 de la Convención Colectiva, es claro que ocurre una modificación de la competencia disciplinaria asignada al Alcalde Municipal.   En efecto, con la norma convencional de comentario desaparece la característica apuntada a la potestad disciplinaria - en tanto potestad pública- para afectar la esfera jurídica de terceros sin la intervención del órgano jurisdiccional, por cuanto se requerirá de la sentencia firme para poder materializar la decisión de la Administración de despedir al trabajador. 

 

Esto ocurre a pesar de que el artículo 150 del Código Municipal señala en el inciso d) que “El servidor despedido podrá apelar la decisión del alcalde…”, con lo que el artículo señalado presupone que la decisión de despido ya ha sido ejecutada por el Alcalde Municipal.  Esta situación se reitera en el inciso f) de ese mismo artículo, que señala las opciones entre las que deben resolver los tribunales de trabajo al conocer de los despidos de los funcionarios municipales, indicándose expresamente que se “resolverá si procede el despido o la restitución del empleado a su puesto”,  con lo que en nuestro criterio, nuevamente el artículo 150 del Código Municipal parte de que ya existe un acto de despido ejecutado, único supuesto en el que podría ser factible la reinstalación. 

 

No obstante lo señalado por el Código Municipal, el artículo 31 de la Convención Colectiva lo reforma al eliminar las prerrogativas que el acto de despido, en tanto ejercicio de una potestad de imperio, contiene y retrazando la ejecución del despido hasta que sea un tribunal competente el que determine su legalidad o no, con lo que en nuestro criterio podríamos estar ante una modificación del texto expreso del artículo 150 ya citado.

 

Nótese, además,  que la posibilidad de no ejecutar un acto administrativo está contemplada en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, norma que la prevé únicamente para situaciones concretas y en aquellos casos en que la ejecución del acto pueda producir perjuicios graves o de imposible o difícil reparación, valoración que debe realizar la Administración correspondiente en cada caso particular.

 

En igual sentido, el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece la posibilidad de no ejecutar un acto administrativo impugnado cuando, a solicitud de parte, el Juez Contencioso determine que la ejecución podría generar daños o  perjuicios de difícil o imposible reparación. 

 

Todas estas normas regulan la forma en que se ejercen las potestades públicas, específicamente la potestad disciplinaria, por lo que no es posible que las mismas sean desconocidas, modificadas o alteradas a través de un instrumento colectivo sin violentar las competencias exclusivas que en materia legislativa le ha asignado la Constitución a la Asamblea Legislativa. 

 

Adicionalmente, al estar ante una corporación municipal, una eventual modificación de las competencias asignadas al Alcalde Municipal como superior jerárquico de los trabajadores municipales podría violentar la definición de competencias contenida en el artículo 169 Constitucional, específicamente en cuanto a la designación como funcionario ejecutivo que realiza dicha norma constitucional.  De igual manera, la modificación de competencias en la Municipalidad sin atender al procedimiento establecido en la Constitución Política, violenta la autonomía municipal contenida en el artículo 170 Constitucional. 

 

En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido conteste al anular cláusulas convencionales que establecían procedimientos especiales ante Juntas de Relaciones Laborales, en las cuales se modificaban las normas que regulan la potestad sancionatoria en diversos órganos y entes públicos, precisamente considerando que dichas modificaciones implican la derogatoria de las normas que regulan estas potestades. 

 

Así, el Tribunal Constitucional señaló, al anular el artículo VI de la cláusula segunda de la Tercera Convención Colectiva de Trabajadores de la Municipalidad de Pococí, lo siguiente:

 

IV.- El poder disciplinario en el ente público. Este tribunal en la sentencia anteriormente citada también estableció lo siguiente:

"El poder para aplicar el régimen disciplinario en los entes públicos, lo detenta, siempre, el jerarca a nivel administrativo, sin perjuicio de que la ley estructure, según el caso, segundas instancias a nivel político o de recursos jerárquicos impropios. Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 169 constitucional, 20 y 57 del Código Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos 121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13, inciso a) de la convención colectiva que aquí se impugna. A juicio de la Sala, las normas impugnadas no tienen que ver con el contenido de las relaciones laborales entre los trabajadores de la Municipalidad de Goicoechea y ésta; pero en cambio sí tiene que ver la creación de la Junta de Relaciones Laborales, que funciona como una comisión de garantía de que se cumpla la convención y demás normas reguladoras de esas relaciones entre Municipalidad y servidores, pero no más allá de su condición de órgano consultivo, de control, pero sin atribuciones decisorias"

V.- Sobre el fondo. Estimando esta Sala oportunas las anteriores consideraciones para la resolución del presente asunto, no queda más que referirse si el procedimiento de despido establecido en el artículo VI de la cláusula segunda de la Tercera Convención Colectiva de Trabajadores de la Municipalidad de Pococí sobrepasa su objeto y constituye una reforma legal que implique una vulneración de las competencias del Alcalde Municipal…

VI.- Luego del análisis realizado esta Sala concluye que la normativa impugnada en la presente acción, no solo sustrae parte de la competencia funcional otorgada por la ley y la Constitución al Alcalde Municipal, contrariando lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, sino que varía en forma sustancial el procedimiento a seguir cuando se pretenda despedir a un trabajador de la Municipalidad de Pococí, lo cual resulta contrario a lo establecido en los artículos 11, 105, 121 inciso 1º y 129 constitucionales. Lleva razón el Procurador General Adjunto al indicar en su informe que aún cuando por medio de una convención colectiva pueda variarse el contenido mínimo de los derechos laborales previstos legalmente a favor de los trabajadores, no es posible por esa misma vía modificar los procedimientos establecidos por ley para el ejercicio de las funciones encomendadas, también por ley y la Constitución a determinados órganos de la Administración, tal y como se da con la aplicación de la norma impugnada la presente acción, al atribuirse a un órgano diferente al establecido para recabar la prueba en el procedimiento. Aunado a lo anterior este tribunal estima que al tratarse de un órgano paritario, el mismo no reúne las condiciones necesarias para analizar la prueba, al faltar objetividad, imparcialidad y neutralidad, por lo que correspondería a un órgano director del procedimiento nombrado por el jerarca municipal, el análisis de la probanzas y su eventual recomendación, ya que si bien es cierto en la Junta de Relaciones Laborales no recae la responsabilidad de dictar resolución final en el asunto, se da una injerencia en la función disciplinaria que detenta el Alcalde Municipal.” (Sala Constitucional, resolución número 2001-11946 de las quince horas con cincuenta y un minutos del veintiuno de noviembre del dos mil uno, el subrayado no es del original.)[7]

 

Asimismo, al analizar la convención colectiva de la Municipalidad de Goicoechea, la Sala Constitucional indicó:

 

“En otras palabras, la convención colectiva no puede reformar la ley que señala privilegios y regímenes especiales para la administración, porque ello implicaría ir contra el mismo sistema jurídico que se deriva desde la Constitución Política..."  (Sala Constitucional, resolución número 1355-96 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis.)

 

En sentido similar, al resolver sobre la inconstitucionalidad de un acuerdo conciliatorio suscrito por el gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, la Sala Constitucional señaló:

 

“De ahí que resulte claro que desde que se constituyó la Sociedad de Servicios Públicos de Heredia, la potestad disciplinaria fue materia reservada al Gerente, dentro del marco más amplio de su condición de administrador de la empresa. En ese sentido, del texto de la Ley No.5889 de 8 de marzo de 1976, no se puede razonablemente inferir que el legislador haya querido establecer un régimen donde dicho administrador compartía sus atribuciones con los trabajadores o con un órgano de la Administración Central, a saber, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; por el contrario, la competencia disciplinaria y la potestad de remover a los trabajadores de su puesto es una atribución conferida por ley exclusivamente al Gerente de la Empresa. Se ha pretendido argumentar que como el Gerente integra la Junta de Relaciones Laborales en su calidad de representante patronal, no se modificaba lo dispuesto en el artículo 20 inciso e) de la Ley No.5889 de 8 de marzo de 1976. Sin embargo, dicho argumento no resulta válido a la luz de las disposiciones que regulan el funcionamiento de los órganos unipersonales y de los órganos colegiados. De todos es sabido, que el procedimiento para la formación de la voluntad difiere en ambos tipos de órganos, de ahí que no se pueda afirmar que la alegada transferencia del poder disciplinario del Gerente no se produjo porque éste pasó a integrar la Junta de Relaciones Laborales. Lo cierto es que dicha transferencia se produjo claramente con infracción también del principio regulado en los artículos 12.1 y 59 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone que la competencia de los órganos a los que se atribuyen potestades de imperio debe ser regulada por ley, entendiendo ley como norma emanada de la Asamblea Legislativa por el procedimiento establecido al efecto. Con la modificación sustancial de la competencia que la ley otorga al Gerente de la Empresa, se produce a su vez, por vía de convenio conciliatorio, una usurpación de funciones propias del legislador, lo que causa la inconstitucionalidad que aquí se declara, de la "cláusula trigésima primera" del Convenio Conciliatorio celebrado entre la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y sus trabajadores, aprobado el 28 de julio de 1988.” (Sala Constitucional, resolución número 07085-1998 de las once horas cincuenta y cuatro minutos del dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho, lo subrayado no es del original.)

 

La otra duda surgida en cuanto a la constitucionalidad del artículo 31 de la Convención Colectiva está referida, también, a la posibilidad de modificar mediante una convención colectiva el Código Municipal, en el tanto estatuto de servicio que rige las relaciones del personal municipal, al tenor de lo indicado en el artículo 191 Constitucional.  Señala dicho artículo:

 

“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia en la administración. “

 

Tal y como se comentó en el primer apartado de esta consulta, la jurisprudencia de la Sala Constitucional a partir del año 1992 ha diferenciado los regímenes de empleo existentes, señalando un régimen estatutario para la relación de servicio entre el Estado y sus funcionarios.  Entre las características que definen este régimen especial está la estabilidad en el empleo y la sujeción a una ley ordinaria estatutaria para la regulación de las condiciones de empleo.

 

Al respecto, ha señalado el Tribunal Constitucional:

 

“El artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados…

Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional.” (Sala Constitucional, resolución número 0950-1998 de las diez horas cincuenta y un minutos del trece de febrero de mil novecientos noventa y ocho)

 

Partiendo de lo expuesto, es evidente que la regulación respecto a las competencias para la ejecución de los despidos de los funcionarios municipales,  se encuentran sujetas a esa competencia especial del legislador derivada del artículo 191 en comentario, en el tanto el procedimiento calificado para el despido de los trabajadores permite garantizar su estabilidad en el empleo. 

 

De esta manera, las reformas señaladas párrafos atrás y que han sido introducidas al procedimiento de despido establecido en el Código Municipal por el artículo 31 de la Convención Colectiva, podrían representar una violación a esa competencia específica señalada a la Asamblea Legislativa para regular los aspectos medulares de la relación de empleo estatutario, específicamente en lo atinente a la estabilidad en el empleo y el consecuente régimen de despido. 

 

Por último debe advertirse que en virtud del control concentrado de constitucionalidad existente en nuestro país, y las especiales características que presentan las convenciones colectivas, en ningún sentido puede considerarse que las dudas que pueda tener este Órgano Asesor sobre la constitucionalidad de la cláusula en comentario facultan a la Municipalidad consultante para desaplicar las cláusulas convencionales analizadas, pues el legislador ha diseñado procedimientos específicos para ello, sin que la emisión de un criterio por parte de esta Procuraduría se incluya dentro de ellos[8].

 

En efecto, al tenor de lo establecido en el artículo 10 de la Constitución Política, corresponderá a la Sala Constitucional la determinación de la constitucionalidad o no de una norma que le sea sometida a su conocimiento, por lo que será a través del mecanismo de la acción de inconstitucionalidad que la Municipalidad podrá lograr la anulación de la cláusula que presenta vicios de inconstitucionalidad.

 

Para ello, deberá la Municipalidad alegar la eventual inconstitucionalidad en un procedimiento que se esté tramitando en este momento y en el que se discuta un asunto en donde resulte de aplicación el artículo 31 de la Convención Colectiva, o en donde se torne imposible la ejecución del acto de despido en aplicación de dicha cláusula, debiendo alegarse ésa circunstancia ante el Juzgado correspondiente. Una vez que ha sido alegada la inconstitucionalidad de la norma en el asunto previo, se abre la vía de la acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, de forma que podrán presentarse todos los argumentos expuestos líneas atrás y las demás consideraciones que plantee la Municipalidad de Tibás.  (artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional)  

 

La otra alternativa es la contenida en el artículo 64 del Código de Trabajo,  que establece la posibilidad de que las cláusulas de una convención colectiva puedan ser denunciadas ante el Ministerio de Trabajo, denuncia que tendrá que hacerse necesariamente antes de que el actual plazo de vigencia fenezca.  Para ello, deberá la municipalidad solicitar al Ministerio de Trabajo que se tenga por denunciada la cláusula mencionada.  Este procedimiento tiene el inconveniente de que se encuentra sujeto al plazo de vigencia de la convención colectiva, por lo que dependerá del tiempo que reste para que fenezca el actual periodo.

 

 

III.      Conclusión:

 

Con base en lo expuesto, este Órgano Asesor llega a las siguientes conclusiones:

 

1.                  Es posible la aplicación de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás a aquellos trabajadores de la corporación que no realicen gestión administrativa. 

 

2.                  Aún cuando la convención colectiva sea de aplicación a  algún sector de empleados de la Municipalidad de Tibás, dicho instrumento no puede modificar ni alterar disposiciones de orden público ni modificar las potestades y competencias asignadas a un órgano de la Administración Pública.

 

3.                  La potestad disciplinaria, en tanto potestad pública, resulta irrenunciable e indisponible, por lo que cualquier disposición que tenga como efecto la imposibilidad de ejercicio de la potestad disciplinaria sería contraria al ordenamiento jurídico.

 

4.                  El artículo 31 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Tibás, modifica las competencias en materia disciplinaria asignadas al  Alcalde Municipal por el Código Municipal,  con lo cual la norma podría presentar roces de constitucionalidad al violentar las competencias de la Asamblea Legislativa para modificar leyes ordinarias.  Asimismo, podría representar una modificación al estatuto que rige las relaciones de los empleados municipales, competencia que también resulta exclusiva de la Asamblea Legislativa.

 

Sin otro particular,

 

 

            Atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

grf/kjm

 

 

 

 

1- En igual sentido, se pueden ver entre otras las resoluciones número 6435-2000 de las diez horas con quince minutos del veintiuno de julio del dos mil, la 7730-2000 de las catorce horas y siete minutos del treinta de agosto del dos mil, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la resolución 0135-2001 de las nueve horas treinta minutos del veintitrés de febrero del dos mil uno.

 

2- El tema ha sido abordado por esta Procuraduría en varias oportunidades, no obstante, el análisis siempre se ha efectuado para excluir funcionarios de la aplicación de este tipo de instrumentos.  En este sentido, conviene reseñar el criterio número C-029-2004 del 29 de enero del 2004, en el cual se indicó:

 “En síntesis, en el ámbito municipal deben considerarse excluidos de la aplicación de la convención colectiva las siguientes categorías de funcionarios:    1) los que se cataloguen así en el propio instrumento; 2) los que estén afectos a alguna incompatibilidad para quedar protegidos por la convención, entre ellos: a) quienes representen directa o indirectamente al patrono, b) quienes influyan de manera determinante en las decisiones que adopte la Administración (asesores legales y funcionarios de confianza) y, c) quienes tengan a su cargo labores de fiscalización superior”Sobre este tema, también es posible consultar los pronunciamientos número C-032-2002, C-036-2003, OJ-039-2003, OJ-028-2004 y C-040-2005.

 

3.-En igual sentido, es posible ver las resoluciones número 1355-1996 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis y 07085-1998 de las once horas cincuenta y cuatro minutos del dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho, ambas de la Sala Constitucional.

 

4-En similar sentido, es posible ver también las resoluciones 0225-98 de las nueve horas cuarenta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, la resolución número 2003-108 de las nueve horas cuarenta minutos del doce de marzo del dos mil tres y la 2004-0335 de las nueve horas cuarenta minutos del siete de mayo del dos mil cuatro,  todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, entre otras.

 

 

5-Ver entre otros, los criterios C-340-2002 y C-159-2000 de éste Organo Asesor.  Asimismo, las resoluciones 2437-2005 y 4555-2005, ambas de la Sala Constitucional y la número 078-2003 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

 

6- La resolución a la que se hace referencia es la número 2004-08016 de la Sala Constitucional de las dieciséis horas con veintiséis minutos del veintiuno de julio del dos mil cuatro, en la que se estableció la constitucionalidad del artículo 150 del Código Municipal.  Al respecto, se señaló:

“De esta manera, la omisión del último tramo del procedimiento administrativo para acceder de pleno derecho a la sede jurisdiccional no deja en estado de indefensión al funcionario municipal. No hay una infracción sustancial del debido proceso, tal y como lo entiende el Derecho de la Constitución. Nótese que se trata de la supresión de una etapa del procedimiento que no impide acceder al ámbito jurisdiccional, sino de la conjugación de los dos campos. En verdad, la supresión de esta etapa acelera el litigio y permite llevar el caso ante el juez. Tampoco se infringe con la abreviación anotada el principio de igualdad pues, como ya se dijo, la diferencia de trámite que deben soportar los servidores municipales en relación con otros funcionarios del Estado -para quienes queda abierto el ejercicio de los recursos administrativos ordinarios y extraordinarios, así como la obtención de un acto formal de agotamiento de la vía administrativa- no les causa perjuicio alguno ni, mucho menos, resulta contraria a su dignidad, porque, como se dijo, el único efecto causado por la supresión de una o varias etapas del proceso administrativo, es abreviarle al ciudadano el plazo para acudir ante los jueces para la revisión de su caso. Finalmente, tampoco se observa lesión del principio de seguridad jurídica, en la medida en que el procedimiento, pese a su atipicidad, está regulado claramente en las normas que se impugnan y el cumplimiento de sus etapas está claramente estipulado en la Ley.”

En igual sentido se pronunció el Tribunal Constitucional en resolución número 3466-93 de las quince horas tres minutos del 20 de julio de 1993 al analizar el artículo 154 del Código Municipal anterior, norma que se reproduce íntegramente en el actual Código Municipal.

 

7- En igual sentido, es posible ver la resolución número 1355-96 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis.

 

 

8- Al respecto, se ha indicado:

 “Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”  Dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, en sentido similar, es posible ver también los número C-260-2002 del 4 de octubre del 2002 y C-182-2006.