C-325-2006

14 de agosto de 2006

Licenciado

Ernesto Hip Ureña

Gerente General

BN Vital Banco Nacional

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° BNV-OPC-363-06 de 15 de junio del presente año, por medio del cual consulta en qué cuenta debe ser depositada la suma que se recauda por concepto de multas aplicadas a las operadoras. Agrega Ud. que la Superintendencia de Pensiones ha considerado que el referido pago debe ser realizado mediante entero de gobierno, a favor de la caja única del Estado.  No obstante, la Dirección Jurídica del Banco Nacional de Costa Rica es del criterio que el producto de las multas debe distribuirse en las cuentas individuales de los trabajadores afiliados, con base en lo dispuesto en los artículos 53 y 56 de la Ley N° 7523. Como se trata de las únicas disposiciones que regulan el destino de multas, estima que debe aplicarse lo allí dispuesto.

            Adjunta Ud. el criterio de la Dirección  Jurídica, oficio N° D.J. 0935-2006 de 16 de junio anterior. Considera la Asesoría que el criterio de la SUPEN carece de fundamento jurídico, ya que no existe disposición alguna en la Ley que crea el Régimen Privado de Pensiones Complementarias, o en otro cuerpo normativo que establezca que las sumas recaudadas por concepto de multas aplicadas a las operadoras deba ingresar al presupuesto nacional. Estima que al ser la Superintendencia un órgano de máxima desconcentración adscrito al Banco Central de Costa Rica, con personalidad y capacidad jurídica instrumental, se generan serias reservas sobre la procedencia y legalidad de la decisión, que podría exponer a la Operadora a no hacer buen pago de la obligación impuesta. En su criterio, en ausencia de norma expresa, debe considerarse la aplicación de los artículos 53 y 56 de la Ley, interpretando analógicamente que el producto de las multas debe distribuirse en las cuentas individuales de los trabajadores afiliados.

            Mediante oficio N° ADPB-1965-2006 de 29 de junio siguiente, esta Procuraduría concedió audiencia a la Superintendencia de Pensiones, para que se refiriera al punto objeto de discusión.

            En oficio N° SP-1594 de 7 de julio siguiente, la Superintendencia de Pensiones da respuesta a la audiencia.  Como antecedentes, la SUPEN señala que impuso a BN Vital OPC S. A., mediante resolución SP-1096-2005 una multa por treinta y tres millones ochocientos ochenta y siete mil seiscientos cuarenta y tres colones con veintiocho céntimos (33.887.643.28) por la comisión de infracciones establecidas en la Ley N° 7523. Sanción reafirmada por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Al imponer la multa, se indicó que debía ser cancelada mediante entero a favor del Estado. Como no se canceló, se intimó para que hiciera el pago. A pesar de lo ordenado, BNB-OPC remitió un cheque de gerencia del Banco Nacional, por el monto indicado, a favor de la Superintendencia de Pensiones. Pago que la SUPEN considera improcedente, por lo que ordenó el retiro del cheque. Acto no realizado por la Operadora, por lo que se considera que la multa no ha sido cubierta. Además, la Operadora interpuso un proceso contencioso-administrativo ordinario contra la resolución administrativa que impuso la multa.

            Considera la SUPEN que la consulta es inadmisible por tratarse de un caso concreto, en el cual se han emitido actos administrativos.  Para el caso de que se resuelva emitir el pronunciamiento sobre el caso concreto o abordarlo desde una perspectiva general, solicita considerar que ni en la Ley de Protección al Trabajador ni en la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias existen normas que establezcan en forma general el destino de las multas que imponga la Superintendencia de Pensiones.  Existen dos normas particulares que señalan un destino específico para la multa impuesta cuando se cometen dos infracciones particulares: los artículos 53 y 56 de la Ley 7523. Ambas normas son específicas para las infracciones que indican y que tienen como destino, no el presupuesto de la “entidad” que impuso la multa, sino las cuentas individuales de los trabajadores. Considera la SUPEN que esas normas son una excepción al destino general de todas las multas que impone la Administración en ejercicio de su ius puniendi. Con base en esas normas, se ha sancionado al Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE). En el caso de la consultante, se impuso multa por la infracción prevista en el artículo 46, inciso g) de la Ley N° 7523. Agrega la Superintendencia que conforme el principio de legalidad, se encuentra impedida para recibir sumas de dinero que engrosen su presupuesto, así como para destinar el producto de las multas a las cuentas individuales. El producto de las multas no puede ingresar a la SUPEN como parte de su presupuesto porque sus ingresos se encuentran definidos por la ley. Considera la Superintendencia que con base en el artículo 185 de la Constitución Política el producto de las multas debe depositarse en la caja única del Estado.

            Por oficio N° SP-1753 de 24 de julio siguiente se remite a la Procuraduría el oficio TN-1253-2006 de la Tesorería Nacional. Mediante ese oficio, la Tesorería Nacional comunica al Gerente General de BN Vital que los montos por multas impuestas por órganos reguladores o supervisores de cualquier índole pública, aún cuando cuenten con total desconcentración e independencia en su acción, deben depositarse a favor de la Tesorería Nacional, en razón de lo dispuesto por la Constitución Política. Hace referencia al dictamen C-039-98 de 6 de marzo de 1998, concluyendo que en ausencia de una norma específica de beneficio directo de la multa que interesa, prevalece el derecho constitucional de la Tesorería Nacional  para percibir dineros a favor del Estado Costarricense. Por lo que solicita a la Operadora retirar el cheque depositado en la SUPEN y depositarlo a favor de la Tesorería Nacional.

La potestad sancionadora se muestra en la imposición de multas. Estas son expresión del poder punitivo del Estado. En materia de pensiones, la regulación de las multas no comprende una regla general en orden al destino de los recursos provenientes de esas multas.

A-        UN REGIMEN SANCIONADOR  EN MATERIA DE SANCIONES

A efecto de mantener el orden público económico, el ordenamiento jurídico reconoce un poder de regulación sobre el sistema de pensiones. Un poder de regulación que se manifiesta en la reglamentación de los servicios en materia de pensiones y de los agentes que intervienen en ese sistema. Esa reglamentación se complementa con la vigilancia del funcionamiento del sistema y en su caso, de la potestad de imponer sanciones a efecto de que se cumplan los fines del sistema y se respete la normativa, legal, reglamentaria y prudencial emitida para organizar y disciplinar el sistema de pensiones en el país. Un poder que tiende a fortalecer el poder administrativo y, por ende, velar por el respeto de las disposiciones que regulan el mercado de pensiones.

            En ese sentido, el reconocimiento de un poder sancionador responde a los fines propios de la regulación del sistema, se conforma, entonces, a los mismos objetivos que el resto de funciones que se reconoce al órgano regulador y supervisor en este mercado y que tienden a garantizar la estabilidad y solvencia de los agentes, del sistema mismo y los intereses del trabajador afiliado.

            La Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N° 7523 de 7 de julio de 1995, y la Ley de Protección al Trabajador  regulan la potestad sancionadora de la Superintendencia de Pensiones.  Así, el artículo 38 de la primera Ley le atribuye al Superintendente de Pensiones el imponer las sanciones que la Ley establezca y que no corresponda imponer al Consejo de Supervisión del Sistema Financiero. Una potestad que es manifestación del ius puniendi del Estado y que como tal, se somete a los principios propios de la potestad punitiva.

            Esa potestad  puede expresarse a través de sanciones pecuniarias. La multa implica una erogación dineraria impuesta ante la comisión de una infracción administrativa y que, en principio tiene carácter disuasivo, más que reparador del daño. Cabe enfatizar en ese sentido que la multa no presenta, en general, un interés retributivo, sino que está dirigida a proteger el sistema de pensiones y en último término el orden público financiero. Así, se sanciona con multa la comisión de infracciones muy graves, no sólo por el hecho de obtener un beneficio patrimonial (artículo 47, inciso a) en relación con el artículo 46), sino por cometer cualquier acción que impida u obstaculice la supervisión de la Superintendencia, no entregue información o entregar información falsa o bien, que incumpla con las disposiciones en orden a la contabilidad o registro de operaciones. Conductas que no necesariamente ocasionan un daño al trabajador afiliado a una operadora de pensiones o al fondo que se maneja, pero sí lesionan los fines que informan el sistema de pensiones, en tanto este tiene como base la regulación de los fondos, operadoras de pensiones a efecto de crear las condiciones que posibiliten a los trabajadores contar con mecanismos de protección en su vejez y condiciones de vida más dignas desde el punto de vista económico y social.

La multa es consecuencia de la realización de una infracción administrativa y se impone por una decisión administrativa, dirigida a obligar al infractor a realizar una erogación dineraria. No obstante que el poder sancionador es manifestación del poder punitivo del Estado, lo cierto es que la multa administrativa puede ser impuesta por cualquier órgano administrativo al que se reconozca el poder de sancionar por este medio. La multa no es, entonces, impuesta exclusivamente por las autoridades gubernamentales o bien, por las autoridades del Poder Ejecutivo y dicho aspecto plantea el punto en orden al destino de dicha sanción.

B.-       EL DESTINO DE LAS MULTAS

            Distintas infracciones en materia de pensiones pueden ser sancionadas con multas. A excepción de lo dispuesto en los artículos 53 y 56 de la Ley 7523, el legislador no ha dispuesto el destino de esas multas. Puesto que no puede pretenderse que esa ausencia de destino enerve la eficacia de la multa, se sigue que deben ser aplicados principios que rigen para la potestad punitiva del Estado, de la cual es manifestación la potestad sancionadora de la Administración.

            Respecto a lo consultado, debe tomarse en cuenta en primer término que la multa no tiene como objeto principal el reparar un posible daño que haya sido producido. Y es que no todas las conductas que se tipifican como infracciones son constitutivas de un daño y, en particular, de un daño para el fondo de pensiones o para el interés del trabajador afiliado.  La multa puede tener un efecto disuasivo y encaminarse a mantener la disciplina de la actividad.

            Considera la Procuraduría que la ausencia de un ligamen necesario entre infracción, daño y sanción determina que al momento de regular el destino de las multas, el legislador no haya establecido como regla general que dicho destino serán las cuentas individuales de los trabajadores afiliados.

            En efecto, del análisis de las disposiciones que establecen una multa se determina que sólo en dos casos el legislador ha dispuesto que estas beneficien, directa o indirectamente, a los trabajadores. Disponen los artículos 53 y 56 de la Ley N° 7523, reformada por la Ley de Protección al Trabajador:

“Artículo 53.- Faltas contra la confidencialidad. Quienes contravengan las prohibiciones citadas en el artículo 67 de la Ley de protección al trabajador serán sancionados con multa de uno a seis salarios base, que aplicará la Superintendencia en beneficio del propio fondo y con cargo a la operadora respectiva. Por salario base se entenderá el definido en la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.

Artículo 56.- Multas por retención de recursos. Establécese una multa que impondrá la Superintendencia a los empleadores, las entidades recaudadoras, el sistema central de recaudación y las operadoras que incumplan los plazos definidos en el reglamento para la transferencia y acreditación de los aportes. Dicha multa resultará de aplicar la tasa de redescuento del Banco Central de Costa Rica a los montos no transferidos por el plazo de atraso. El monto de la multa se usará para indemnizar a los trabajadores propietarios de las cuentas individuales”.

            La violación de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley de Protección al Trabajador se sanciona con una multa que beneficia al propio fondo. Lo que puede explicarse por el bien jurídico tutelado, que no es otro que la confidencialidad de la información relativa a inversiones con los recursos del fondo. Un hecho que se considera susceptible de ocasionar graves perjuicios al fondo, por lo que genera la responsabilidad disciplinaria e incluso penal de quien suministre la información.

            En el supuesto contemplado en el artículo 56 resulta claro que la actuación que se tipifica genera un daño en cabeza del titular de la cuenta individual. En efecto, en la medida en que no se transfieran o acrediten recursos en las cuentas individuales en los plazos establecidos, el sujeto infractor obtiene un beneficio que se traduce necesariamente en un perjuicio para el trabajador titular de la cuenta individual, que no ve acrecentada su cuenta en el monto que le corresponde y que tampoco se beneficia de los rendimientos que los recursos que debían ser transferidos produzcan durante el período de retraso.

            Se pretende que estas disposiciones se constituyan en una regla general, aplicable a todas las multas impuestas por la Superintendencia. Estima la Procuraduría que precisamente porque se establecen para supuestos claramente demarcados en que incluso hay una lesión a un bien específico, no es posible considerar que el destino establecido constituya una regla general. Y no puede serlo porque en los dos supuestos establecidos el destino no es el mismo. Es evidente, en efecto, que fondo de pensiones y cuenta individual no son términos sinónimos. Y dado que las normas establecen en un caso como destino el fondo y en otro, la cuenta individual, la Superintendencia de Pensiones tendría que determinar cuál de los dos escoge como regla general. Empero, el punto es que en el tanto en que en esos dos supuestos expresamente se establece un destino y en los demás supuestos de imposición de multa, no se establece ese u otro destino, necesariamente debe llegarse a concluir que el legislador lo que quiso es establecer un supuesto de especialidad en el destino para los supuestos indicados, que actúa como excepción a una regla general.  En consecuencia, no considera la Procuraduría que en el resto de los supuestos de infracciones establecidas el producto de las multas deba ingresar al fondo de pensiones o bien a las cuentas individuales de los trabajadores.

            Por otra parte, como bien señala la Superintendencia de Pensiones, el ordenamiento no ha previsto que el producto de las multas que ella impone, con la excepción de los destinos específicos, sirva para alimentar su propio presupuesto. En efecto, los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores regulan el financiamiento de las Superintendencias del país, incluida la Superintendencia de Pensiones, haciendo pesar ese financiamiento en el Banco Central de Costa Rica y  sobre un tributo a cargo de las entidades reguladas y supervisadas. Disponen las normas en cuestión:

“ARTÍCULO 174.- Financiamiento. El presupuesto de las superintendencias será financiado en un ochenta por ciento (80%) con recursos provenientes del Banco Central de Costa Rica y en un veinte por ciento (20%) de los gastos efectivamente incurridos, mediante contribuciones obligatorias de los sujetos fiscalizados.

ARTÍCULO 175.- Aporte de cada superintendencia al financiamiento de sus gastos. Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones contribuirán, hasta con un máximo del dos por ciento (2%) de sus ingresos brutos anuales, al financiamiento de los gastos efectivos de la respectiva Superintendencia. En el caso de los emisores no financieros, la contribución será de hasta un cero coma uno por ciento (0,1%) anual sobre el monto de la emisión. Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se especificarán los porcentajes de la contribución, según los diversos tipos de sujetos fiscalizados, dentro de los límites máximos antes indicados, de manera que se cubra el veinte por ciento (20%) de los gastos de cada una de las superintendencias. No se impondrá una contribución adicional cuando un mismo sujeto quede sometido a las supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal, conforme a los términos del reglamento”.

            El producto de las multas no se ha previsto como mecanismo de financiamiento de la Superintendencia y para que actuara en esa forma se requeriría una norma expresa. Observamos que el ordenamiento costarricense no descarta que las multas constituyan un medio de financiamiento de organismos administrativos. Por ejemplo, el artículo 20 de la Ley que crea el Sistema de Emergencia 9-11 así lo dispone. En igual forma, el artículo 5 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, N° 7202 de 24 de octubre de 1990,  dispone que quienes realicen una exportación ilegal de los documentos de valor científico-cultural, serán sancionados con una multa, cuyo producto pasa “a engrosar los fondos de la Junta Administrativa del Archivo Nacional”. En igual forma, la Ley de Zonas Francas, en su artículo 32 dispone que el producto de las multas beneficiará en un 50 % a PROCOMER y el otro cincuenta por ciento a la Municipalidad del Cantón donde se ubique la empresa de zonas francas.

            Es decir, cuando el legislador ha considerado que la Administración que sanciona se beneficia con el producto de la multa, así lo ha dispuesto expresamente.

            En ausencia de una regulación que expresamente dé competencia a la Superintendencia de Pensiones para acreditar a su nombre el producto de las multas, cobra importancia lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 de 18 de septiembre de 2001, en tanto dispone:

“ARTÍCULO 11.- Pago de obligaciones con el sector público

Ninguna suma de dinero depositada en cualquier oficina o institución, que no sea un cajero general o auxiliar debidamente autorizado, será reconocida como pago de obligaciones con la respectiva entidad.

Ningún funcionario público podrá recibir dineros en pago de obligaciones con el sector público, si no está formalmente autorizado para tal efecto; tampoco podrá percibirlos por otros medios distintos del prescrito en el párrafo anterior o en leyes específicas, so pena de la sanción correspondiente”.

            Puesto que no se ha autorizado expresamente a la Superintendencia para recibir y registrar a su nombre el producto de las multas en cuestión, se sigue que el recibo de esa multa  violentaría este artículo, precisamente por falta de autorización para hacerlo. Correlativamente, la persona que haga el pago correspondiente no puede ser considerada como haciendo un buen pago, ya que lo haría ante un órgano no autorizado.

La Superintendencia de Pensiones ha considerado que en ausencia de una norma que expresamente regule el destino de las multas, se debe aplicar el principio general en orden a la competencia de la Tesorería Nacional. Criterio que apoya con el propio criterio de la Tesorería, que a su vez invoca un dictamen de la Procuraduría que se refiere a la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

            No cabe duda de que el ordenamiento costarricense configura a la Tesorería Nacional como el centro de recaudación de todos los ingresos del tesoro público, carácter que se deriva no sólo de lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política, sino de los artículos 58 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

            Más allá de su competencia general en tanto recaudador de recursos financieros, tenemos que el ordenamiento ha previsto que multas impuestas por órganos reguladoras sean recaudadas por la Tesorería. En efecto, no se trata sólo del artículo 40 de la Ley de la Autoridad Presupuestaria a que se refiere la Tesorería:

“ARTICULO 40.- Pago de multas

El valor de las multas se depositará en favor de la Tesorería Nacional. Su monto no podrá considerarse, por ningún concepto, como costo de operación ARESEP”.

            Por el contrario, se trata también de lo regulado en orden a la Superintendencia General de Entidades Financieras.  El artículo 155 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica establece las sanciones que pueden ser impuestas por el Superintendente a una entidad fiscalizada, entre ellas la multa. Preceptúa el legislador en lo que aquí interesa:

“Sanciones Una entidad fiscalizada podrá ser sancionada por el Superintendente cuando cometiera alguna de las siguientes infracciones:

c)    Con una multa igual al uno por ciento (1%) de su patrimonio, la cual ingresará a la Tesorería Nacional, cuando:

(….).

d)    Con una multa igual al cinco por ciento (5%) de su patrimonio, cuyo monto ingresará a la Tesorería Nacional, cuando:

(…)”.

            Tomando en cuenta el destino de una multa establecidas por la SUGEF, estima la Procuraduría válido el criterio sostenido en el dictamen N° 39-98 de 6 de marzo de 1998, en tanto manifiesta que:

“No obstante, en la situación bajo análisis, al tratarse de una sanción administrativa, se justifica adoptar una decisión distinta, debido a que es razonable que el ente descentralizado que impone una sanción de tipo económico no se beneficie de manera directa con los recursos que de esa sanción se deriven, tanto por razones de sana administración (pues ello podría prestarse para abusos en la imposición de multas), como de justicia social (en atención al efecto redistribuidor que tiene el ingreso de tales recursos a la caja única del Estado)”.

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.                  El legislador no estableció una norma general en materia de destino del producto de las multas impuestas por la Superintendencia de Pensiones.

2.                  El hecho de que la Ley N° 7523 establezca dos supuestos de destino específico diferentes, demuestra que al enunciar esos supuestos, el legislador no pretendía establecer una regla general que determine el destino de las otras multas que allí se establece.

3.                  Por consiguiente, no es posible concluir que en ausencia de una disposición específica que indique el destino de la multa, esta debe ser acreditada a las cuentas individuales de los trabajadores afiliados a la operadora de pensiones.

4.                  En ausencia de una disposición específica que así lo autorice, la Superintendencia de Pensiones no puede recibir el producto de las multas que impone. Las multas no constituyen un mecanismo de financiamiento de la SUPEN.

5.                  En consecuencia, resulta de aplicación la disposición general que establece la Tesorería Nacional como centro de recaudación de los recursos financieros del Estado.

6.                  Por consiguiente, en los casos en que el legislador no ha establecido un destino específico, las multas deben ser depositadas a favor de la Tesorería Nacional, en la caja única del Estado.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc

Copia:  MSc. Javier Cascante

Superintendente de Pensiones