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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 344 del 25/08/2006
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Texto Dictamen 344
 
  Dictamen : 344 del 25/08/2006   

C-344-2006
C-344-2006
25 de agosto de 2006
 
 
 
 
MSc. Alvaro Coghi Gómez
Gerente General
Correos de Costa Rica S.A.
S. O.
 
 
Estimado señor:
 
Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su  oficio N° GG-04-200-06 de 06 de julio último, mediante el cual plantea su inquietud respecto a la forma en que este Órgano Consultivo evacuó la consulta contenida en el Dictamen C-238-2006, donde se tomó en consideración la voluntad del legislador al momento de analizar “si el SINART se encuentra excluido no sólo de las directrices en materia laboral, sino también respecto de otros supuestos de la competencia de la Autoridad Presupuestaria en materia de empleo y, en particular, la referida a las clasificaciones de puestos”.  Solicita Ud. que la Procuraduría proceda a analizar la situación de Correos de Costa Rica S.A. en relación con la competencia de la Autoridad Presupuestaria en términos similares a como se hizo con el SINART, ya que considera que “nunca se ha considerado la voluntad del legislador que creó la Ley de Correos”.
 
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, Oficio No. DL-NAR-CL-236-06 de 05 de julio anterior.  En dicha misiva, se advierte que la voluntad del legislador al promulgar la Ley de Correos de Costa Rica, Ley No.7768, era excluir a esa institución de la aplicación del Derecho Público, sustituyéndolo por uno más flexible e incluso por el régimen de Derecho Privado, con el fin de que fuera una empresa eficiente y eficaz.  Por ello, considera que la exclusión de la Autoridad Presupuestaria se mantiene, por cuanto la discusión de la Ley de Correos demuestra que ese era el interés del legislador, a efecto de obtener flexibilidad, elasticidad y sencillez; agrega, además, que es en atención a tales principios que Correos de Costa Rica se organiza y rige por el Derecho Privado y no por el Derecho Administrativo.
 
Manifiesta el criterio legal de cita que en ninguno de los pronunciamientos de este Órgano Consultivo (en torno a la sujeción de Correos de Costa Rica, S.A. a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria que regulan la materia de política salarial), se ha considerado la discusión legislativa y la aprobación del proyecto de Ley de Correos como se hizo con la Ley del SINART.  Añade que sujetarlo a dichas directrices implica que Correos de Costa Rica debe competir con otras empresas de servicios postales que operan en el país en condiciones de desigualdad, lo cual compromete su desarrollo futuro y, por ende, perjudica la prestación del servicio postal que está dada por ley como obligación del Estado.
 
Por otro lado, mediante oficio No. GG-05-1073-06 de 13 de julio último, remite tres tomos que contienen las discusiones parlamentarias sobre la Ley de Creación de Correos de Costa Rica, así como copia del oficio STAP-1542-06 de 29 de junio del año en curso, suscrito por la Licda. Marjorie Morera González, Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Indica Ud. que dicho oficio da a entender que Correos de Costa Rica S.A. no se encuentra sujeto a dicho órgano, lo cual considera contradictorio por lo expresado anteriormente por la Autoridad Presupuestaria.
 
Posteriormente, en oficio No. GG-04-215-06 de 28 de julio último, adjunta Ud. el criterio jurídico emitido por el Dr. Mauro Murillo Arias, en el cual concluye que Correos de Costa Rica S.A., está expresamente excluida de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, ya que no le alcanzó la intención derogatoria de la Ley No. 8131, por cuanto dicha ley no pretendió afectar la normativa anterior que no estuviese referida a la administración de recursos financieros, que son los presupuestarios y los típicamente objeto de las políticas presupuestarias. En su criterio, debe entenderse que Correos de Costa Rica permanece excluida de ese esquema de dirección y control, exigencia a que llevan los principios de primacía de la intención de la ley, de prevalencia de la ley anterior especial no derogada expresamente ni opuesta a esa intención, de respeto a lo expreso en cuanto a derogatorias, de favorecimiento interpretativo hacia la flexibilidad propia de los entes que han “huido” de la Administración Pública, y de congruencia con las exigencias naturales de los entes que actúan en el mercado.  
 
Correos de Costa Rica solicita a la Procuraduría General revisar los criterios emitidos en orden a la sujeción a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria porque considera que dichos criterios se emitieron sin considerar los antecedentes legislativos. Lo que obliga a determinar si dichos antecedentes tienen la potencialidad de modificar los criterios externados.
 
De previo a evacuar la presente consulta, resulta necesario señalar que en la opinión jurídica OJ-052-2004 de 03 de mayo de 2004, este Órgano Consultivo consideró que Correos de Costa Rica, S.A. se encuentra contemplada dentro de los órganos y entes afectos a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y que el régimen jurídico que aplica a sus empleados es de carácter mixto;  se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior del Derecho Público, que en el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y que sustentan la existencia de la Autoridad Presupuestaria.
 
Criterio presente también en el dictamen C-190-2005 de 19 de mayo de 2005, la Procuraduría General: se concluyó que Correos de Costa Rica S. A. está sujeta a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De igual forma, en el dictamen C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005, este Órgano Consultivo confirmó que las empresas públicas se encuentran sujetas a las directrices en materia de empleo público y salarios formuladas por la Autoridad Presupuestaria, indicando así que dichos salarios no se rigen por lo dispuesto en el artículo 178 del Código de Trabajo ni les resultan aplicables los Decretos Ejecutivos de fijación de salarios mínimos. Sujeción que se aplica incluso a las empresas públicas organizadas como sociedades anónimas y cuyas relaciones de empleo se rigen por el Derecho Privado, constituyéndose así un régimen de empleo mixto, del cual están excluidas las empresas públicas que por disposición de ley tengan un régimen especial de fijación salarial y en la medida en que éste derive de una norma posterior a  la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, no dejando de ser especial ese régimen por el hecho de que se use como parámetro la remuneración que rige para empresas privadas.
 
Ahora bien, supone esta Procuraduría que los tres criterios supra indicados, son los que Ud. advierte que no analizaron las discusiones legislativas correspondientes a la Ley de Correos de Costa Rica, Ley No.7768, situación que se procederá a aclarar más adelante.
 
 
A.-       CONSIDERACION PREVIA
 
Conforme se ha indicado anteriormente, adjunta Ud. el oficio No.STAP-1542-06 de fecha 29 de junio último, suscrito por la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. En criterio de Correos de Costa Rica por medio de dicho escrito la Secretaría Técnica da a entender que esa empresa no se encuentra sujeta a la Autoridad.
 
            Mediante el oficio de mérito, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria da respuesta al oficio OO6-2006-AIC de fecha 11 de enero de 2006, relativo al reconocimiento del pago de carrera profesional en Correos de Costa Rica. Al efecto, indica la Secretaría Técnica que la administración de Correos de Costa Rica había considerado dentro del salario único o total el concepto de carrera profesional, ajustada cada vez que hubiese un incremento salarial. Es por ello que considera improcedente reconocer nuevamente el pago de dicho incentivo.  Por lo que considera conveniente que la empresa realice los cálculos correspondientes al auditor y subauditor por concepto de “carrera profesional” y que el monto resultante sea extraído del rubro “Sobresueldos”, reconociendo cualquier diferencia que pudiera resultar a favor de los funcionarios públicos.
 
            Del contenido del oficio no se desprende que la Secretaría Técnica haya considerado que Correos de Costa Rica no está sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Pareciera, entonces, que Correos de Costa Rica no ha interpretado correctamente el criterio de referencia. En todo caso, de mantener su interpretación, Correos de Costa Rica tendría que solicitarle a la Secretaría Técnica una aclaración y/o adición sobre el contenido de su oficio.
 
            Lo anterior sea dicho sin dejar de considerar que no corresponde a la Procuraduría en ejercicio de su función consultiva interpretar los oficios de la Administración activa. Sobre este particular, valga agregar un extracto de la jurisprudencia administrativa sobre este punto:
 
“En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo”. Dictamen C-277-2002 del 16 de octubre del 2002. Criterio reiterado en los dictámenes C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005 y, más recientemente C-022-2006 de 20 de enero de 2006." La cursiva no es del original.
 
            En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría considera que el consultante debe dirigirse a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para que le aclare el oficio STAP-1542-06, por cuanto le corresponde a esa entidad y no a este Órgano Asesor dicha tarea. 
 
 
B.-       CORREOS DE COSTA RICA Y AUTORIDAD PRESUPUESTARIA
 
            Solicita Correos de Costa Rica que la Procuraduría analice SU sujeción a la competencia de la Autoridad Presupuestaria a partir de la discusión legislativa de su Ley.
 
Las discusiones legislativas constituyen una herramienta esencial para desentrañar la voluntad del legislador. Tal es el caso de las normas que ameritan un esfuerzo interpretativo por existir lagunas o vacíos legales originados por falta de claridad y precisión o cuando el operador jurídico considere necesario esclarecer la finalidad para la cual fue promulgada la norma.  
 
Es de recordar, sin embargo, que la interpretación histórica y, por ende, la fundada en los antecedentes legislativo es solamente un medio de interpretación jurídica. Dicho método permite conocer los intereses, criterios, opiniones de quienes contribuyeron a la aprobación de una determinada norma. Empero, esa norma está inmersa dentro de un ordenamiento, cuyas normas pueden influirla, modificarla e incluso derogarla. Aspectos que deben ser tomados en cuenta para determinar cuál es la situación jurídica en que se encuentra una entidad.
 
1.-        La exclusión de la Autoridad Presupuestaria
 
En el presente asunto, y para los efectos que nos interesan, es importante deslindar dos aspectos.  El primero es determinar cuál fue el objetivo primordial del legislador para transformar a CORTEL en Correos de Costa Rica S.A.; el segundo, consiste en precisar el momento legislativo y la razón por la que Correos de Costa Rica fue excluido de la aplicación de la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, Ley No. 6821.  
 
Respecto del primer punto, el expediente legislativo No. 12.477, bajo el cual se tramitó la Ley de Correos de Costa Rica, contiene un resumen ejecutivo del Proyecto de Ley, donde se desprende el interés de modernizar el servicio postal con el fin de hacerlo competitivo y rentable en ese campo:
 
“(…)  En términos generales, el proyecto de ley propone que el correo sea el ente oficial que preste los servicios postales, ya que el Estado no puede soslayar su obligación de mantener el área social, lo cual delega en el correo, pero permitiéndole absoluta independencia administrativa, operativa y financiera, para que, sin obstáculos y sin ataduras, pueda competir en el mercado con los servicios y los productos postales altamente rentables y así subvencionar al correo social. (…)  Se proyecta, con este marco jurídico, abrir y regular el mercado postal, en el que el correo oficial pueda operar en un régimen de competencia y en el que los correos privados puedan realizar su actividad según concesiones debidamente reguladas por el Estado.”  (Resumen Ejecutivo del Proyecto de Ley, Tomo I, Folio 121 y 122)
 
Lo anterior se confirma con la intervención del Diputado Hernán Bravo Trejos, quien de forma elocuente advirtió además sobre la función social que debe cumplir el servicio de correo:
 
“(…)  Creo que tenemos que darle esta nueva ley al Correo Nacional.  Siento que tenemos que modernizarlo, porque de alguna manera hay que darle la posibilidad de que compita con el sector privado y que compita en condiciones favorables, porque siempre el Correo va a cumplir una función social.  No hay duda que necesitamos tener un correo de amplia base que nos permita tener siempre la comunicación con todo el país, porque podría ser que por razones de costo-beneficio algunas áreas no sean de interés total de la empresa privada.  Podría ser excesivamente costoso tener que brindar el servicio en esas zonas. (…)”  (Comisión Especial Mixta para que Estudie y Dictamine la Legislación Necesaria para Reformar y Modernizar la Administración Pública, Acta de la Sesión Ordinaria No.41 de 13 de marzo de 1996, Tomo I, Folio 095, Expediente Legislativo No.12.477)
 
Asimismo, el Diputado Alejandro Chaves Ovares, al momento de justificar su voto afirmativo para la promulgación de la Ley de Correos de Costa Rica, señaló:
 
“(…)  CORTEL ha sido abandonada desde hace muchos años hasta por las leyes de Costa Rica: aquí cualquier empresa privada, cualquier correo paralelo se introduce y le hace competencia y CORTEL, cada día, se va quedando rezagada en esa competencia.
 
Ustedes ven todos los días aparecer más correos paralelos, en donde se presta el servicio en forma privada y CORTEL con las manos atadas para su desarrollo.
 
Esta Ley pretende que el país se beneficie de una institución que puede generar muchos recursos, una institución que tiene un gran potencial que explotar y, por las amarras del sistema burocrático, por las amarras de la legislación costarricense, cada día va en decadencia.
 
Ustedes ven, señores diputados, que CORTEL presta un servicio deficitario porque en estos momentos no puede desarrollarse.  CORTEL tiene que transformarse para dar beneficios a este país.  Tenemos que darle esa oportunidad. (…)”  (Acta de Sesión Plenaria No.152 de 08 de abril de 1997, Tomo II, Folio 513, Expediente Legislativo No.12.477)
 
“(…) Hoy, la Asamblea Legislativa le ha dado el visto bueno para que siga adelante y pueda ser competitiva y pueda dar dividendos y frutos a la economía del país; pero sobre todo, capacidad para servirle eficientemente al usuario.
 
Por eso, celebro esta ley; por eso la he respaldado desde un principio y he luchado para que sea una realidad, para pueda (sic) ser competitiva y dé dividendos y frutos a la economía de este país, y, sobre todo, que las futuras autoridades de esta institución la lleven por buen camino, porque se le deja en las manos el instrumento para hacerla competitiva y llegar a buen puerto. (…)”  (Acta de Sesión Plenaria No.141 de 20 de abril de 1998, Tomo III, Folio 1134, Expediente Legislativo No.12.477)
 
            En igual sentido se expresó el Diputado Otón Solís Fallas, al votar afirmativamente el Proyecto en cuestión:
 
“(…) La empresa Correos de Costa Rica, que será la nueva empresa que preste los servicios postales en el país, es enteramente propiedad del Estado, tanto la empresa como su patrimonio.  De lo que se trata es de modernizar el Estado sin recurrir al mecanismo simplista neoliberal de privatizar, vender o liquidar; sino que mediante un cambio jurídico se le permite a  Correos de Costa Rica seguir en manos del Estado, con un régimen jurídico que permitirá una administración mucho más ágil, por lo que lejos de debilitar al Estado lo estamos fortaleciendo al darle a la institución una posibilidad de gerencia más eficiente.” (Acta de Sesión Plenaria No.141 de 20 de abril de 1998, Tomo III, Folio 1136, Expediente Legislativo No.12.477)
 
De esta forma, pareciera que con la promulgación de la Ley de Correos de Costa Rica, el legislador tuvo como objetivo general y primordial la modernización, el fortalecimiento y la competitividad de los servicios postales brindados anteriormente por CORTEL.
 
            El segundo aspecto importante a determinar es el momento legislativo y la razón por la que Correos de Costa Rica fue excluido de la aplicación de la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, Ley N° 6821. El criterio jurídico emitido por el Departamento Legal de Correos de Costa Rica, estima que el legislador pretendió flexibilizar el régimen aplicado a Correos de Costa Rica S.A.Por lo que lo excluyó de la aplicación de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Ley No.6955, Ley de la Contratación Administrativa, Ley No.7994, Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, Ley No. 6821, Estatuto del Servicio Civil, Ley No.1561 y el Libro II de la Ley General de la Administración Pública.
 
No obstante, es interesante observar que el texto original del Proyecto de la Ley de Correos de Costa Rica no contenía tal exclusión. La Opinión Jurídica No. OJ-007-98 de 4 de febrero de 1998 de la Procuraduría, alertó a los diputados sobre las implicaciones jurídicas que podría generar una omisión en ese sentido. Así, en la segunda conclusión se señaló: 
 
“2. No existe norma expresa en el Proyecto que indique que dentro de su marco jurídico no será aplicable la Ley de Contratación Administrativa, la Ley de Creación de  la Autoridad Presupuestaria u otra normativa de Derecho Público, por lo que a falta de norma expresa estaría afectada por esa normativa de derecho público. (…)”.
 
Tal advertencia causó reacción a lo interno de la Comisión encargada de estudiar el Proyecto de mérito. Por ello el Diputado Rodrigo Gutiérrez Schwanhauser presentó una moción para que se incluyera dentro del proyecto una norma que excluyera de forma expresa a Correos de Costa Rica de la aplicación de dicha normativa de orden público.  Fue así como el citado legislador expuso su opinión:
 
“(…)   Le solicitamos a la Procuraduría que nos aclarara tres puntos.  En primer lugar, que en el proyecto se faculta trabajar bajo la órbita del derecho privado, de propiedad estatal, sin sujeciones a la Ley de autoridad presupuestaria y contratación administrativa; en segundo lugar, que no se establecen con claridad, en el proyecto, las competencias y potestades del Estado; en tercer lugar, que es omiso en cuanto al destino de los servicios de facsímile; en cuarto lugar, si considera oportuno estudiar los posibles vicios de inconstitucionalidad en el texto del proyecto. (…)
 
Definitivamente, aquí cita varias doctrinas españolas y argentinas, señor Presidente, en la cual insiste sobre la conveniencia de que quede establecido expresamente en la ley que en el futuro Correos de Costa Rica estaría excluido de la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa, porque de lo contrario entonces no se estaría cumpliendo con ese objetivo que pretende el legislador mayoritario aquí, de los dos partidos tradicionales, que efectivamente esta futura empresa pública, conformada bajo la forma y la figura del derecho privado, Correos de Costa Rica, tenga la necesaria flexibilidad para poder entonces competir en igual de condiciones en el mercado de los servicios postales.
 
“(…) Estamos presentando una moción, que dice:  “Artículo 15.  Correos de Costa Rica no será sujeta a las siguientes disposiciones legales:  A. Ley de Contratación Administrativa.  B. Ley de Planificación Social.  C.  Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública.  D. Ley que crea la Autoridad Presupuestaria.  E.  Estatuto del Servicio Civil.  F. Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.  G. Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; y H. Los reglamentos y directrices fundados en dichas leyes.”
 
Lo anterior con el objetivo de que si se le va a dar la flexibilidad a esta empresa pública no estatal, de manera que pueda competir adecuadamente dentro del mercado de servicios de correos, que efectivamente lo haga con la necesaria flexibilidad que se requiere.  Es un caso muy similar al de PROCOMER, prácticamente la misma propuesta”.   Cfr. Tomo II, Folios 704-706 y 745 del  Expediente Legislativo No.12.477.
 
Obsérvese que el propósito del legislador en ese momento fue eliminar las trabas legales que consideró no permitieron al extinto CORTEL contar con la flexibilidad necesaria para competir en el mercado del servicio postal.  Tal intención quedó plasmada en el artículo 16 de la Ley de Correos de Costa Rica, Ley No.7768 de 24 de abril de 1998, con la siguiente redacción:
 
“ARTÍCULO 16.- Controles. Correos de Costa Rica no estará sujeta a las siguientes disposiciones legales:
 
a)    Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995.
 
b)    Ley de Planificación Nacional, No. 5525, de 2 de mayo de 1974.
 
c)    Libro II de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227, de 2 de mayo de 1978.
 
d)    Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, No. 6821, de 19 de octubre de 1982.
 
e)    Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581, de 30 de mayo de 1953.
 
f)     Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, No. 6955, de 24 de febrero de 1984.
 
Correos de Costa Rica estará sujeta únicamente a los controles de aprobación, fiscalización de ejecución y liquidación presupuestaria ejercidos por la Contraloría General de la República. Además, el ente contralor revisará por lo menos una vez al año o cuando lo considere pertinente, todos los actos y la gestión de esta empresa”. El énfasis no es del original.
 
Ahora bien, resulta claro que la finalidad del legislador al incluir la excepción contenida en el artículo 16 de la Ley de Correos de Costa Rica era flexibilizar el régimen aplicable a esa Institución. Para lograrlo optó por excluirla de la aplicación de alguna normativa de derecho público, dentro de la cual se encontraba la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, Ley No.6821.
 
2.-        La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos sujeta a CORREOS DE COSTA RICA
 
La Ley de Administración Financiera  y Presupuestos Públicos tiene como objetivo precisamente, que las instituciones descentralizadas y empresas públicas en su conjunto (salvo los supuestos expresamente contemplados) queden de nuevo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a fin de que la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del  Poder Ejecutivo. Dicho objetivo no puede cumplirse cuando se excepciona la aplicación de las directrices que tienden a asegurar el respeto a tal programación. Los artículos 21, inciso a) y 23 en conexión con el artículo 1 inciso c) establecen la sujeción de las empresas públicas (dentro de las cuales se encuentra Correos de Costa Rica) a las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, formulados por la Autoridad Presupuestaria. 
 
De allí que la Procuraduría haya considerado que las disposiciones de la Ley N° 8131 referidas a la Autoridad Presupuestaria se aplican a las distintas entidades autónomas y a las empresas públicas. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que excluya esa aplicación y que sea posterior a la Ley N° 8131 (dictamen N° C-224-2003 de 23 de julio de 2003). Se concluye que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos prevalece respecto de las leyes orgánicas de las instituciones y empresas públicas creadas antes de la vigencia de la citada Ley. Las razones expuestas por la Procuraduría en dicha ocasión permiten rebatir los argumentos presentes en el criterio jurídico adjunto al oficio No. GG-04-215-06, en el cual equivocadamente se indica que a Correos de Costa Rica  no le alcanzó la intención derogatoria de la Ley No.8131, respecto de su exclusión por ley especial del esquema de la Autoridad Presupuestaria (lex generalis no derogat priori speciali).  Al respecto, explica el citado Dictamen:
 
“Fuera de esos supuestos expresamente señalados por el legislador, la pretensión de la Ley N° 8131 es la de que los artículos relativos a la Autoridad Presupuestaria se apliquen a los órganos de los incisos a y b) y a los entes (tanto los descentralizados como las empresas públicas) comprendidos en el inciso c), ambos del artículo 1 de la Ley 8131. Por consiguiente, en principio, las disposiciones referidas a la Autoridad Presupuestaria se aplican a las distintas empresas públicas, independientemente de su forma de organización. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que expresamente excluya esa aplicación. Se duda, empero, si esa norma puede ser anterior a la emisión de la Ley N° 8131. (…).
 
Puede considerarse que en el tanto la Ley de Administración Financiera postula la eficacia del artículo 21 respecto de todos los organismos públicos no excluidos expresamente en dicho artículo y a quienes se aplica la Ley, sus efectos resultan antinómicos respecto de las disposiciones legales que anteriormente excluyeron determinados organismos de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, la inclusión en la competencia de la Autoridad Presupuestaria (efecto del artículo 21) resulta contradictoria e incompatible con la exclusión que haya sido establecida por otras leyes anteriores. Dicha antinomia debe saldarse conforme los criterios de hermenéutica jurídica.
 
Puesto que tanto la Ley de Administración Financiera como las leyes de creación de los organismos públicos son normas de rango legal, el criterio jerárquico no tiene aplicación a la situación planteada. Por el contrario, cobran importancia los criterios de especialidad y cronológico.
La aplicación del criterio cronológico (ley posterior deroga la anterior) conduciría a afirmar la prevalencia de la Ley 8131 y, por ende, de su artículo 21, respecto de las leyes que con anterioridad hubiesen excluido a determinados entes de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. En consecuencia, más allá de lo dispuesto por el artículo 21, se requeriría una ley posterior a la N° 8131 para que un organismo resultara excluido del ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Es el supuesto acaecido, por ejemplo, por la Ley N° 8345 de 26 de febrero de 2003, en relación con la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago. A partir de esa Ley, tanto la Empresa de Servicios Públicos como JASEC quedan de nuevo excluidas de la competencia de la Autoridad Presupuestaria (dictamen N° C-188-2003 de 23 de junio de 2003).
 
Empero, normalmente se sostiene que el criterio cronológico tiene como excepción la especialidad de la norma. De acuerdo con esa excepción, se postula que la ley especial no queda derogada sino por otra ley especial. Especialidad que estaría referida a la misma materia. Bajo esa tesitura, se afirmaría que las leyes orgánicas o aquéllas que han excluido a organismos públicos de la competencia de la Autoridad Presupuestaria se presentan como normas especiales, por lo que no podrían quedar derogadas por lo dispuesto por la Ley N° 8131.
 
Ciertamente, la Ley de Administración Financiera tiene un alcance más general que la ley que anteriormente haya excepcionado la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. Empero, dos aspectos deben ser tomados en cuenta. En primer lugar, la Ley de la Administración Financiera derogó la Ley de la Autoridad Presupuestaria, así como toda disposición que se oponga a sus prescripciones. Entre esas prescripciones se encuentra, el artículo 21 y la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Por otra parte, debe recordarse que el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes (….)”. El subrayado y resaltado no es del original.
 
Asimismo, en atención a una consulta presentada por Correos de Costa Rica, esta Procuraduría procedió, mediante opinión jurídica No.OJ-052-2004 de 03 de mayo de 2004,  a indicar que en virtud de su naturaleza de empresa pública, dicha entidad se encuentra contemplada dentro de los órganos y entes afectos a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. A partir del  dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004 advierte que sólo una ley posterior a la referida normativa, podrá excluirla de la sujeción a los lineamientos y directrices emanados de la Autoridad Presupuestaria: 
 
“(…) Tal y como se observa, para el caso de las empresas públicas –que a nuestros efectos son las que interesan analizar, dada la ya definida naturaleza jurídica de la empresa consultante- el legislador se ha ocupado de incluir, dentro de los órganos y entes afectos a las disposiciones de la Ley de comentario, a las empresas públicas, reiterando expresamente que éstas se encuentran sujetas, además, a las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, según lo dispuesto por los numerales 21 y 23 a que hemos hecho referencia.
 
De esta forma, si bien la antinomia normativa presente entre las disposiciones que contiene la Ley de Correos y las que dispone la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en materia de fijación de la política salarial de la empresa consultante, genera duda sobre cuál de éstas debe prevalecer, la intención manifiesta del legislador en el último Cuerpo Legal mencionado, es la de someter a las empresas públicas a sus disposiciones, y en forma específica, a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, en aras de lograr que “la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo.”
 
En el sentido expuesto, denotamos que a la fecha no existe Cuerpo Legal posterior que exima a la empresa consultante de la sujeción a los lineamientos y directrices emanados de la Autoridad Presupuestaria, sujeción que, reiteramos, ha sido legalmente concedida.
 
En consonancia con lo manifestado, este Órgano Asesor, en fecha muy reciente, retomó los argumentos esbozados supra, en cuanto al ámbito de aplicación de los lineamientos y directrices emitidos por la Autoridad Presupuestaria, manifestando al respecto que:
 
“(…) Por otra parte, las leyes posteriores a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos serán de aplicación prevalente cuando expresamente excluyan la aplicación total de la Ley de la Administración Financiera o bien, expresen que el ente no está sujeto a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.  (Dictamen número 107-2004 de 15 de abril de 2004.)”  El subrayado y resaltado no es del original.
 
De lo expuesto anteriormente, se desprende de forma diáfana la razón por la cual esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-052-2004 de 03 de mayo de 2004, y en los dictámenes C-190-2005 de 19 de mayo de 2005 y  C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005, no se pronunció en relación a la voluntad del legislador de excluir --vía moción-- a Correos de Costa Rica de los lineamientos y directrices de la Autoridad Presupuestaria. La Ley N° 8131 es una norma posterior a la Ley de Correos. Además, su objetivo es someter, salvo los casos que exceptúa, las empresas públicas a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Se está en presencia de una regulación diferente en orden a la sujeción a la competencia de dicho Órgano que necesariamente afecta la Ley de Correos de Costa Rica.
 
Dados los fines y efectos de la Ley de  Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se sigue que la interpretación jurídica de la situación de Correos de Costa Rica en relación con la Autoridad Presupuestaria no puede fundarse en la discusión legislativa al momento de aprobar la Ley de Correos de Costa Rica. Simplemente, la aplicación de los criterios de hermenéutica jurídica lleva a considerar que el artículo 16 de esta Ley resulta inaplicable en tanto se refiere a la Ley de la Autoridad Presupuestaria y la norma que la deroga, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
 
Conforme lo expuesto, se reitera que el mecanismo previsto legalmente para establecer la no sujeción de Correos de Costa Rica a los lineamientos y directrices de la Autoridad Presupuestaria es la exclusión expresa por una ley posterior a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, advertencia que ha sido reiterada en la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, conforme se indicó supra. 
 
Para finalizar este parágrafo cabe recordar que este criterio funda los dictámenes relativos al SINART. Si la Procuraduría ha concluido, dictamen No.238-2006 de 8 de junio último que el SINART no está sujeto ni le alcanza la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y la competencia de la Autoridad Presupuestaria es, sencillamente, por cuanto la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (SINART), Ley No.8346 de 12 de febrero de 2003, es posterior a la Ley No.8131. Situación diametralmente opuesta a la de Correos de Costa Rica, cuya Ley N° 7768 de 24 de abril de 1998 es anterior a la Ley N° 8131 de 18 de septiembre de 2001. En los dictámenes C-441-2005 y  C-238-2006 antes indicados, la Procuraduría dedujo las consecuencias del dictamen N° C-224-2003 de repetida cita.
 
Por consiguiente, el pretender que este Órgano Consultivo haga uso de las discusiones legislativas de la Ley de Correos de Costa Rica, con la única finalidad de que se interprete que la sujeción a la Autoridad Presupuestaria no aplica para dicha Empresa, resulta contrario a los principios de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad y proporcionalidad, así como a los criterios de hermenéutica jurídica, los cuales deben ser respetados por la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones.
 
En virtud de lo expuesto, considera esta Procuraduría que la posición institucional contenida en los dictámenes citados, ha sido coherente y conforme con el ordenamiento jurídico.
 
 
C.-       DIRECTRICES Y COMPETITIVIDAD
 
La sustancial modificación del ordenamiento jurídico respecto de Correos de Costa Rica tiene como fin la modernización, el fortalecimiento y competitividad de dicha Empresa. Elementos que deben llevar a la rentabilidad de sus servicios e incluso deben permitirle cumplir con la prestación  del servicio universal postal.
 
Correos de Costa Rica debe participar en el mercado de los servicios postales y financieros afines, garantizando la cobertura nacional de sus servicios, según criterios de servicio social y desarrollo económico regionalmente equilibrado. Empero, no es la única empresa en el país que presta servicios postales. La “exclusividad” está referida al denominado “servicio social de comunicación postal”, interpretado por la Opinión Jurídica N° OJ-008-2001 de 4 de enero de 2001. Pero más allá de este servicio universal lo cierto es que la Ley establece que puede y debe participar en la prestación de los otros servicios postales, servicios en los que puede haber competencia. De allí el objetivo de competitividad presente en la Ley de Correos de Costa Rica y que se evidencia en la discusión legislativa, tal como se ha reseñado.
 
Lo anterior no puede ser ignorado por la Autoridad Presupuestaria al emitir los lineamientos y directrices que alcancen a Correos de Costa Rica. De lo contrario, las directrices formuladas pueden resultar irrazonables, contrarias a los fines legales y sobre todo un obstáculo para el desarrollo futuro de la referida entidad. 
 
            Lo indicado anteriormente no es un asunto que hubiese desconocido o ignorado por este Órgano Consultivo al evacuar consultas previas realizadas sobre este tema por Correos de Costa Rica.  Nótese que en el citado Dictamen C-190-2005, se advirtió a la Autoridad Presupuestaria que en el ejercicio de su competencia sobre las empresas públicas, debe sujetarse a los principios de equidad, justicia, razonabilidad y proporcionalidad: 
 
“(…) Existe una abundante y reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional que señala que la competencia de la Autoridad Presupuestaria es constitucionalmente válida. Pero al mismo tiempo, establece los límites que debe reunir una directriz para ser constitucional.
 
Dicha jurisprudencia ha sido emitida en relación con los entes autónomos, los cuales gozan de una autonomía política conforme a la ley, según los términos del artículo 188 de la Carta Política. Correos es una empresa pública organizada como sociedad anónima, por lo que dicha jurisprudencia no le es aplicable.
 
No obstante, estima la Procuraduría que de lo resuelto por la Sala Constitucional se deducen límites en orden a la regularidad jurídica de una directriz formulada por la Autoridad Presupuestaria para una empresa pública. Tal es el caso, por ejemplo, de los criterios que diferencian entre una directriz y una orden, de la imposibilidad de ejercer controles previos a la acción del ente, entre otros.
 
Lo anterior encuentra sustento, además, en la resolución de la Sala Constitucional N° 12953-2001 de 16:25 hrs. de 18 de diciembre de 2001, pronunciada en relación con la RECOPE, empresa pública estatal.
 
“De donde se colige que: a) las Empresas Públicas mantienen la iniciativa de su propia gestión y el Ejecutivo central no puede ordenarles directamente como deben actuar; b) estos entes guardan además la autonomía necesaria para ejecutar por sí mismas sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales; c) la autonomía comprende asimismo la fijación de los fines, las metas y los tipos de medios para cumplirlas; d) por lo tanto, las directrices que emane la Autoridad Presupuestaria en materia de política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios), son de obligado acatamiento para RECOPE, e) pero, no obstante, la actuación de la Autoridad Presupuestaria debe permanecer en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, y la injerencia de dicha autoridad no puede llegar al extremo de interferir en la ejecución concreta de esas directrices. Esto significa que la mencionada Autoridad no está en capacidad de dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución, que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades, pero sí puede –y debe– fiscalizar el cumplimiento de las directrices que promulga y que el Poder Ejecutivo adopta, haciéndolas o convirtiéndolas en oficiales, de tal forma que si éstas son incumplidas por los entes fiscalizados, a la Autoridad le queda abierta la posibilidad de proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En este punto, sin embargo, resulta evidente que no le corresponde a este Tribunal el entrar a analizar si una norma cualquiera, dictada por una Empresa Pública, se aviene o no con las directrices que emane la Autoridad presupuestaria: tal discusión es, en esencia, un problema de mera legalidad, que debe ventilarse en las instancias apropiadas. Empero, lo que sí puede hacer este Tribunal es confrontar el contenido de las normas cuestionadas por la Defensora de los Habitantes con los principios del Derecho de la Constitución que disciplinan la materia del empleo público, como en efecto lo hace a continuación”.
 
Conforme lo cual, la Autoridad Presupuestaria debe respetar:
 
·      La autonomía de gestión del Ente empresarial, entendiendo por tal tanto lo relativo a la iniciativa de actuación, como a la ejecución de sus decisiones.
 
·      La fijación de los fines, metas y tipos de medio de la empresa.
 
·      La responsabilidad del ente en la ejecución concreta de las directrices.
 
·      La definición misma de directriz, en tanto resulta incompatible con una orden ni con un control previo a la actuación.
 
·      La sujeción a los principios de equidad, justicia, razonabilidad y proporcionalidad.
 
En dicha resolución, la Sala recuerda que toda la actividad del Estado y sus entes está sujeta a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Razonabilidad entendida como ajuste a las normas y principios constitucionales y “sentido de justicia” contenido en la Constitución. Por lo que la actuación pública debe conformarse con las exigencias de equidad y respetar la ideología constitucional. Principios que, reiteramos, resultan aplicables a la Autoridad Presupuestaria en ejercicio de su competencia sobre las empresas públicas, incluida Correos de Costa Rica S. A. Resta analizar si entre los límites aplicables se encuentra también el concepto de “salario mínimo” y, por ende, lo dispuesto en el artículo 178 del Código de Trabajo.”  El resaltado y subrayado no es del original.
 
Es necesario que la Autoridad Presupuestaria realice sus funciones ajustada a los lineamientos supra indicados,  de modo que, lejos de perjudicar o entrabar el futuro de Correos de Costa Rica como empresa pública, sujeta a  su competencia, permita más bien su modernización y fortalecimiento para competir en condiciones favorables dentro del mercado respectivo.
 
 
CONCLUSIÓN:
 
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
 
a)                  La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria las empresas públicas a quienes resulta aplicable, según sus artículos 1 y 21. Se exceptúan únicamente los entes y órganos expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Autoridad Presupuestaria, sea por dicha Ley de Administración Financiera o por una ley posterior a la vigencia de ésta.
 
b)                 Correos de Costa Rica S. A. es empresa pública, por lo que se encuentra sujeta a dicha Ley y a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.
 
c)                  En el estado actual del ordenamiento, no existe una disposición de rango legal posterior a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que excluya a Correos de Costa Rica de dicha competencia.
 
d)                 Dicha exclusión no puede ser establecida con base en las actas que contienen las discusiones legislativas referentes al artículo 16 de la Ley de Correos, porque son anteriores a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. En ese sentido, la situación jurídica de Correos de Costa Rica es muy diferente a la del SINART, cuya Ley Orgánica es posterior a la Ley de la Administración Financiera.
 
e)                  La Autoridad Presupuestaria debe emitir sus lineamientos y directrices de forma razonable, a efecto de que la aplicación de esas directrices por parte de Correos de Costa Rica permita su desenvolvimiento empresarial en un mercado competitivo y el interés público presente en sus actividades se satisfaga en condiciones de eficacia y eficiencia, tal como lo ordena el legislador.
 
De Ud. muy atentamente,
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves                     Licda. Maureen Patricia Vega Sánchez
Procuradora Asesora                            Abogada de Procuraduría
           
 
 
 
MIRCH/MPVS/mvc
 
Copia:  Licda. Marjorie Morera González, Directora Ejecutiva
Secretaría Técnica Autoridad Presupuestaria