C-147-1994

San José, 9 de setiembre de 1994

Lic.

Omar Garro Vargas

Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio GGA-202-94 de 14 de julio de 1994, mediante el cual solicita criterio jurídico, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva de esa institución, en el artículo 19 de la Sesión No. 10.555, celebrada el 24 de mayo de 1994, sobre la situación jurídica del régimen de prestación de servicios "para profesionales sin grado académico de licenciatura" el cual se sustentó en un laudo arbitral que feneció el 31 de diciembre de 1993.

I.-PROBLEMAS PLANTEADOS

A manera introductoria se debe indicar que en el Banco consultante, hasta el 31 de diciembre de 1993, existieron dos regímenes de prestación exclusiva de servicios:

a.- Para profesionales académicos - con fundamento en una ley-; y

b.- para profesionales sin grado académico de licenciatura - con sustento en un laudo arbitral-

Sin embargo la Sala Constitucional mediante el voto No.1696-92, adicionado y aclarado por el No. 3285-92, declaró inconstitucionales los laudos arbitrales, los cuales se mantendrían vigentes hasta el fin de su plazo y los que no lo tuvieran hasta el 31 de diciembre de 1993.

Claro lo anterior, el Despacho consultante, de manera concreta, establece los siguientes problemas:

1.- "Se da el caso de funcionarios, quienes desempeñan puestos similares, clasificados y valorados dentro del escalafón, en la misma categoría. Sin embargo, uno de esos funcionarios es profesional académico y el otro no, lo que tiene como consecuencia que el primero pueda acogerse al régimen de prestación exclusiva de servicios, mientras que el segundo no. Este primer caso expone al Banco Nacional ante una situación incongruente e ilegal, pues se estaría fomentando una desigualdad salarial ante una igualdad laboral."

2.-"Un segundo caso que el Banco Nacional debe enfrentar, es cuando un Jefe no profesional tiene subalternos profesionales. El Jefe al no ser profesional está inhibido para acogerse al régimen de prestación exclusiva de servicios, mientras que el subalterno, al ser profesional sí está en la posibilidad de acogerse a ese régimen. Esto origina la posibilidad de que algunos subalternos perciban un salario superior al de su Jefe."

II.- SOBRE LA AUTONOMIA DE LAS INSTITUCIONES AUTONOMAS

En nuestro ordenamiento jurídico existen dos tipos de instituciones descentralizadas: las instituciones autónomas y las municipalidades.

En primer término, se debe indicar que el Banco Nacional de Costa Rica es una institución autónoma de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 189 inciso 1) de la Constitución Política. Por su parte el numeral 188 de la Constitución Política dispone que "Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno.(...)"

En doctrina nacional se ha indicado que en nuestro ordenamiento jurídico la autonomía se manifiesta de tres formas: la administrativa, la política y la organizativa.

Se ha señalado que la autonomía en materia administrativa:

"(...) consiste en la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin injerencias de terceros.

En otros términos, la autonomía administrativa es la capacidad de autoadministrarse, o sea, de realizar sin subordinación a ningún otro ente, el fin legal asignado por el ordenamiento.

Dentro de la autonomía administrativa están incluidos no sólo el ejercicio mismo de su función legal, sino, además, de sus actividades administrativas de apoyo a ésta. Entre tales actividades de apoyo hay necesariamente que mencionar la administración de personal, así como de sus recursos financieros." (El subrayado no es del original) (HERNANDEZ VALLE, Rubén, Instituciones de Derecho Público Costarricense, San José, Editorial EUNED, 1992, p.124 y 125).

En cuanto a la autonomía política o de gobierno se expresa que:

"(...) es la capacidad de autogobernarse, o sea auto dirigirse políticamente, de fijarse el ente a sí mismo sus propios objetivos fundamentales, dentro del marco de su competencia constitucional o legal."(HERNANDEZ VALLE op. cit. p.125).

Finalmente en relación con la autonomía organizativa la misma:

"(...) consiste en la capacidad de auto organizarse. En otros términos, es la capacidad que tiene el ente de establecer su organización fundamental con exclusión absoluta de la potestad legislativa.

En este caso existe una incompetencia, por razón de la materia, para que la ley pueda interferir en la autonomía organizativa de un ente descentralizado que está dotado de ella." (Ibídem).

En relación con estas tres manifestaciones de la autonomía, se debe indicar que las instituciones autónomas hoy día sólo conservan la administrativa.

Así estas instituciones "carecen de autonomía organizativa, la cual sólo puede ser otorgada por norma constitucional expresa, dado que su existencia excluye la potestad legislativa." (HERNANDEZ VALLE, op. cit., p.129).

Además, como indica la Constitución, en materia política, las instituciones autónomas están subordinadas a la ley. En cuanto a la legislación en esta materia se pueden citar la Ley de Planificación y la Ley de Presidencias Ejecutivas, Ley General de la Administración Pública y la de Creación de Autoridad Presupuestaria.

Toda esta normativa fortaleció al Poder Ejecutivo, pues "Mediante tales normas se sujetó a las instituciones autónomas a la planificación imperativa (Ley de Planificación); se creó un funcionario de nombramiento directo del Poder Ejecutivo como jerarca administrativo de las instituciones autónomas (Ley de Presidencias Ejecutivas); se establecieron las potestades de dirección y coordinación del Poder Ejecutivo sobre tales instituciones (Ley General de la Administración Pública) y se sujetó la política salarial y de inversión de las instituciones autónomas a las directrices de un órgano desconcentrado y especializado en la materia que forma parte del Poder Ejecutivo (Creación de la Autoridad Presupuestaria)."(Ibídem).

La Sala Constitucional ha entrado por su parte, a analizar la autonomía de la que gozan las instituciones autónomas. Es así como indicó que:

"La condición jurídica de un ente autónomo (conlleva determinados poderes que el ordenamiento jurídico le concede a efecto que pueda cumplir con eficacia y eficiencia (desde las perspectivas legal y técnico administrativa), su función concreta.(...) se hace necesario establecer la diferencia entre la llamada autonomía organizativa y administrativa : la primera comprende la libertad del ente para determinar su propia estructura y el reparto de sus atribuciones sin admitir interferencia alguna; mientras que la autonomía administrativa se refiere a la libertad de actuación concreta del ente (artículo 188 de la Constitución Política). Partiendo de la anterior aclaración, la autonomía tal y como se encuentra dispuesta en el artículo 188 de la Constitución, significa que las instituciones de este orden deben poder administrarse con independencia, esto es, que con base en el principio de legalidad y dentro de los alcances de la Carta Política contará con las facultades administrativas necesarias para llevar adelante su cometido; una de esas potestades es la administración autónoma de los recursos humanos. En este sentido, respecto de su personal, los entes descentralizados son administrativamente independientes para, dentro del marco de legalidad incluyendo su potestad reglamentaria, nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar la conducta en forma concreta o a través de circulares, controlar la legalidad y oportunidad, revisar, sustituir, avocar y delegar." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.495-92 de las 15:30 horas del 25 de febrero de 1992).

Claro así el marco jurídico del Banco Nacional de Costa Rica, como una institución autónoma, de seguido analizaremos los problemas planteados por el Despacho consultante.

III.-SOBRE LAS PRESTACIONES PROFESIONALES EN EL BANCO NACIONAL DE COSTA RICA ANTES Y DESPUES DE LOS LAUDOS ARBITRALES

En relación a los dos problemas señalados por el Despacho consultante, se debe indicar que ambos problemas nacieron al amparo de una normativa inconstitucional -los laudos arbitrales-. Sin embargo la Sala Constitucional, según se lo permiten expresamente los numerales 91 y 93 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional delimitó los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, respetando los derechos adquiridos de buena fe. (Vid en este sentido votos No.1696-92, adicionado y aclarado por No. 3285-92).

De esta forma, los sujetos que se vieron beneficiados al amparo de los laudos arbitrales, conservarán los derechos adquiridos de buena fe definidos en las sentencias supra indicadas.

Por otra parte, en cuanto a la situación hacia el futuro, nada impide a esa institución autónoma, regular en un Reglamento Autónomo los aspectos relativos a una de esas potestades de la autonomía administrativa, la de los recursos humanos, sujeta claro está, a las directrices que en la política salarial elabore la Autoridad Presupuestaria. Afirmamos lo anterior, pues como se indicó por parte de la Sala Constitucional "los entes descentralizados son administrativamente independientes para, dentro del marco de legalidad incluyendo su potestad reglamentaria, nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar la conducta en forma concreta o a través de circulares", en materia relacionada con su personal.

IV.-CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:

1.- Los sujetos que se vieron beneficiados al amparo de los laudos arbitrales conservarán los derechos adquiridos de buena fe definidos en las sentencias de la Sala Constitucional.

2.- En cuanto a la situación hacia el futuro, esa institución autónoma puede regular en un Reglamento Autónomo, los aspectos relativos a los recursos humanos, siempre sujeta a las directrices que en la política salarial elabore la Autoridad Presupuestaria.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/MLE