C-337-2006

23 de agosto del 2006

Señor

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S.   D.

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, doy repuesta a su Oficio D.E.-1830 de 28 de junio del año en curso, a través del cual, nos solicita el criterio técnico jurídico, acerca de si el tiempo laborado en el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) e Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, puede ser reconocido para los efectos del pago de los aumentos anuales.

I.- CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA:

En cumplimiento de lo que dispone el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) la Institución a su digno cargo, aporta el criterio jurídico sobre lo consultado, en el que se sostiene,( véase, Oficio AS. Leg.- 630-06 de 26 de junio del presente año)  que en virtud de que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico es una entidad pública, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y capacidad de derecho público y privado, podrá ser tomada en cuenta para los efectos del reconocimiento de antigüedad, y por ende, el pago de las anualidades.

Sin embargo, señala la Asesoría Legal que en lo que respecta a la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, la Ley que lo crea (Ley No. 4179 del 21 de agosto de 1968) es omisa en establecer si es una entidad pública o privada.  Pero en todo caso es del criterio de que “por haberse creado dentro de la Ley mencionada que regula a todas las cooperativas, organismos que se rigen por el derecho privado, y tomando en consideración sus fines establecidos en los artículos 155 y siguientes de la citada ley, el INFOCOOP sería una Institución que se rige por el derecho privado, y por lo tanto no es una entidad pública, ni estatal, lo que hace que el tiempo laborado en él no se pueda considerar para efectos de reconocimiento de anualidades en el Sector Público.”(SIC).

No obstante ello, continúa indicando que el Departamento de Recursos Humanos de esa Institución, le ha informado que mediante consulta hecha por la Licda. Ana Julia Araya al Director del Departamento Legal del INFOCOOP, éste determinó que el instituto cooperativo es considerado como de carácter público de acuerdo con el Dictamen de la Procuraduría General de la República, No. C-176-2005 de 11 de mayo del 2005. Criterio del cual discrepa la mencionada Asesoría Legal.

II.- ANÁLISIS DEL ASUNTO PLANTEADO:

Para la respuesta de la interrogante formulada en su Oficio, es pertinente tener en consideración, dos presupuestos esenciales, a saber:

A)   La naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP)  y del  Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

B)  El concepto que contiene el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, 1 en tanto establece, en lo que interesa: “A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público…”

En relación con el primer punto, es la Ley  No. 6756 de 5 de mayo de 1982, la que viene a caracterizar al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo como una entidad descentralizada del Estado, con funciones rectoras, colaboradoras y de financiamiento en el cooperativismo del país. Así, fundamentalmente, los artículos 154, 155, establecen:

“Artículo 154.- Créase una institución denominada Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, cuyo nombre podrá abreviarse INFOCOOP, el cual tendrá personería jurídica propia, administrativa y funcional. El domicilio legal del Instituto es la ciudad de San José, y podrá establecer agencias en otros lugares del país.

Artículo 155.- El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP, tiene como finalidad: fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económico-social que simultáneamente contribuya a: crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional.

Sin pretender analizar toda la normativa que crea a ese Instituto,  ciertamente de una lectura integral de esos textos, puede observarse que sus funciones son de interés público,  en tanto viene a orientar, fomentar, promover, fortalecer, divulgar, incentivar y apoyar en forma general, al cooperativismo, para los efectos de alcanzar una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económica social, que contribuya a mejores condiciones de vida para la ciudadanía, creando mejores condiciones de vida, sobre todo para los habitantes de escasos recursos económicos, a la vez realiza una verdadera promoción del hombre costarricense, fortaleciendo la cultura democrática costarricense. A la par de ello, se encuentra regida por una junta administrativa, compuesta por representantes del Banco Nacional de Costa Rica,  Poder Ejecutivo y del sector cooperativo. Aunado, al carácter público de los fondos, en que  se desenvuelve  dicha institución rectora del cooperativismo. (Véanse al respecto, los artículos 162, siguientes y concordantes de la mencionada normativa)    

En tal sentido, nuestros Altos Tribunales de Trabajo, han dicho que:

“El  Instituto Nacional de Fomento Cooperativo fue creado mediante la Ley número 6756, del 30 de abril de 1982, con el objeto de servir como contralor y como colaborador, de todo el sector cooperativo.  Cuenta con personería jurídica propia y autonomías administrativa y funcional.  Su dirección está a cargo de una junta directiva, integrada por representantes del Estado y del propio sector cooperativo.  Se financia con fondos públicos, es decir, carece de autonomía financiera; lo cual resulta trascendente para resolver el caso que nos ocupa.  Si sus ingresos proceden del erario, se deduce que el manejo de sus recursos afecta, directamente, a las arcas del Estado.  Consecuentemente, éste último tiene plena legitimación para ejercer el control necesario, con el fin de resguardar tales fondos públicos.  Ello quedó regulado, de esta forma, en la Ley número 6821, donde se define al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, como parte integrante del Sector Público Financiero no Bancario y, por tanto, sujeto a las políticas que, en el campo financiero, determine la (ver al efecto, los artículos 1 y 2, inciso b).

(Sentencia No. 2001-113 de 9:10 horas del 14 de febrero del 2001, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, a las 9:10 horas del 14 de febrero del 2001)

Por nuestra parte, y mediante el Dictamen No. C-176-05 del 11 de mayo del 2005, se ha explicado detalladamente el origen y naturaleza pública del Instituto de Fomento y Cooperativo, señalándose que por antonomasia, es una entidad autónoma del Estado, en los términos del artículo 188 de la Constitución Política y doctrina que lo informa. De esa manera, se arriba a la siguiente conclusión: 

“1.-        El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo es un ente descentralizado,  en el grado de  institución autónoma a partir de la vigencia de la Ley número 7053 de 7 de enero de 1986, que reformó, entre otros, el artículo 154 de la Ley número 4179 de 22 de agosto de 1968 y sus reformas, y que conforme a los elementos objetivos del expediente legislativo se considera que fue aprobada por mayoría calificada cumpliendo con el requisito formal que exige el artículo 189 de la Constitución Política .

2.-        El alcance de la autonomía administrativa y funcional del INFOCOOP,  esta dado en su Ley de creación y sus reformas, de conformidad con lo que indica el artículo 188 de la Constitución Política.    Para una mayor ilustración sobre el alcance de la autonomía administrativa y funcional de un ente autónomo  se pueden consultar las    resoluciones Nº 3309-94 de 5 de julio de 1994, reiterada, entre otras, por las números 6095-94 de 18 de octubre de 1994, 2276-96 de 15 de mayo de 1996, 835-97 de 10 de febrero de 1998 y 2001-01822 de 7 de marzo del 2001, resolución Nº 6256-94 de 25 de octubre de 1994 y resolución Nº 3588-98 de 29 de mayo de 1998, todas de  la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. También podemos citar el  dictamen C-078-99 de 23 de abril de 1999 y pronunciamientos OJ-043-99 de 8 de abril de 1999, OJ-046-99 de 23 de abril de 1999 y OJ-091-2001 del 9 de julio de 2001, emitidos por esta Procuraduría General de la República.”

En los términos que nos interesa en este estudio, ha quedado claro que el Instituto de Fomento Cooperativo conforma el Sector Público, y por ende, tanto a sus servidores como exservidores, les deben o deberán reconocer el tiempo laborado allí, para los efectos del pago de los aumentos anuales a que hace referencia el artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado mediante Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), según se explicará en detalle más adelante.    

En lo que toca a la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, debemos señalar, que el artículo 1 de la Ley No. 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas,  lo señala puntualmente, como “ una institución de Derecho Público, con autonomía administrativa, persona jurídica y patrimonios propios, “(…)” cuyo objetivo principal será fortalecer la economía del país, asumiendo las prerrogativas y funciones del autoridad portuaria, con el propósito de administrar eficientes servicios portuarios y facilidades conexas, incluyendo el transporte por ferrocarril de mercancías y pasajeros de y hacia los puertos de la vertiente del Pacífico.” En armonía con esa norma, los Tribunales de Trabajo, han subrayado, en lo atinente:

“De conformidad con los numerales 1 y 2 de la Ley No. 1721, de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico es una institución autónoma de Derecho Público, con personería jurídica y patrimonio propios.  En virtud de esa naturaleza, forma parte de la Administración Pública (descentralizada) y sus servidores, independientemente del tipo de trabajo que desempeñen o de las condiciones en que lo hagan, son funcionarios públicos (artículos 1 y 111 de la Ley General de la Administración Pública). (…)”

(Sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 172-2001 de 10:10 horas de 14 de marzo del 2001)

Sin hacer mayor análisis del carácter de esa entidad del Estado, toda vez que el referido numeral es categórico en cuanto a su definición en nuestro ordenamiento jurídico, sí es importante enfatizar con la recién mencionada cita jurisprudencial, que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, integra también al Sector Público, por lo que debe ser tomado en consideración, para los efectos de la hipótesis del artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Así esta norma, expresa:

“d)  A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

Como puede verse del texto transcrito, la terminología “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades del Estado; y, en consecuencia, el concepto de “Estado como Patrono Único” se amplía, también, hacia ese tipo de institutos, en cuyo caso, los servidores públicos que en él prestan o hayan prestados sus servicios, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado) -en propiedad o interinos-, tienen derecho al reconocimiento del tiempo servido, para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." ( SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).”

(Véase, Dictamen No. C-004-99, de 7 de enero de 1999)

En el supuesto del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, existen varias sentencias, en donde al dilucidarse reclamos planteados por sus servidores o exservidores para el reconocimiento de tiempo laborado en cuestión,  los Altos Tribunales de Trabajo, han dicho, en lo conducente:

“V.- Es importante referirse al contenido de la Ley número 6.408 de 14 de marzo de 1980, que vino a reformar los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y a establecer un total de treinta aumentos o pasos como máximo en la correspondiente categoría en la escala de sueldos, por lo que, como ya el actor se le pagaron sus anualidades a partir del año mil novecientos setenta y cuatro, fecha en que la Institución accionada estableció el sistema de valoración al mérito en la Sesión de Junta Directiva N° 1671 del 21 de setiembre de 1987, al adoptar la Escala de Salarios de la Administración Pública con base en la precitada Ley 6835 y que en realidad, lo que el gestionante pretende es el período laborado de 1966 a 1974 en la misma Institución accionada, esta sentencia, acoge en consecuencia, el recurso del actor reconociéndole ocho anualidades comprensivas a los años pretendidos, ajustándose su derecho a la ley antes citada y al Decreto N° 18.181-H del 14 de junio de 1988, que es el reglamento para el Procedimiento del Pago de anualidades adeudadas (Ley N° 6835), en cuyo artículo V, también dispone que las anualidades que se reconozcan con base en este Reglamento, tendrán vigencia a partir de los tres meses anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente, con excepción de las presentadas antes del 1° de enero de 1988, que se reconocerán a partir del primero de enero citado, que no es el caso del actor, quien presentó su primera gestión administrativa el 25 de mayo de 1988. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 487 del Código de Trabajo y 1027 del Código de Procedimientos Civiles se condena en costas a la demandada, fijándose los honorarios de abogado en el quince por ciento de la condenatoria a pagarse de una vez.”

(Sentencia No. 89-90 de 3:10 horas de 5 de julio de 1989, emitida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)

En otro de los fallos y en concordancia con lo expuesto hasta aquí,  la mencionada Sala, ha claramente dado por sentada la procedencia del derecho de los servidores al reconocimiento de la antigüedad laborada en el Instituto de mención, señalando, en lo que interesa: 

“V.-   Por otra parte, el accionante, reclama el pago de siete anualidades insolutas.  Como se expuso, ingresó a servir en el I.N.C.O.P,   el 20 de abril de 1.970 y se acogió a la pensión el 16 de diciembre de 1.991; por lo que, a la fecha de su retiro, había acumulado veintiuna anualidades.  Asimismo, con base en la Acción de Personal (folio 11), quedó claro que, solamente, le reconocieron trece aumentos anuales.  Sobre el punto, el Ad-quem concluyó que, las restantes anualidades reclamadas, las no reconocidas en la liquidación, sí se le cancelaban, según el convenio entre la empresa y el servidor, denominado de movilización de tonelaje, tal y como lo planteó el representante del Instituto demandado, en la contestación de la demanda.  Si bien, en criterio de esta Sala, el efectivo pago de esos aumentos anuales, no quedó fehacientemente acreditado, con la documental aportada a los autos; esto es, con la necesaria claridad requerida; lo cierto también es que, el pretendido pago, se encuentra afectado por la figura de la prescripción negativa; dado que, el accionante, lo que cobra es, precisamente, el monto correspondiente a las anualidades no canceladas.  De esa manera, si su relación de servicio concluyó el 16 de diciembre de 1.991 y, su reclamo, no lo planteó en la sede administrativa, sino hasta el 20 de setiembre de 1.996, el mismo está prescrito y, en consecuencia, tampoco puede acogerse su otra pretensión, planteada en tal sentido; pues, inclusive, el plazo más extenso de prescripción (artículo 602 del Código de Trabajo), había ya transcurrido entre la terminación de su relación y el reclamo planteado; a pesar de que, el período de prescripción aplicable, es el del artículo 607 ídem, en aquello que dicho numeral no fue anulado (Sala Constitucional, Voto N° 5.969, de las 15:21 horas, del 16 de noviembre de 1.993, adicionado por las resoluciones N°s. 280-I, de las 14:33 horas, del 7 de junio de 1.994; 78-I, de las 14:30 horas, del 20 de febrero de 1.996 y 380-I, de las 14:32 horas, del 15 de julio de 1.997).   En ese mismo sentido, esta otra Sala, se ha pronunciado, entre otras, en sus sentencias N°s. 227, de las 9:50 horas, del 31 de julio; 373 y 374, ambas del 20 de noviembre, todas de 1.996.  En el primero de esos fallos y en lo que interesa, se indicó:

 El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral. Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, porque en ese caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace.  En el presente caso, transcurrió de sobra contra el derecho que pretende el actor, el mayor de los plazos extintivos que establece la legislación laboral, seis meses - artículo 602 - , no obstante en el asunto que nos ocupa, el plazo de prescripción de los derechos reclamados, es el de tres meses, que establece el artículo 607 del Código de Trabajo, aplicable en lo que quedó vigente, desde que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante Voto Nº 5969-93, de las 15:21 horas del 16 de noviembre

de 1993, lo declaró parcialmente nulo.”

(Sentencia No. 378-00 de 14:50 horas de 14 de abril del 2000. En el mismo sentido, Véanse sentencias Números, 89-091, de 9:00 horas de 5 de julio de 1989; y 324-01  de 10:30 horas de 13 de junio del 2001 )

(Lo subrayado en negrilla, no es del texto original)

Por tanto, en virtud del inciso d), del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como la jurisprudencia externada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, no hay duda alguna que por la naturaleza jurídica que ostenta, tanto el Instituto de Fomento Cooperativo, como el Instituto Costarricense del Pacífico, los servidores públicos que allí prestan, o hayan prestado sus servicios, deberá ser reconocido, para los efectos del pago de los aumentos anuales.

III.- CONCLUSIÓN:

De conformidad con el inciso d), del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado mediante Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), así como la jurisprudencia externada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, no hay duda alguna, que por la naturaleza jurídica que ostenta, tanto el Instituto de Fomento Cooperativo, como el Instituto Costarricense del Pacífico, el tiempo laborado por los servidores públicos en cualquiera de ellos, - y que hoy laboran para otra institución pública, como lo sería la Asamblea Legislativa- deberá ser reconocido, para los efectos del pago de los aumentos anuales.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/gvv

[1] Reformado mediante Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982