C-353-2006

1 de setiembre de 2006

Señor

Mario Vindas Navarro

Secretario del Concejo

Municipalidad de Desamparados

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su consulta, realizada con base en el acuerdo N° 3 de la sesión N° 271, celebrada por el Concejo Municipal el día 1° de noviembre de 2005, el cual reza:

"El Concejo Municipal de Desamparados acuerda solicitar a la Procuraduría General de la República el criterio jurídico correspondiente en torno a si está obligada la Municipalidad a verificar, para el otorgamiento de los permisos, que el  interesado está al día con la Caja Costarricense de Seguro Social, así como exigir la respectiva póliza de riesgos del trabajo del Instituto Nacional de Seguros. Lo anterior, con fundamento en el hecho de que aún cuando estrictamente la venia que se concede se ha denominado permiso, en la realidad y técnicamente se trata de una autorización(…)"

I.-        CRITERIO LEGAL APORTADO POR EL ÓRGANO MUNICIPAL CONSULTANTE.

Adjunto a la consulta planteada se remitió un criterio legal en el que se exponen las siguientes consideraciones:

"(…) Segundo: La moción pretende en lo fundamental, excluir del elenco de requisitos que debe verificar la Municipalidad a efecto de otorgar el respectivo permiso, el de estar al día con la CCSS y con la póliza del INS.  Lo anterior en vista de que estrictamente el “permiso” que se concede, aunque esta denominado bajo la palabra “permiso”, en verdad y técnicamente es una autorización. Al ser el permiso de construcción de obras menores a 40 metros una autorización, no procede establecer como responsabilidad de la Municipalidad el control del estar al día con la CCSS Y (sic) con el INS, aspectos estos que con la propuesta quedarían a ser verificados por esas instituciones.

Lo anterior significa que no existe ninguna variación en cuanto al resto de aspectos de interés ya reglamentados, por el estilo del cobro que se realiza u otro tipo de requisitos los cuales operan sin variación alguna y no se encontrarían modificados por la moción presentada. 

Tercero: En el fondo, la moción se sustenta en el hecho de que estamos en el campo de la figura de las autorizaciones y en tal materia no aplicaría la obligación de verificar, como responsabilidad de la Municipalidad, el estar al día con la CCS (sic) ni con el INS, pues esas obligaciones solo opera (sic) en materia de permisos “estrictamente hablando”, y las autorizaciones de construcción no lo son.

(…) Vistos los caracteres y enlazados con la figura del permiso para construcción de obras menores, resalta sin ninguna dificultad que tales caracteres no se aplican al permiso pues no puede entenderse que sean discrecionales siendo más bien reglados, tampoco pueden ser revocados pues se trata del ejercicio de un derecho preexistente (ejercicio de derecho de propiedad) y no de uno concedido o creado por la administración, igualmente menos se trata de un derecho precario, pues una vez realizada la construcción no hay forma de afectar la propiedad privada sobre la que ha sido ejercido tal permiso. En suma aunque se denominen “permisos” se trata de autorizaciones de construcción y en ese escenario no aplica el artículo 74 de la Ley Orgánica de la CCSS ni el Código de Trabajo en relación con el INS, dada cuenta de que esas normativas presuponen el concepto sustantivo de permiso para resultar aplicables.(…)"

II.-       DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL.

            De la lectura integral de la consulta planteada por el Concejo Municipal de Desamparados y del criterio jurídico aportado por dicho órgano se desprende que el objeto de la misma es determinar si las Municipalidades se encuentran obligadas a verificar el cumplimiento de los requerimientos relativos a estar al día en el pago de las cuotas obrero patronales de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) y del Seguro de riesgos del trabajo del Instituto Nacional de Seguros (INS), como requisito previo a otorgar un permiso de construcción(1).

            Fundamentan su inquietud en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (Ley N° 17 del año 1943) y de la normativa del Código de Trabajo.

            Del análisis de la consulta en cuestión se concluye que la misma tiene injerencia directa sobre el tema de la seguridad social el cual, como se verá, ha sido considerado como un derecho fundamental de la persona, y ha sido objeto de estudio en ocasiones anteriores por éste órgano asesor.

            En primer término se debe señalar que la seguridad social, como derecho fundamental de los trabajadores, se encuentra consagrado en los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Fundamental, los cuales rezan:

“Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. 

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.  (Así reformado por ley No.2737 de 12 de mayo de 1961)

Artículo 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional."

            La normativa anterior demuestra la preocupación del constituyente por brindar este tipo de protección a los trabajadores, pues optó por mantener dicha garantía al considerar que debía "mantenerse el principio general de los seguros sociales en favor de todos los trabajadores manuales e intelectuales, tal y como lo indica el texto del 71" (2), lo anterior bajo el convencimiento de que dicha protección debía aplicarse en igualdad de condiciones a todos los trabajadores "sin discriminaciones de ninguna clase" y en apego al principio de justicia social, razón por la cual igualmente el constituyente estableció, de manera expresa, que estos derechos y beneficios serían irrenunciables.

            Esta Procuraduría General de la República, en pronunciamientos anteriores ha desarrollado el tema de la seguridad social como derecho constitucional de toda persona y como pilar fundamental del Estado Social de Derecho(3). En este sentido, también ha reconocido la necesidad de la intervención del Estado a fin de dar solución a la problemática social.

            Concretamente, este órgano asesor técnico jurídico de la Administración Pública, ha establecido:

"(…) En nuestro medio, la seguridad social goza de una doble condición. Por un lado, es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Por el otro, constituye un derecho fundamental de los habitantes de la República.

Como es bien sabido, Costa Rica se ha caracterizado no solo por su vocación pacifista y su apego a las instituciones democráticas, sino por su postura a favor de la justicia y la solidaridad social. Basta con hacer un recorrido rápido por nuestra historia para comprobar lo que venimos afirmando. La red de instituciones sociales que se crearon en la década de los cuarenta, las cuales en su mayoría fueron recogidas en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 ( Universidad de Costa Rica, Caja Costarricense del Seguro Social, Patronato Nacional de la Infancia, el Título de las Garantías Sociales, etc.), la que fue ampliada en la década de los setenta ( con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Programa de Asignaciones Familiares), ha jugado un papel trascendental en la consolidación del Estado social de Derecho. Este se nos presenta hoy no solo como una realidad jurídica, sino como un hecho constatable, pese a los embates de que ha sido objeto a causa de la crisis económica de la década de los ochenta y a la nueva concepción que se puso en boga en el mundo después de la caída del bloque socialista: la idealización del mercado y sus leyes. En ese sentido, conviene traer a cuenta las importantes resoluciones que el Tribunal Constitucional ha emitido en esta materia. Al respecto ha señalado, en los votos número 550-95, 3120-95 y 311-97, respectivamente, lo siguiente:

‘- El Estado moderno ha asumido una serie de responsabilidades en todos los ámbitos del desarrollo socio-económico, que implica un mayor dinamismo de su actuar, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad y frente a los diferentes problemas e inquietudes sociales de todos sus integrantes. Con lo anterior aspira a ser a la vez que Estado de Derecho un Estado Social. Ello significa un cambio, una ampliación del poder en beneficio de la igualdad, sin perjuicio de la propiedad y de la libertad. Se trata entonces de repartir y utilizar al máximo los recursos de la comunidad en provecho de los grupos o sectores socialmente más desprotegidos. El Estado puede, entonces, intentar plasmar sus fines y objetivos socio-económicos impulsando la iniciativa privada, o fomentando, por medio de incentivos, la actividad a que se dedica; o bien, mediante la imposición de ciertos deberes a los particulares con el fin de mantener en un mínimo aceptable el bienestar económico de la población(…). La Constitución vigente, en su artículo 50, consagra un criterio importante en esta materia, dando fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, en el tanto no resulte incompatible con el espíritu y condiciones del modelo de "economía social de mercado" establecido constitucionalmente, es decir, se postula en esa norma, y en su contexto constitucional, la libertad económica pero con un cierto grado, razonable, proporcionado y no discriminatorio de intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de tales límites, organizar y estimular la producción, así como asegurar un "adecuado" reparto de la riqueza. Esta Sala en su sentencia #1441-92, de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, dispuso:

‘El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho’ (550-95).

En otro voto, el número 5058-93, también expresó:

‘V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad’.

Por otra parte, la seguridad social se nos presenta como un derecho constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política, en lo que interesa, crea los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

Tal y como se estableció en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, el régimen de la seguridad social tiene una aplicación de carácter general.

Por su parte, el artículo 74 de Carta Fundamental, expresa que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Unico, son irrenunciables. Además agrega, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social.

En este artículo se consagra el derecho de los habitantes de la República a la seguridad social. Este contiene una serie componentes, entre ellos: el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión.(…)"

            Asimismo, en el dictamen N° C-217-2000 de cita se definió a la "seguridad social" como un derecho constitucional, regulado en los artículos 73 y 74 de la Constitución Política anteriormente transcritos, que crean los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos últimos frente los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine; derechos y beneficios que resultan irrenunciables.

            En síntesis, de lo anteriormente manifestado se concluye que tanto el legislador ordinario como el constituyente, en el ejercicio de sus funciones, han tenido presente la necesidad de dar protección al trabajador mediante el fortalecimiento y garantía del derecho fundamental a la seguridad social consagrado constitucionalmente, criterio que ha sido acogido igualmente por esta Procuraduría.

III.-     OBLIGACIÓN DE TODA PERSONA QUE REALICE TOTAL O PARCIALMENTE ACTIVIDADES INDEPENDIENTES O NO ASALARIADAS, DE  ESTAR AL DÍA EN EL PAGO DE SUS OBLIGACIONES CON LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.

            La consulta planteada por el ente municipal se refiere a si las Municipalidades tienen la obligación de verificar que quien solicita un permiso de construcción, se encuentra al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social y confirmar la existencia de una póliza de riesgos del trabajo emitida por el Instituto Nacional de Seguros.

En relación con el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social, la ley constitutiva de dicha institución autónoma, en su artículo 74 (que fuera modificado por la Ley de Protección al Trabajador, ley N° 7983), establece en lo que interesa:

"(…) Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.

1.- La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o licencias. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

(…) La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Caja deberá suministrar mensualmente la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. De igual forma, mediante convenios con cada una de esas instancias administrativas, la Caja Costarricense de Seguro Social podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social."(…)"  (El original no está subrayado) (4)

            Como se puede observar, en el artículo de comentario se establece con precisión y claridad la obligación de los patronos y de las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, de estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, de manera tal que éste constituye un requisito indispensable para que la Administración pueda dar trámite a la solicitud que aquellos le presenten.

            Asimismo, se observa que este artículo sujeta la admisibilidad de cualquier solicitud administrativa al cumplimiento de este requisito, refiriéndose expresamente a "cualquier solicitud administrativa de autorizaciones" o también, cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o licencias; de manera tal que si no se está al día en el pago de dichas obligaciones la Administración, en atención al bloque de legalidad, debe rechazarlas.

            En relación con la finalidad e instrumentalidad del artículo 74 en estudio, ya ésta Procuraduría ha señalado que dicha norma constituye un medio otorgado por el legislador a la Caja Costarricense del Seguro Social para combatir la morosidad y la evasión del pago de las cuotas obrero-patronales(5).

            Estos fines quedaron plasmados en la exposición de motivos del proyecto de Ley de Protección al Trabajador (expediente legislativo N° 13.691), donde expresamente se estableció:

"(…) La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80 (…).

La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.

En cuanto al primer problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.

En cuanto al segundo problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.

La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.

En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro, modernizando sus sistemas de información y capacitando a su personal. Sin embargo, el marco leal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este Proyecto de Ley(…)" (Asamblea Legislativa, expediente legislativo N° 13.691, citado en nuestro dictamen C- 217-2000 del 13 de setiembre del 2000).

            En relación con lo anterior, la Sala Constitucional al conocer de la consulta de constitucionalidad del Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, y en relación con el artículo 74 de análisis, señaló:

“(…) En este artículo se reforma el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el que se obliga a los todos los patronos y personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o asalariadas, su deber de estar al día con el pago de sus obligaciones ya que ello constituye requisito, entre otros, para el tramite de admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorización, y para la inscripción de todo documento en el Registro Público Mercantil. El contenido del artículo consultado, no puede ser inconstitucional, pues el legislador está plenamente facultado para regular las circunstancias de conveniencia y oportunidad, como lo es el establecimiento de requisitos para la tramitación administrativa y registral(…)”. (El original no está subrayado) (Resolución N° 643-2000 de 14:30 horas de 20 de enero de 2000. Sala Constitucional)

            En este orden de ideas, la Procuraduría General de la República, mediante dictamen N° C-427-2005 del 08 de diciembre del 2005, señaló:

"(…) El requisito establecido por el artículo 74 cumple una función social invaluable. En efecto, tiende a garantizar que en su actuación con la Administración Pública los particulares, personas físicas o jurídicas, involucrados respeten las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social del país, en tanto este es la base del Estado Social de Derecho. Sistema cuya eficacia, cobertura, calidad e incluso permanencia corre riesgo por la morosidad y evasión en el pago de las cuotas obrero-patronales que lo afecta. Es por ello que para realizar trámites administrativos o participar en la contratación administrativa se establece como requisito el estar al día en el pago de las obligaciones que se establecen en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja(…)"

Por su parte, y como se indicó en líneas anteriores, la redacción del artículo 74 en estudio es clara y precisa no siendo necesario realizar mayores interpretaciones, por lo que, en términos generales, no deberían existir problemas graves a la hora de su aplicación, ya que a tenor de dicha norma, para poder realizar los trámites administrativos ahí indicados, es requisito necesario estar al día en el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social, e incluso se sujeta a dicho cumplimiento la admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presenten ante la Administración Pública, de forma tal que su incumplimiento trae consigo la inadmisibilidad(6) de la gestión o trámite administrativo.

Al respecto, esta Procuraduría en el Dictamen N° C-004-2001 de  11 de enero del 2001, manifestó:

"(…) también la norma es precisa al indicar que este requisito debe ser cumplido en todas las solicitudes que se presenten ante los diversos órganos o entes que conforman la Administración Pública. En este sentido, tampoco existe la menor duda, toda vez que el legislador recurrió a dos artículos claves de nuestro ordenamiento jurídico, al primero de la Ley General de la Administración Pública y al primero de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para fijar un concepto amplio de la Administración Pública y, de esa forma, evitar que quedara fuera de él un determinado órgano o ente o, dicho en forma positiva, para incluir en él a todos los órganos y entes públicos existentes.

Así las cosas, siendo el Consejo Técnico y la Dirección General de Aviación Civil parte de la Administración Pública, la consecuencia lógica es que cualquier solicitud de autorización que se presente ante ellos, así como cualquier solicitud de permisos, concesiones, licencias u otras gestiones que necesariamente caen dentro del concepto genérico de la autorización, como podrían ser las prórrogas, la renovaciones, etc., deben cumplir con el requisito de estar al día en el pago de las obligaciones que se indican en el artículo 31 de la ley de la CCSS para su admisibilidad. En este sentido, el ordenamiento jurídico no deja otra alternativa.

Frente a la contundencia de la norma que estamos glosando no es de recibo el argumento de que, ante el peligro de la paralización de un servicio público, se tenga que eximir a un determinado concesionario o permisionario del requisito que establece el párrafo segundo del numeral 74. En primer lugar, porque el cumplimiento de las obligaciones que se señalan en el artículo 31 de la ley de la CCSS es un asunto que corresponde, en forma exclusiva, al concesionario o permisionario. Basta con que él se ponga al día para que su solicitud o gestión administrativa resulte admisible. No estamos frente a un obstáculo insalvable que el ordenamiento jurídico le exige al administrado con el fin de excluirlo de la prestación de un determinado servicio público. Más aún, y tal y como lo sostuvimos en el dictamen C-217-2000 del 13 de setiembre del 2000, estamos frente a un deber constitucional que el Derecho de la Constitución le impone a los habitantes de la República frente al cual no cabe eximentes(…)."

Asimismo, en el pronunciamiento en cuestión, éste órgano asesor explicó que ese requisito establecido por el legislador no resulta irracional ni desproporcionado, ello por cuanto tiene un fin acorde con el Derecho de la Constitución, sea, el fortalecimiento del régimen de la seguridad social del país y garantizar su acceso a todos los habitantes de la República, por lo que, salvo que ese mismo derecho lo autorice, frente a ella no se pueden argumentar razones de otra índole para impedir su aplicación. Igualmente, en el dictamen en cuestión se estableció categóricamente que para la admisibilidad de cualquier gestión administrativa de autorización, así como cuando se trata de solicitudes de permisos, concesiones, licencias o de cualquier otra gestión, se debe exigir al solicitante el requisito de estar al día en el pago de las obligaciones que señala el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. (Dictamen N° C-004-2001 de  11 de enero del 2001)

En conclusión, considera éste órgano asesor que el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social es claro al establecer como requisito "sine qua non" para el otorgamiento no sólo de permisos o licencias, sino también de cualquier tipo de autorización administrativa (dentro del cual se ubicaría el permiso de construcción), el encontrarse al día en el pago de las cuotas obrero patronales.

IV.-     OBLIGACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES DE VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE ESTAR AL DÍA CON LAS OBLIGACIONES CON LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL ANTE LA PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES DE TRÁMITES ADMINISTRATIVOS QUE SEAN DE SU COMPETENCIA.

            Continuando con el análisis de las disposiciones contenidas en el artículo 74 de la ley N° 17 del año 1943, se observa que su texto establece de forma expresa a quién le corresponde verificar el cumplimiento del requisito de estar al día en el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social.

En ese sentido, la norma en cuestión dispone:

"(…) La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo".

A tenor de lo anterior, y en el caso de los llamados "permisos" de construcción cuya solicitud debe ser presentada y tramitada ante la Municipalidad respectiva (que es la encargada de otorgarlos o denegarlos), se concluye que dicho ente municipal es igualmente el competente por disposición legal, para verificar el cumplimiento de dicho requisito como presupuesto para su admisibilidad.

De conformidad con lo dicho, éste órgano asesor no concuerda con el criterio jurídico externado por el asesor legal de la Municipalidad consultante por cuanto, como se ha dicho, el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social es claro al establecer como requisito "sine qua non" para el otorgamiento no sólo de permisos o licencias sino también de cualquier tipo de autorización administrativa, el encontrarse al día en el pago de las cuotas obrero patronales, requisito que debe ser verificado por "cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo", que para el caso de los permisos de construcción, le correspondería a la Municipalidad.

V.-       SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO. OBLIGACIÓN DEL ENTE MUNICIPAL DE VERIFICAR LA EXISTENCIA DEL SEGURO O PÓLIZA CONTRA RIESGOS DEL TRABAJO.

            En relación con el tema de los seguros de riesgos del trabajo, valga reiterar lo dicho en el apartado I de este documento pues el seguro de riesgos de trabajo constituye igualmente un mecanismo de protección del trabajador frente a eventuales situaciones de peligro que puedan presentarse en su lugar de trabajo o en el ejercicio de su labor, siendo parte integrante del derecho fundamental a la seguridad social.

            Concretamente, la materia de riesgos del trabajo se encuentra regulada en el Código de Trabajo en virtud de una modificación introducida por la ley N° 6727 "Ley sobre Riesgos del Trabajo" que vino a reformar el Título Cuarto de aquella normativa.

            En ese sentido, la legislación en cuestión regula la obligación de todo patrono, sea persona de Derecho Público o de Derecho Privado, de asegurar a sus trabajadores contra riesgos del trabajo a través del Instituto Nacional de Seguros, subsistiendo esa responsabilidad aun en el caso de que el trabajador esté bajo la dirección de intermediarios, de quienes el patrono se valga para la ejecución o realización de los trabajos (artículo 193 en relación con los numerales 4 y 18 del Código de Trabajo).

            Por su parte, el numeral 195 de dicho código define el término "riesgos de trabajo". Al respecto dispone que:

"Constituyen riesgos del trabajo los accidentes y las enfermedades que ocurran a los trabajadores, con ocasión o por consecuencia del trabajo que desempeñen en forma subordinada y remunerada, así como la agravación o reagravación que resulte como consecuencia directa, inmediata e indudable de esos accidentes y enfermedades". (Ver en este sentido, página web:

http://portal.inscr.com/AccesoCabezal/Glosario/Riesgos+del+trabajo.htm)

            Asimismo, en su artículo 196, el Código de Trabajo define el término "accidente de trabajo" de la siguiente forma:

"Se denomina accidente de trabajo a todo accidente que le suceda al trabajador como causa de la labor que ejecuta o como consecuencia de ésta, durante el tiempo que permanece bajo la dirección y dependencia del patrono o sus representantes, y que puede producirle la muerte o pérdida o reducción, temporal o permanente, de la capacidad para el trabajo.

También se calificará de accidente de trabajo, el que ocurra al trabajador en las siguientes circunstancias:

a) En el trayecto usual de su domicilio al trabajo y viceversa, cuando el recorrido que efectúa no haya sido interrumpido o variado, por motivo de su interés personal, siempre que el patrono proporcione directamente o pague el transporte, igualmente cuando en el acceso al centro de trabajo deban afrontarse peligros de naturaleza especial, que se consideren inherentes al trabajo mismo. En todos los demás casos de accidente en el trayecto, cuando el recorrido que efectúe el trabajador no haya sido variado por interés personal de éste, las prestaciones que se cubran serán aquellas estipuladas en este Código y que no hayan sido otorgadas por otros regímenes de seguridad social, parcial o totalmente.

b) En el cumplimiento de órdenes del patrono, o en la prestación de un servicio bajo su autoridad, aunque el accidente ocurra fuera del lugar de trabajo y después de finalizar la jornada.

c) En el curso de una interrupción del trabajo, antes de empezarlo o después de terminarlo, si el trabajador se encontrare en el lugar de trabajo o en el local de la empresa, establecimiento o explotación, con el consentimiento expreso o tácito del patrono o de sus representantes.

ch) En cualquiera de los eventos que define el inciso e) del artículo 71 del presente Código."

De esta forma, se debe entender al seguro de riesgos del trabajo (o "seguro de riesgos profesionales") como aquel "instrumento de la seguridad social costarricense, obligatorio, universal, forzoso y permanente, que tiene por objeto suministrar las prestaciones preventivas, médicas y económicas para el trabajador que ha sufrido un accidente o enfermedad con ocasión o como consecuencia del trabajo que ejecuta por cuenta ajena(…)" (Ver página web: http://portal.ins-cr.com/AccesoCabezal/Glosario/Seguro+de+riesgos+del+trabajo.htm, visto el día 13 de julio del 2006).

Este seguro contra riesgos del trabajo es, por disposición legal, obligatorio(7), universal y forzoso, por lo que el patrono que no asegure a los trabajadores deberá responder, ante éstos y ante el ente asegurador, por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero, de acuerdo con la normativa en cuestión y lo otorgado por el ente asegurador, sea el Instituto Nacional de Seguros, que es la autoridad encargada de emitir recibos pólizas a fin de acreditar la existencia de ese seguro (artículo 201 y 204).

            Asimismo, y a tenor del numeral 205 del Código de Trabajo, el seguro de riesgos del trabajo será administrado sobre las bases técnicas que el Instituto Nacional de Seguros establezca para garantizar el otorgamiento de las prestaciones en dinero, médico-sanitarias y de rehabilitación, así como la solidez financiera del régimen. De esta forma, una vez emitido el seguro contra los riesgos del trabajo, el INS deberá responder ante el trabajador por el suministro y pago de todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero, reguladas en el Código en cuestión, subrogando al patrono en los derechos y obligaciones que le corresponden.

            En relación con la determinación de la responsabilidad de la institución aseguradora, el procedimiento respectivo se encuentra regulado en la normativa de análisis, existiendo la posibilidad del trabajador de plantear administrativamente, cualquier disconformidad en relación con el suministro del servicio del ente asegurador (artículo 206).

            Por su parte, el artículo 218 del Código de Trabajo regula los derechos del trabajador en el supuesto de que le ocurra un riesgo del trabajo.

            Asimismo, y de importancia para el análisis del tema, resulta de obligatoria cita el artículo 203 del Código en cuestión que dispone:

"Artículo 203.-

Los inspectores, con autoridad, de las municipalidades, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Instituto Nacional de Seguros sin ningún trámite especial, previa constatación de que un trabajo se realiza sin la existencia del seguro contra riesgos del trabajo, podrán ordenar su paralización y cierre, conforme lo disponga el reglamento respectivo" (El original no está subrayado)

            Este numeral debe relacionarse con el artículo 16.1. de la norma reglamentaria denominada "Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo", emitida por el Instituto Nacional de Seguros, y cuya actualización fuera publicada en el Alcance N° 7 a la Gaceta N° 27 del 07 de febrero del 2006; el cual regula la responsabilidad del ente municipal que conceda los permisos en cuestión, en relación con la verificación del seguro de riesgos del trabajo.

Al respecto y en lo que interesa, dispone:

"16.1. Responsabilidad de las Instituciones que conceden permisos

 Toda Municipalidad está obligada a exigir el recibo que demuestre la existencia del seguro de riesgos del trabajo para la actividad específica o en su defecto la exoneración de este. Para tales efectos también tendrá valor la constancia expedida por el Instituto Nacional de Seguros a nombre del propietario, dirigida a la Municipalidad respectiva.

En la actividad de construcción, la constancia será expedida por el INS, a nombre del propietario o de la compañía constructora según corresponda. Si la obra fuese realizada por una persona física o jurídica contratada por el propietario, la constancia expedida por el INS indicará el proyecto que se cubre, el monto asegurado, la vigencia de la póliza, el nombre del propietario de la obra o proyecto y el nombre del contratista de la obra.

Lo anterior aplica al trámite de patentes, permisos de construcción u otras actividades de decisión municipal. (…)."(El original no está subrayado)

Valga resaltar que por disposición expresa de la norma supracitada, la obligación del ente municipal de verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo, aplica también para los trámites de permisos de construcción.

            Por su parte, es igualmente necesario mencionar lo establecido en el artículo 311 del Código de Trabajo que impone una sanción de multa para aquellos empleados de cualquier ministerio, institución pública, municipalidad o cualquier otro organismo integrante de la Administración Pública, que autorice la celebración de actos, contratos o trabajos en contravención de las disposiciones contenidas en el Título Cuarto de dicha normativa.

            Concretamente el numeral en cuestión reza:

"ARTICULO 311.- Se impondrá la multa establecida en el artículo 614 de este Código, al empleado de cualquier ministerio, institución pública, municipalidad u otro organismo integrante de la Administración Pública, que autorice la celebración de actos, contratos o trabajos en contravención de las disposiciones de este Título o de sus reglamentos." (El original no está subrayado)

            En primer lugar, obsérvese que el artículo en cuestión establece una sanción para aquel funcionario público, entre ellos los municipales, que "autorice" la celebración de actos, contratos y demás trabajos en contravención de las disposiciones del Título IV del Código de Trabajo y sus reglamentos -es decir, en violación de las regulaciones relativas a la protección de los trabajadores durante el ejercicio del trabajo, y específicamente, sobre el seguro de riesgos del trabajo-.

            Asimismo, debe resaltarse que el artículo 311 de análisis establece que la sanción indicada tendrá lugar cuando se autoricen dichos actos, contratos o trabajos. De esta forma, es necesario aclarar qué debe entenderse por "autorizar", a efectos de establecer el momento en el cual los funcionarios a que se refiere dicha norma, deben verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo.

            De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, "autorizar" significa "dar o reconocer a alguien facultad o derecho para hacer algo",  "permitir" (Ver página web de la Real Academia de la Lengua Española: http://www.rae.es/).

En doctrina, se ha definido a la "autorización" de la siguiente manera:

"Es la autorización el acto con el cual la Administración confiere la potestad de ejercer derechos que ya existen en cabeza del administrado después de una apreciación discrecional sobre la oportunidad del ejercicio y su utilidad y de conformidad con el interés público (…)" (Ver ORTIZ ORTIZ (Eduardo). "Tesis de Derecho Administrativo". Tomo II. 1° Edición. San José. Costa Rica. Año 2000. Pág. 401)

            Para el jurista nacional, Eduardo Ortiz Ortiz, la autorización es un medio típico de ejercer la llamada tutela administrativa. De esta manera, la figura en estudio permite al administrado ejercer los derechos que tiene pero que se encuentra imposibilitado en su ejercicio "mientras no exista un control sobre la oportunidad de hacerlo". (Ibídem)

Asimismo, la doctrina ha coincidido en establecer que la "autorización" es un requisito de validez y no de eficacia del acto administrativo, pues en éste último caso estaríamos en presencia de una "aprobación". En este sentido, se concluye que al formar parte de la etapa de constitución del acto administrativo, la autorización tiene lugar de previo a que éste surta efectos, es decir, antes de la ejecución del acto.

Lo dicho es de suma importancia por cuanto, de acuerdo con el numeral 311 de repetida cita, el funcionario público competente (en este caso el municipal), al momento de emitir la autorización correspondiente debe revisar que el solicitante cumpla, entre otros, con las regulaciones establecidas en el título IV del Código de Trabajo, ya que de lo contrario se haría acreedor de la sanción ahí establecida, al actuar en contravención de lo dispuesto en dicho cuerpo legal y las reglamentaciones existentes en la materia; por tanto, considera este órgano que a tenor de la normativa indicada, existe efectivamente la obligación del ente municipal de verificar la existencia de una póliza o seguro contra riesgos del trabajo como requisito para el otorgamiento de los permisos de construcción.

Queda así debidamente acreditado que, por disposición de ley, las autoridades contempladas en el artículo 311 se encuentran en la obligación de verificar la existencia del seguro o póliza contra riesgos del trabajo, so pena de sanción para el funcionario que actúe en violación a lo ahí establecido.

Valga acotar que el contenido de esta norma es amplio pues hace referencia al cumplimiento de este requisito para que la autoridad administrativa correspondiente pueda autorizar la celebración de "actos, contratos o trabajos", por lo que es correcto interpretar que dentro de ellos se encuentran los permisos de construcción; ello en relación con el artículo reglamentario 16.1 supracitado que establece de forma expresa la obligación del ente municipal de verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo también para los trámites de permisos de construcción.

VI.-     CONCLUSIONES:

Con base en los argumentos fácticos, de derecho y jurisprudenciales mencionados, se concluye que:

1.- El tema objeto de la presente consulta tiene injerencia directa en el tema de la seguridad social el cual ha sido considerado como un derecho fundamental de la persona y pilar fundamental del Estado Social de Derecho.

2.- Esta Procuraduría ha sido recurrente en manifestar la necesidad de dar protección al trabajador mediante el fortalecimiento y garantía del derecho fundamental a la seguridad social consagrado constitucionalmente.

3.- El artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, establece con precisión y claridad, la obligación de los patronos o las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, de estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, de manera tal que éste constituye un requisito de admisibilidad indispensable para que la Administración pueda dar trámite a las solicitudes que aquellos le presenten.

4.- Considera éste órgano asesor que el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social es claro al establecer como requisito "sine qua non" para el otorgamiento no sólo de permisos o licencias, sino también de cualquier tipo de autorización administrativa (dentro del cual se ubicaría el permiso de construcción), el encontrarse al día en el pago de las cuotas obrero patronales.

5.- Por disposición de ley, en el caso de los llamados "permisos" de construcción, corresponde a la Municipalidad respectiva (de previo a su otorgamiento), la verificación del cumplimiento del requisito de encontrarse al día en el pago de las cuotas obrero patronales.

6.- El seguro de riesgos de trabajo constituye un derecho fundamental de los trabajadores, siendo un mecanismo de protección del trabajador frente a eventuales situaciones de peligro que puedan presentarse en su lugar de trabajo o en el ejercicio de su labor.

7.- Por disposición expresa del artículo 16.1. de la norma reglamentaria denominada "Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo", la obligación del ente municipal de verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo, aplica también para los trámites de permisos de construcción.

8.- De acuerdo con el numeral 311 del Código de Trabajo, el funcionario público competente (en este caso el municipal), al momento de emitir la autorización correspondiente debe revisar que el solicitante cumpla, entre otros, con las regulaciones establecidas en el título IV del Código de Trabajo, ya que de lo contrario se haría acreedor de la sanción ahí establecida, al actuar en contravención de lo dispuesto en dicho cuerpo legal y las reglamentaciones existentes en la materia; por tanto, considera este órgano que a tenor de la normativa indicada, existe efectivamente la obligación del ente municipal de verificar la existencia de una póliza o seguro contra riesgos del trabajo como requisito para el otorgamiento de los permisos de construcción.

En espera de haber evacuado la consulta solicitada, se suscriben,

Lic. Ronny Bassey Fallas                            Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

Procurador Adjunto                                      Abogada de Procuraduría

Rbf/agrs/dahs

(1) El artículo I.3) del Reglamento de Construcciones, emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, define al permiso de construcción como aquel que "otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes: Ministerio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina "plano aprobado".

(2) Ver Acta N° 125, Tomo III, pág. 34 de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949.

(3) Ver Dictamen N° C-217-2000 del 13 de setiembre del 2000.

(4) Este artículo se encuentra reglamentado mediante Decreto Ejecutivo N° 28770- MP-MTSS.

(5) Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-004-2001 del 11 de enero del 2001.

(6) Ibídem.

(7) El "Seguro Obligatorio" es aquel cuya obligación de asegurar viene impuesta por el Estado a los propietarios de fuentes de riesgos. En el caso de riesgos del trabajo, se regula por el Código de Trabajo, en donde normalmente se define la cuantía y límite de las prestaciones, tarifas y primas. (Ver página web: http://portal.ins-cr.com/AccesoCabezal/Glosario/Seguro+de+riesgos+del+trabajo.htm, visto el día 13 de julio del 2006).

(8) El artículo 316 del Código de Trabajo dispone: "La gestión para solicitar la imposición de las sanciones que establece este Título, podrá pedirla cualquier persona perjudicada o quien la represente; pero la presentación de esta gestión será obligatoria para las autoridades administrativas de inspección del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Instituto Nacional de Seguros y municipalidades, sin que por el ejercicio de esa obligación incurran en responsabilidad personal." (El original no está en negrita)