C-316-2006

8 de agosto de 2006

 

 

 

 

Señor

Bernardo Portuguéz Calderón

Secretario del Concejo Municipal

Municipalidad de Cartago

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio de fecha 15 de marzo del 2006, recibido en este Despacho el día 20 de marzo siguiente, mediante el cual hace de nuestro conocimiento lo acordado por el Concejo Municipal en la sesión celebrada el día 21 de febrero del año en curso, propiamente lo referido al artículo 51 del Acta N° 271-06.

 

Según se desprende de la transcripción que se hace del acta de referencia, el acuerdo tiene por objeto solicitar a esta Procuraduría la reconsideración del dictamen N° C-040-2006 del 6 de febrero del 2006, el cual expresa el criterio de que tratándose de sesiones extraordinarias de un Concejo Municipal, sólo son remunerables las dos primeras sesiones que se celebren en el mes, de tal manera que quienes participen en las siguientes no tienen derecho a percibir dieta por su asistencia. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 7888, que reformó el artículo 30 del Código Municipal.

 

 

I.- Fundamento de la solicitud de reconsideración

 

Según expresó en la mencionada sesión de ese Concejo el regidor Navarro Solano, el artículo 30 del Código Municipal señala que “Sólo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán”, de lo cual infiere que la norma permite el pago de dos sesiones extraordinarias por mes, pero no se dice que se pagan las dos primeras que se celebren, ni la tercera y la cuarta, o las dos últimas.

 

Bajo este razonamiento, se aduce que la norma dice claramente que se pagan dos sesiones extraordinarias por mes, y que por ello se puede cancelar la dieta de cualquier sesión extraordinaria a la que se asista cada regidor, hasta dos por mes, y no sólo las dos primeras.

 

 

II.- Improcedencia de la reconsideración planteada

 

Como es sabido, de conformidad con el artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) existe la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano superior consultivo.

No obstante, cabe aclarar que se trata de un mecanismo previsto para la eventualidad de que la Administración consultante esté inconforme con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno, bajo su entera responsabilidad, la exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por esta Procuraduría. Esa dispensa de acatamiento opera únicamente en casos excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público, y como trámite previo debe solicitarse la respectiva reconsideración, gestión que debe ser presentada ante este Despacho dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fue recibido el dictamen.

Teniendo a la vista los antecedentes del presente caso, advertimos que no se indica si la solicitud de reconsideración es planteada con el interés de obtener la dispensa de acatamiento del dictamen, ni tampoco se esboza ninguna consideración tendiente a explicar en qué medida lo resuelto compromete el interés público, aspectos cuya importancia no puede desatenderse en esta clase de gestiones.

Por otra parte, se constata que la solicitud de reconsideración fue presentada extemporáneamente, toda vez que el referido dictamen N° C-040-2006 de 6 de febrero del 2006 fue recibido en la Secretaría de esa Municipalidad el día 9 de febrero del año en curso, de tal suerte que el plazo para presentar la gestión venció el día 21 de febrero siguiente. Así las cosas, y tomando en cuenta que la solicitud de mérito fue presentada en este Despacho hasta el día 20 de marzo del año en curso, la misma debe ser rechazada por extemporánea, toda vez que había transcurrido sobradamente el plazo previsto en el numeral 6° de la ya citada ley orgánica.

 

        Sin perjuicio de lo anterior, tomando en cuenta que este órgano superior consultivo tiene la potestad de entrar a revisar de oficio sus propios dictámenes –tal como lo prevé el inciso b) del artículo  3 de nuestra Ley Orgánica– y en virtud de que ha sido costumbre administrativa proceder en ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo, estimamos conveniente desarrollar algunas consideraciones de fondo sobre el asunto planteado, a fin de determinar si se encuentra mérito para proceder a reconsiderar de oficio el criterio en cuestión.

 

III.- Revisión oficiosa del criterio vertido por esta Procuraduría General

 

            Pasando al correspondiente análisis de fondo del tema planteado, conviene, en primer término, tener presente el criterio vertido en el dictamen N° C-040-2006 cuya revisión se solicita. Así, en cuanto al tema del pago de dietas por la asistencia a sesiones extraordinarias en los gobiernos municipales, señala el referido dictamen:

 

“Cabe indicar que el punto sobre el cual versa la consulta fue analizado ampliamente por esta Procuraduría en su dictamen C-177-2003, del 13 de junio del 2003, dirigido a la Municipalidad de Curridabat.  En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

           

“II.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS NORMAS QUE HAN REGULADO EL PAGO DE DIETAS A LOS REGIDORES MUNICIPALES:

 

Para tener mayor claridad en el tratamiento del tema que nos ocupa, interesa reseñar la forma en que se ha regulado en los últimos años el pago de dietas a los regidores municipales.

Así, el texto original del Código Municipal anterior (Ley n.° 4574 de 4 de mayo de 1974) indicaba, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 77 : Las municipalidades no podrán remunerar más de cuatro sesiones por mes, ordinarias y extraordinarias, cuando fueren de cinco regidores, más de ocho cuando fueren de siete y más de doce cuando fueren de nueve.

En los casos en que las municipalidades celebren en un mes más sesiones que las remuneradas, se entenderán como remuneradas las primeras que se efectúen .

No podrá pagarse más de una dieta por cada sesión remunerada. Cuando un regidor propietario no se presentare dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión, o cuando se retirare antes de que finalizare la sesión perderá la dieta.

El regidor suplente devengará dieta cuando sustituyere a un propietario en una sesión remunerada, siempre que la sustitución comenzare antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extendiere hasta el final de la sesión” (El subrayado es nuestro).

            Como puede apreciarse, durante la vigencia de la norma recién transcrita no existía la posibilidad de que se presentara la duda que ahora nos ocupa, toda vez que su párrafo segundo es claro al indicar que cuando se celebren más sesiones de las mencionadas en el párrafo primero, se entenderán remuneradas solamente las primeras que se efectúen.

            Posteriormente, el artículo 77 del Código Municipal citado, fue reformado por la Ley n.° 6841 de 11 de enero de 1983. En esa ocasión se modificó el número de sesiones remunerables por mes, y se mantuvo la redacción original en el sentido de que debían entenderse como remunerables solo las primeras sesiones realizadas, y agregó que esa remuneración procedía “hasta alcanzar el máximo permitido en cada caso”.  El texto del párrafo primero de ese artículo, después de la reforma, fue el siguiente:

“Artículo 77.-   Las municipalidades no podrán remunerar más de seis sesiones ordinarias o extraordinarias por mes, cuando fueren cinco los regidores; más de ocho, cuando fueren siete; más de diez, cuando fueren nueve u once y más de doce, si fueren de trece. En los casos en que las municipalidades celebren, en un mes, más sesiones de las que se autoriza remunerar, se entenderán como remunerables las primeras que se efectúen, hasta alcanzar el máximo permitido en cada caso. No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable. Tampoco se pagarán dietas a los regidores y síndicos por aquellas sesiones a que faltaren, justificadas por el Concejo”. (El subrayado es nuestro).

El artículo 30 del Código Municipal vigente (Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998), en su texto original, no contempló la posibilidad de remunerar las sesiones extraordinarias, sino solo una sesión ordinaria por semana.  No se indicó nada ahí respecto a la posibilidad de remunerar otras sesiones semanales que no fuese la primera: 

“Artículo 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión y únicamente se pagará la correspondiente a una sesión ordinaria por semana. Los pagos se ajustarán a la siguiente tabla, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal: (…)” (El subrayado es nuestro).

Posteriormente, por medio de la Ley n.° 7888 de 29 de junio de 1999, se reformó el artículo 30 de cita.  En lo que interesa, con dicha reforma se abrió la posibilidad de remunerar dos sesiones extraordinarias por mes y se agregó que “el resto de las sesiones no se pagarán”:

“Artículo 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla (…)” (El subrayado es nuestro).

            El anterior es el texto vigente del artículo 30 del Código Municipal, norma  precisamente sobre la cual se requiere nuestra interpretación.

III.- RESPECTO A LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS REMUNERABLES:

A juicio de este Órgano Asesor, las sesiones extraordinarias de los Concejos Municipales que son susceptibles de ser remuneradas, son solamente las dos primeras que se efectúen cada mes.

Aunque el artículo 30 del Código Municipal vigente no lo dice así de manera expresa, ello se deduce de la frase de esa norma según la cual   “… el resto de las sesiones no se remunerarán”.

Obsérvese que el artículo 30 de cita hace referencia a “sesiones remunerables”, lo que implica que algunas no lo son.  De ahí que si se optara por cancelar dietas en todas las sesiones, de acuerdo a la participación de los regidores, todas las sesiones serían “remunerables”, lo cual contradice la ley.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que lo ideal es que el Concejo Municipal esté integrado siempre por regidores propietarios.  De esa manera se aseguraría que todos los miembros de ese órgano estén enterados de la totalidad de los asuntos que se discuten y se resuelven.  La interpretación que se ha expuesto propicia esa situación, pues el regidor que se ausente de una de las dos primeras sesiones extraordinarias, no podrá recibir las dos dietas completas, aun cuando se haga presente en una tercera sesión extraordinaria o en las siguientes.

De aceptarse la tesis de que todas las sesiones extraordinarias son remunerables, podría ocurrir -tanto con éstas, como con las ordinarias - que los regidores propietarios asistan a unas y los suplentes a otras, y que todos obtengan la dieta, lo cual iría en contra no solamente de las finanzas municipales, sino también, de la integración homogénea del órgano ya comentada.

Cabe mencionar, finalmente, que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, ante una consulta similar a la que nos ocupa resolvió, en su oficio DJI-205-03 del 18 de marzo pasado, que “… solamente es susceptible de pago por concepto de asistencia a sesiones extraordinarias, la concurren (sic) a las dos primeras sesiones, ello en congruencia con una mejor utilización y distribución de los fondos públicos

IV.- CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que tratándose de sesiones extraordinarias de un Concejo Municipal, solamente los regidores que asistan a las dos primeras que se celebren en el mes, tienen derecho al pago de la dieta correspondiente”.

 

            Una vez examinado nuevamente el punto, y tomando en cuenta que las normas y principios en que se fundamentó el dictamen recién transcrito no han sufrido variación alguna, debemos reiterar que a juicio de esta Procuraduría, en el caso de las sesiones extraordinarias de un consejo municipal, sólo son remunerables las dos primeras que se celebren en el mes, de manera tal que quienes participen en las siguientes no tienen derecho a percibir dietas.”

 

De las consideraciones expuestas se desprende con toda claridad que existen una serie de elementos relevantes en orden a la interpretación que se le debe dar al texto del artículo 30 del Código Municipal en su actual redacción, cuando señala que sólo se pagarán hasta dos sesiones extraordinarias por mes, y el resto no serán remuneradas.

 

En efecto, del contexto histórico y evolutivo de la regulación del pago de dietas tratándose de las sesiones del Concejo en los gobiernos municipales –aspecto que abordó el dictamen cuestionado– se desprende la existencia de una constante en el sentido de que, al fijarse un número máximo de sesiones extraordinarias a ser remuneradas, debe aplicarse la regla de que, en caso de sobrepasarse ese número en el mes, se pagan las primeras que sean efectuadas según el tope fijado, de tal suerte que no cabe el pago de la dieta para el caso de las restantes.

 

Lo anterior cobra relevancia en tanto esos antecedentes históricos constituyen un referente que el propio ordenamiento jurídico prevé como parámetro a tomar en cuenta a la hora de desentrañar el correcto sentido de una disposición. Así, dentro de los principios generales de derecho contenidos en el Título Preliminar del Código Civil, encontramos, entre otros, la regla prevista en su artículo 10°, que dispone: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. , norma a la que resulta pertinente acudir en tanto el artículo 14 de ese mismo cuerpo normativo establece que "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".

 

Sobre este tema, hemos señalado en reiteradas oportunidades que “interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta./  Como bien lo indica la doctrina:"La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63). (ver dictamen N° C-018-2006 del 19 de enero del 2006 y en igual sentido, el N° C-244-2002 y la opinión jurídica N° OJ-032-2002)

 

            Por otra parte, una búsqueda de elementos adicionales en el ejercicio de interpretar la norma que aquí interesa, igualmente obliga a confirmar la tesis sostenida en el dictamen cuya reconsideración se solicita. Como ejemplo de ello tenemos que el numeral 30 del Código Municipal, al distinguir entre aquellas sesiones que se pagarán y las que no pueden ser remuneradas, sigue un criterio absolutamente objetivo. Para abordar mejor el punto, conviene transcribir el texto de la citada norma, que a la letra señala:

 

“ARTÍCULO 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla:

HASTA ¢100.000.000,00 ¢6.000,00 ¢100.000.001,00 a ¢250.000.000,00 ¢8.000,00 ¢250.000.001,00 a ¢500.000.000,00 ¢12.000,00 ¢500.000.001,00 a ¢1.000.000.000,00 ¢15.000,00 ¢1.000.000.001,00 en adelante ¢17.500,00

Los viáticos correspondientes a transporte, hospedaje y alimentación para regidores y síndicos, propietarios y suplentes, cuando residan lejos de la sede municipal, se pagarán con base en la tabla de la Contraloría General de la República.

Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse anualmente hasta en un veinte por ciento (20%), siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado.

No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable.

Los regidores propietarios perderán las dietas, cuando no se presenten dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión o cuando se retiren antes de finalizar la sesión.

Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión. Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo.

Los síndicos propietarios devengarán por cada sesión remunerable a la que asistan, el cincuenta por ciento (50%) de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Los síndicos suplentes devengarán la misma dieta cuando sustituyan a un síndico propietario, con base en el artículo anterior. Cuando no estén sustituyendo a un propietario y se encuentren presentes durante toda la sesión, devengarán un veinticinco por ciento (25%) de la dieta de un regidor propietario.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7888 de 29 de junio de 1999)” (énfasis agregados) 

 

            Como vemos, la norma en primer término define el número de máximo de sesiones (tanto ordinarias como extraordinarias) que pueden ser remuneradas por mes, y a partir de ahí utiliza ese criterio objetivo para distinguirlas de las restantes, lo que a todas luces conlleva, como bien lo explica el dictamen bajo análisis, que existen otras sesiones que, por sí mismas, no son remunerables.

 

Esta distinción implica indefectiblemente que serán las dos primeras sesiones extraordinarias sobre las que se autoriza el pago, de tal suerte que aquellas sesiones que durante el mismo mes sobrepasen ese límite se convierten, por sí mismas, y a la luz de un criterio objetivo, en sesiones no remunerables, independientemente de que a ellas asistan uno o varios miembros que no hayan participado en las dos primeras y, por ende, no hayan acumulado ningún pago por este concepto.

 

Precisamente por ello es que cobran sentido las previsiones especiales que hace la norma en torno a las reglas para el pago a los regidores suplentes y a los síndicos según se trate o no de sesiones remunerables, las cuales carecerían de toda lógica de acogerse la interpretación que se sostiene en la reconsideración planteada.

           

A nuestro juicio, mediante esta norma el legislador se preocupó por limitar el gasto mediante la instauración de un orden con carácter objetivo, de ahí que la finalidad de esa norma no puede ser desvirtuada mediante un subterfugio interpretativo que la deje desprovista de ese elemento objetivo, pretendiendo fundar  la procedencia del pago en un elemento de carácter subjetivo, es decir, dependiendo de los pagos que durante el mes haya percibido cada uno de los regidores que asisten a las sesiones extraordinarias.

 

            En efecto, avalar las consideraciones expuestas en la gestión que aquí nos ocupa implicaría que por la asistencia durante un mismo mes a la tercera, cuarta y demás sesiones extraordinarias que lleguen a celebrarse, podrían acordarse pagos a favor de aquellos regidores que, por alguna razón, no hayan asistido a las dos primeras sesiones del mes.

 

            Asimismo, ello significaría soslayar los fines de la norma, dirigidos a imponer orden y austeridad en las finanzas municipales en relación con el pago de dietas, toda vez que ablandar la lectura de la norma según se pretende en la gestión de mérito, traería aparejado, tal como menciona el dictamen aquí analizado, que los regidores propietarios y suplentes podrían “repartirse” su participación en las diferentes sesiones extraordinarias que se celebren a lo largo del mes, lo que propiciaría que finalmente la Municipalidad deba remunerar la totalidad de las sesiones celebradas, con la consecuente violación de la finalidad que posee la disposición analizada.

 

Las anteriores consideraciones revisten importancia en tanto el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública establece en lo conducente que "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular”, mandato que a nuestro juicio estaría siendo infringido si se desconoce el orden objetivo que impone el numeral 30 del Código Municipal tratándose de la disposición de fondos públicos destinados al pago de dietas por las sesiones extraordinarias.

 

            Del mismo modo, desnaturalizar el orden objetivo que impone la norma como criterio de pago la dejaría desprovista de sentido lógico, lo que a su vez estaría desconociendo el principio general contenido en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que “en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.  

IV.- Conclusión

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Procuraduría General confirma en todos sus extremos el dictamen N° C-040-2006 del 6 de febrero del 2006, luego de efectuada su revisión oficiosa en los términos explicados.

En consecuencia, se mantiene el criterio de que, tratándose de sesiones extraordinarias celebradas en los concejos municipales, sólo son remunerables mediante dietas las dos primeras que se celebren durante el mes.

De usted con toda consideración, atenta suscribe,

 

 

 

Licda. Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

 

ACG/laa