C-352-2006

31 de agosto del 2006

Licenciado

Mario González Salazar

Auditor Interno

MUNICIPALIDAD DE SANTA BÁRBARA

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AU-121-2006, del 11 de julio del año en curso, en virtud del cual requiere el criterio técnico-jurídico de este Despacho con el objeto de determinar si “(…) puede el Comité Cantonal de Deportes y Recreación administrar, contratar, celebrar convenios con otras instituciones o empresas de cualquier otra índole, o en su defecto el Comité debe solicitar a la municipalidad (…) la firma de dichos convenios o contratos a través de la alcaldía municipal (…).”

            Según nos indica, el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Santa Bárbara de Heredia suscribió convenio de uso, mantenimiento y administración parcial del Estadio Carlos Alvarado Villalobos con la Asociación Deportiva Carmelita. No obstante, dado que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 y 171 del Código Municipal, los citados Comités son órganos adscritos a la municipalidad respectiva, surge la duda de si este tipo de convenios deben ser firmados, no por el Presidente del Comité, sino por la señora Alcaldesa, quien ostenta la representación legal de la Municipalidad.

I.-        INCOMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA PARA PRONUNCIARSE SOBRE CASOS CONCRETOS

La consulta que nos ocupa se relaciona directamente con un caso concreto, a saber, la competencia del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de la Municipalidad de Santa Bárbara para suscribir un convenio con la Asociación Deportiva Carmelita, para el uso, mantenimiento y administración parcial del Estadio Carlos Alvarado Villalobos.

Al respecto, debemos indicar que si bien la Procuraduría General de la República cuenta con una competencia genérica para evacuar las consultas que nos planteen los distintos órganos de la Administración Pública, así como sus respectivas auditorias, de la doctrina derivada de los artículos 2, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica se desprende que este órgano asesor consultivo carece de competencia para evaluar la actuación administrativa en casos concretos.

La posición antes dicha ha sido sostenida, reiteradamente, por este Despacho.  A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-194-94, del 15 de diciembre de 1994, expresamente se dijo:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados.  En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de  la administración activa”.    

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción.  Aunque tratemos de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.  Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

      No obstante lo anterior, con el afán de colaborar con la auditoria consultante, nos permitimos pronunciarnos sobre el aspecto consultado, pero en términos generales, es decir, haciendo abstracción del caso concreto sometido a nuestra consideración.

II.-       SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE  LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACIÓN

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código Municipal los Comités cantonales de deportes y recreación son órganos adscritos a la municipalidad respectiva, con personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones de su propiedad u otorgadas en administración.  La norma en cuestión, literalmente dispone:

“En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo, habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo. (Lo subrayado no es del original).

            En cuanto a la naturaleza jurídica de los citados Comités y, particularmente, respecto de los alcances del concepto “adscrito” y de la “personalidad jurídica instrumental” conferida por el legislador, la Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de pronunciarse, en distintas oportunidades.  Por su claridad, me permito transcribir a continuación, en lo que interesa, lo indicado por este Despacho en el Dictamen n.° 174-2001, del 19 de junio del 2001:

“El calificativo de “instrumental" que se hace a la personalidad significa que es una personalidad limitada al manejo de determinados fondos señalados por el legislador, que permite la realización de determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta una descentralización funcional verdadera. Su atribución supone una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio. (…) 

Dos elementos fundamentales en orden al comité cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho de que sea "adscrito" a la municipalidad.

Como se ha indicado, la personalidad jurídica instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de ciertos fondos. En relación con esos fondos, la persona instrumental realiza determinados actos de gestión, lo que permite contratar. No obstante, puesto que se trata de una personalidad instrumental, bien puede el legislador precisar, delimitando estrechamente, el ámbito de acción de la organización. Este es el caso del comité cantonal en cuanto se dispone que la personalidad instrumental lo que autoriza es a construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Ello implica que el comité está inhibido de realizar otras actividades que no estén en relación directa con las instalaciones deportivas de que es propietario o administrador. En ese sentido, su ámbito de acción es restringido. El respeto a ese ámbito determina la validez y eficacia de los actos y contratos que celebre el comité, según lo dispuesto en los artículos 128 a 140 y 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 3 de la Ley de la Contratación Administrativa.

De ello se desprende que el comité no puede realizar contratos que no tengan por objeto la construcción, mantenimiento o en su caso la administración de las citadas instalaciones. Por consiguiente, pareciera que excede el ámbito de esa personalidad instrumental el desarrollo de programas deportivos, la actividad física y la recreación para todos. Dicho desarrollo puede entenderse comprendido dentro del ámbito competencial del comité, pero no estará cubierto por la personalidad instrumental, salvo en el tanto en que dichos programas puedan entrar en el ámbito de la administración de las instalaciones, lo cual no puede ser establecido en abstracto. Es de advertir, en todo caso, que esas competencias son propias de la Municipalidad y sólo pueden ser desempeñadas por órganos de ésta.

El comité no es una organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:

·         La municipalidad determina el funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento (artículos 167 y 169 del Código Municipal).

·         Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

·         Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172 Código Municipal).

·         El comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

Lo que se justifica porque además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al financiamiento del comité. En efecto, el artículo 170 del Código en lo concerniente dispone: (…)

De la citada disposición pareciera desprenderse que el aporte mínimo que el Concejo dé al comité no está dirigido a financiar la construcción de obras por parte del comité (por demás, se entiende que la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y darlas en administración al comité), pero sí gastos de administración. Por el contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente financiados por medio de ese aporte.

Todo lo cual significa que el comité está sujeto al control del Concejo Municipal.” (Lo subrayado no es del original).

Como bien lo apunta la Procuraduría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código Municipal, los Comités cantonales de deportes y recreación  son órganos colegiados adscritos o integrados a la estructura administrativa de la municipalidad respectiva. 

No obstante, dado que por disposición expresa del legislador los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental, están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

III.-     COMPETENCIA DE LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACIÓN PARA SUSCRIBIR CONVENIOS DE MANTENIMIENTO Y ADMINISTRACIÓN DE INSTALACIONES DEPORTIVAS

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si los Comités cantonales de deportes y recreación tienen competencia para suscribir convenios de mantenimiento y administración de un complejo deportivo, de manera independiente a la municipalidad a la que pertenecen; o si, por el contrario, en virtud de su naturaleza de órganos adscritos, con personalidad jurídica instrumental, la suscripción de tales convenios corresponde al alcalde, quien ostenta la representación legal de la municipalidad.

Sobre el particular, debemos indicar que, tal y como apuntamos en el apartado anterior, los Comités cantonales de deportes y recreación, en virtud de la personalidad jurídica instrumental conferida por el legislador, están facultados para realizar, de manera independiente a la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

      Así, para poder determinar si un Comité cantonal de deportes y recreación está facultado para disponer, por ejemplo de la administración y mantenimiento de una instalación deportiva, lo primero que debe determinarse es si tal instalación es de su propiedad o le ha sido otorgada en administración.

Ahora bien, si los citados Comités son competentes para suscribir contratos de construcción, mantenimiento y administración de instalaciones deportivas, la pregunta obligada que sigue es: ¿Quién es el competente para suscribir tales convenios o contratos en representación del Comité?.

Al respecto, debemos indicar que el punto en cuestión también ha sido objeto de análisis por parte de la Procuraduría.  En efecto, en el citado Dictamen C-174-2001, en lo que interesa, este Despacho indicó:

“Dado que al comité resulta competente para realizar actos y contratos, cobra importancia el problema de la personería. Particularmente, se debe dilucidar si la ejerce el representante de la Municipalidad o bien, un miembro del comité de deportes. El Código Municipal no dispone sobre el representante legal del comité. Por otra parte, establece que por vía reglamentaria el Concejo Municipal regulará el funcionamiento de esos órganos. En la medida en que la ley reconoce personería instrumental, podría el Concejo reglamentar que el presidente del comité actuará como representante legal de la entidad. Al respecto, corresponde señalar que en la medida en que el Código Municipal no dispone sobre el funcionamiento de estos órganos y al ser el comité un órgano colegiado, le resultan aplicables supletoriamente lo dispuesto en los artículos 49 a 58 de la Ley General de la Administración Pública. Consecuentemente, cuando el Concejo emita el reglamento correspondiente debe tomar en consideración lo dispuesto en dicha Ley.”  (Lo subrayado no es del original).

         Y más adelante, en el mismo Dictamen, la Procuraduría concluyó:

“El Código Municipal no dispone a quién corresponde la representación legal de la persona instrumental que crea. Por lo que el reglamento puede disponer que dicha representación sea ejercida por el Presidente del Comité. En todo caso, la representación no puede exceder los actos y contratos que se refieran a la administración, construcción y mantenimiento de las instalaciones deportivas y recreativas a cargo del comité. En todo los demás aspectos, la representación debe ser ejercida por el Alcalde municipal.” (Lo subrayado no es del original).

        Como bien apunta la Procuraduría, el Código Municipal no dispone nada sobre quién debe ser el representante legal de los Comités cantonales de deportes y recreación, limitándose a establecer que funcionarán de conformidad con el reglamento que dicte la respectiva municipalidad (Artículo 169). No obstante, dado que se trata de órganos colegiados, les resulta aplicable, de manera supletoria, lo dispuesto en los artículos 49 a 58 de la Ley General de la Administración Pública. 

         En ese sentido, considerando además que los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental, los concejos municipales, al reglamentar el funcionamiento de tales órganos, deberían disponer que la representación legal la ejerza el presidente del Comité, pero sin que exceda las competencias relacionadas con tal personalidad, es decir, limitada a aquellos actos y contratos que se refieran al uso, administración, construcción y mantenimiento de las instalaciones deportivas a cargo del Comité. En todos los demás aspectos, la representación debe ser ejercida por el Alcalde municipal.

         Por consiguiente, para determinar quién es el competente para suscribir un determinado convenio o contrato en nombre de un determinado Comité cantonal de deportes y recreación, relacionado con las materias de su competencia, debe estarse a lo que al efecto disponga el respectivo reglamento de funcionamiento, dictado por el Concejo Municipal. 

IV.-     CONCLUSIÓN

       De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1) Los Comités cantonales de deportes y  recreación  son órganos colegiados adscritos e integrados a la estructura administrativa de la respectiva municipalidad; no obstante, en virtud de la personalidad jurídica instrumental conferida por el legislador, están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción,  administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

2) Dado que el Código Municipal no dispone nada sobre quién debe ser el representante legal de los Comités cantonales de deportes y recreación, al respecto debe estarse a lo que disponga el Concejo Municipal en el reglamento de funcionamiento de tales órganos (Artículo 169 del Código Municipal).  Ahora bien, las municipalidades al reglamentar el funcionamiento de los citados Comités, teniendo en consideración que se trata de órganos colegiados –por lo que les resulta de aplicación supletoria lo dispuesto en los artículos 49 y siguientes de la ley General de la Administración Pública-, aunados a una personalidad jurídica instrumental, deberían disponer que la representación legal la ejerza el presidente del Comité, pero limitada al ámbito competencial de dicha personalidad, pues en los demás aspectos, la representación debe ser ejercida por el Alcalde municipal.

          Sin otro particular, se suscribe,

          Cordialmente,

M.Sc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR II

ORM/gas