OJ-122-2006

31 de agosto de 2006

 

 

 

Doctor

Alejandro Alvarez Mora

Director Hospital de San Carlos

Caja Costarricense de Seguro Social

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme al oficio N° DMHSC-405-04 de fecha 9 de junio del 2004, suscrito por el entonces director de ese centro hospitalario, Dr. Donaldo Sevilla Martínez, gestión que  me fuera reasignada para su atención el día 18 de noviembre del 2005, mediante la cual se plantea una consulta relacionada con la posibilidad de suscribir un convenio de préstamo gratuito de instalaciones entre la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y la Asociación Solidarista de Empleados de esa institución (ASECCSS).

 

            No omito ofrecer nuestras disculpas por el retraso que ha sufrido la emisión del presente criterio, motivado en razones de fuerza mayor junto con el alto volumen de trabajo que enfrenta este órgano asesor del Estado.

 

 

I.- Asunto planteado

           

            Según se nos indica en la misiva de referencia, el asesor legal del hospital a su cargo ha rendido su criterio en el sentido de que es procedente atender positivamente la solicitud planteada por la ASECCSS, en relación con la firma de un convenio de préstamo gratuito sobre una parte del inmueble que ocupa el Hospital de San Carlos, con fundamento en los artículos 53 y 55 de la Normativa de Relaciones Laborales del año 1998, interpretados a la luz de lo dispuesto en el numeral 33 de la Constitución Política, siempre que cuente el hospital con un espacio físico adecuado para que se realice la construcción que pretende la ASECCSS y que ello no vaya en detrimento de los bienes institucionales.

 

            No obstante, se indica que, en contraposición a este criterio, la Dirección Jurídica Corporativa de la CCSS opina que desde el punto de vista legal no es posible la suscripción del tal convenio, en razón de que el artículo 73 de la Constitución Política establece la existencia de los seguros sociales, destinando la administración y gobierno de éstos a la CCSS, y dispone que sus fondos y reservas no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, disposición que a su vez es desarrollada por el artículo 1° de la Ley Constitutiva de la CCSS.

 

De lo anterior infiere dicha asesoría que los fondos o recursos de la Caja no pueden emplearse en actividades diferentes a la seguridad social, y los fines que persigue el convenio de préstamo con la ASECCSS no son afines a los objetivos de la legislación referida ni a los del hospital, de ahí que se considere improcedente la suscripción de dicho convenio, por estimar que ello resultaría contrario al Principio de Legalidad.

 

            En virtud de la contradicción señalada, solicita que le indiquemos qué valor legal tiene la Normativa de Relaciones Laborales de octubre de 1998 emitida por la CCSS, y en caso de que el criterio a aplicar sea el expresado por el asesor legal de ese hospital, si es procedente considerar a los sindicatos, cooperativas y asociaciones solidaristas en “el mismo nivel”, por ser todas organizaciones sociales.

 

Asimismo, en el supuesto de que el criterio aplicable sea el expresado por la Dirección Jurídica Corporativa de la CCSS, solicita que se le indique si debe el Hospital de San Carlos solicitarle a UNDECA, SIPROCIMECA, ACECCSS y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal que desocupen las oficinas que vienen utilizando desde hace muchos años dentro de sus instalaciones, y qué procedimiento habría de seguirse para desalojarlos.

 

 

II.- Competencia de la Contraloría General de la República en la materia consultada

 

            Como se advierte con toda claridad de los términos de la consulta planteada, el objeto de dicha gestión está referido directamente a la posibilidad de disponer de bienes públicos, en este caso de una parte de las instalaciones físicas que ocupa el Hospital de San Carlos, a efectos de permitir su utilización por parte de la ASECCSS, todo ello con fundamento en un convenio de préstamo gratuito, cuyo proyecto fue adjuntado al oficio de consulta para nuestro conocimiento y análisis.

 

            Así las cosas, es de rigor empezar señalando que en materia de disposición de bienes propiedad de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula las atribuciones de ese órgano contralor.

 

En consecuencia, esta Procuraduría General resulta incompetente para emitir un dictamen vinculante sobre el punto objeto de consulta, por cuanto estamos ante un asunto que se ubica dentro de la esfera competencial de la Contraloría General de la República, de tal suerte que ese órgano de fiscalización superior sería, en estricto derecho, el indicado para pronunciarse sobre el caso en análisis.

 

            Este tema ya ha sido abordado por esta Procuraduría General en anteriores ocasiones. Así, el dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

 

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).”

 

            Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo a la firma de convenios para la disposición y manejo de bienes públicos, como lo es el inmueble que ocupa el Hospital de San Carlos.

 

            Incluso, lo anterior se ve reforzado por el hecho de que eventualmente el convenio de mérito habría de someterse al conocimiento de la Contraloría General para el otorgamiento del respectivo refrendo[i], lo que pone de manifiesto la imposibilidad para este Órgano Asesor de rendir un criterio vinculante que pretendiera superponerse al ámbito de funciones propio de la Contraloría General.

 

            Sin perjuicio de lo anterior, y en un afán de colaboración con ese centro hospitalario, pasaremos a desarrollar algunas consideraciones de fondo acerca del asunto consultado, mediante un pronunciamiento desprovisto de carácter vinculante, sin que ello obste para que eventualmente el asunto pueda ser sometido a conocimiento de la Contraloría General de la República.

 

 

III.- El régimen jurídico de la Caja Costarricense de Seguro Social

 

Conviene empezar haciendo referencia a algunas consideraciones relativas a la naturaleza de la Caja Costarricense de Seguro Social, a efectos de retomarlas bajo la óptica del tema que aquí nos ocupa, como más adelante se verá. Así, en anteriores oportunidades ha señalado esta Procuraduría General:

“La Caja Costarricense de Seguro Social es una institución autónoma, regulada, expresamente, en el artículo 73 de la Constitución Política. La competencia que tiene asignada constitucionalmente concierne al gobierno y administración de los seguros sociales, con el objeto de proteger a los trabajadores contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte, y demás contingencias que determine su ley.

Para efectos de la presente consulta, interesa realizar el análisis desde  una doble perspectiva.

Desde el punto de vista organizacional, hay una definición constitucional del ente encargado del gobierno y organización de los seguros sociales, que es, precisamente, la Caja Costarricense de Seguro Social.

Pero, a su vez, la creación de este tipo de seguros y la asignación de esa competencia a una institución estatal, hace surgir una obligación prestacional a cargo del Estado, que a su vez, crea derechos fundamentales para los sujetos pasivos de esa obligación.

En orden a la citada obligación prestacional, en el dictamen C-217-2000 del 13 de setiembre del 2000, este Órgano Asesor indicó:

“En nuestro medio, la seguridad social goza de una doble condición. Por un lado, es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Por el otro, constituye un derecho fundamental de los habitantes de la República.

Como es bien sabido, Costa Rica se ha caracterizado no solo por su vocación pacifista y su apego a las instituciones democráticas, sino por su postura a favor de la justicia y la solidaridad social. Basta con hacer un recorrido rápido por nuestra historia para comprobar lo que venimos afirmando.  La red de instituciones sociales que se crearon en la década de los cuarenta, las cuales en su mayoría fueron recogidas en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 (Universidad de Costa Rica, Caja Costarricense del Seguro Social, Patronato Nacional de la Infancia, el Título de las Garantías Sociales, etc.), la que fue ampliada en la década de los setenta (con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Programa de Asignaciones Familiares), ha jugado un papel trascendental en la consolidación del Estado social de Derecho. Este se nos presenta hoy no solo como una realidad jurídica, sino como un hecho constatable, pese a los embates de que ha sido objeto a causa de la crisis económica de la década de los ochenta y a la nueva concepción que se puso en boga en el mundo después de la caída del bloque socialista: la idealización del mercado y sus leyes. (…)

Por otra parte, la seguridad social se nos presenta como un derecho constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política, en lo que interesa,   crea los seguros sociales  en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

Tal y como se estableció en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, el régimen de la seguridad social tiene una aplicación de carácter general.

Por su parte, el artículo 74 de Carta Fundamental, expresa que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Único, son irrenunciables. Además agrega, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social.

En este artículo se consagra el derecho de los habitantes de la República a la seguridad social. Este contiene una serie componentes, entre ellos: el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión.

Como bien lo ha afirmado la Sala Constitucional, este derecho

‘ … supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los habitantes en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes antes situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.  El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatorio. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de Solidaridad Social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan los trabajadores, patronos y el Estado.1 (Véase la resolución número 7393-98 de la Sala Constitucional).

Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, la administración y el gobierno de los seguros sociales corresponden a la CCSS. Institución Autónoma que tiene un grado de autonomía distinto y superior a las que poseen las demás instituciones autónomas en virtud del artículo 188 de la Constitución Política. Al otorgarle un grado de autonomía tan importante la Carta Fundamental a esta entidad – la administración y el gobierno de los seguros sociales-, es necesario y lógico que las normas secundarias que desarrollan estos principios y normas constitucionales, le concedan importantes potestades a la entidad aseguradora con el fin de garantizarle a todos los habitantes de la República el derecho a la seguridad social, entre ellos: la facultad a la Junta Directiva de realizar las inversiones de los fondos que se han creado en los diversos regímenes, la facultad legal para compeler a las partes al pago de las sumas que se le deben,  la potestad de emitir certificaciones con carácter de títulos ejecutivos, medios efectivos de coerción, a fin de que pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones instituidas por el Constituyente, y pueda garantizar, así, la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social, mediante el fortalecimiento del fondo creado para la protección y el beneficio de todos los habitantes del país  y la facultad de dictar los reglamentos autónomos de servicio y de organización que le permitan cumplir, de la mejor forma, sus fines.”

En definitiva, es lo cierto, que del contenido del artículo 73 constitucional se deriva que también las personas tienen derecho a la seguridad social – dentro del que se incluye el derecho a preservar la vida y la salud – y la Caja Costarricense de Seguro Social tiene la obligación de prestar los servicios necesarios con el objeto de garantizar adecuadamente esos derechos fundamentales.

La Sala Constitucional, reiteradamente, ha hecho referencia en sus resoluciones al derecho a la seguridad social, derivado, entre otros, del artículo 73 constitucional. Como ejemplo, puede hacerse la siguiente cita:

“[...] el artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. Este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.”  (Resolución 7393-98 de 16 de octube de 1998, reiterada en la 2001-9580 de 25 de setiembre de 2001)

Asimismo, existe abundantísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el sentido de que los servicios que presta la Caja deben garantizar, de manera efectiva, el derecho a la salud y la protección al derecho a la vida; e inclusive, ha considerado que debe garantizar el derecho a una muerte digna. Por ende, la actividad que realiza dicha Institución debe considerarse esencial para los ciudadanos. Al igual que en el caso anterior, se hará una única cita jurisprudencial, como ilustración de esa línea jurisprudencial.

“La Caja Costarricense de Seguro Social desarrolla una actividad de servicio público, que por incidir en la esfera de salud de las personas, se califica de servicio esencial. En estos supuestos, se refuerzan algunos principios, entre ellos, el de continuidad, regularidad, permanencia, prestación óptima y eficiencia. Con fundamento en esas reglas que se imponen a toda la actividad prestacional, es que la Institución debe asegurar la disponibilidad de los medicamentos necesarios para atender las distintas enfermedades de los pacientes de sus Hospitales. Su organización, administración y procedimientos internos deben adecuarse para satisfacer adecuada y oportunamente las necesidades de los pacientes...”  (Resolución 2003-8380 de 8 de agosto del 2003)

Precisamente se acudió a la anterior cita, en razón de que se visualiza la doble perspectiva a la que se ha venido haciendo referencia; esto es, que la organización, administración y procedimientos internos que utiliza la Caja Costarricense de Seguro Social debe adecuarse para satisfacer las necesidades de los pacientes. Por tanto, la organización y administración de dicha Institución debe estar en función de los derechos fundamentales que a ella le corresponde dar efectividad.

De otra parte, también interesa rescatar, de esa misma resolución, la referencia a que la Caja Costarricense de Seguro Social desarrolla una actividad esencial de servicio público, por incidir en la esfera de salud de las personas, y por ende, a la que se le aplican los principios de continuidad, regularidad, permanencia, prestación óptima y eficiente, entre otros.

Lo anterior debe reforzarse con el desarrollo general que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha desarrollado en punto a que los principios generales del Derecho Administrativo son principios constitucionales – y en lo que nos interesa más específicamente – que aquéllos informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad. Al respecto ha señalado:

“V.- EN CUANTO A LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa.” (Sala Constitucional, resolución 03-3938 de 13 de mayo de 2003)3

En punto a ello, interesa destacar por su claridad el desarrollo legal que de algunos de esos principios hace nuestro ordenamiento jurídico. Así, el artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública, que establece que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen, y la igualdad de trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

De esta forma, sin lugar a dudas, la actividad desarrollada por la Caja Costarricense de Seguro Social está sujeta a los principios constitucionales de la organización y función administrativas, y del servicio público, tales como, los de eficacia, continuidad, regularidad, permanencia, eficiencia y prestación óptima. (opinión jurídica N° OJ-067-2004 del 7 de junio del 2004)

           

Asimismo, en cuanto a su grado especial de autonomía, puntualmente en lo referente al manejo de sus recursos, ha señalado la jurisprudencia constitucional:

 

“VI.- EL CASO CONCRETO.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo". Ahora bien, según lo dicho, entre las notas características de las instituciones autónomas, está incluida, a no dudarlo, la autonomía presupuestaria (véase intervención en la Asamblea Nacional Constituyente de Rodrigo Facio Brenes en el considerando II).- La inclusión de las partidas presupuestarias necesarias para que el Estado cancele sus aportes a la Caja Costarricense de Seguro Social, forman parte de los recursos ordinarios creados en el mismo artículo 73 constitucional, de manera que no es posible que la Asamblea Legislativa los incluya y apruebe en un presupuesto ordinario o extraordinario de la República, con la definición, a la vez, del gasto correspondiente, sustituyendo así las facultades otorgadas por Constitución a la propia Caja Costarricense de Seguro Social, sin violar los artículos 73 y 188 de la Constitución Política y los principios aquí señalados. Tratándose de recursos ordinarios, sólo la institución, conforme con su propia organización, puede ejercer la autonomía constitucional libremente (definición de las razones de legalidad con la oportunidad y la discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que deberán ser aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la República. Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia institución. Distinto es el caso de contribuciones extraordinarias del Estado o de terceros en favor de los seguros sociales, que sí pueden llevar, por tratarse de donaciones, contribuciones o participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo la construcción de un hospital, una clínica o la compra de equipo especializado. Pero tratándose de los recursos ordinarios, el legislador no puede sustituir al jerarca de la institución en la definición de las prioridades del gasto, porque el hacerlo es parte de lo esencial del ejercicio de la autonomía del ente, según las características, principios y notas que aquí se han señalado. (resolución N° 6256-94 de las 9:00 del 25 de octubre de 1994) (el subrayado es nuestro)

 

            Ahora bien, propiamente en cuanto al alcance y sentido que corresponde atribuirle al numeral 73 de la Constitución Política, cuando señala que los fondos y reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, conviene traer a colación nuestro  dictamen N° C-045-95 del 9 de marzo de 1995, que sobre el particular indica:

 

“Si bien, la Constitución Política, no establece  una exención expresa a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, no puede ignorarse que la intención del Constituyente fue preservar los fondos y reservas de los seguros sociales a fin de garantizar y preservar el régimen de seguridad social, y tan clara fue su intención, que en el artículo 177 constitucional para lograr la permanencia y universalización de los seguros sociales así como para garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se constituyó en ente solidario de la institución creada por el constituyente, a fin de mantener el régimen de seguridad social inalterable.

Lo anterior tiene importancia, porque si partimos del principio de que las descentralizaciones autónomas para desempeñar eficazmente sus cometidos, no se les puede afectar sus recursos económicos, podemos justificar la prohibición contenida en el artículo 73 constitucional complementada con la solidaridad estatal instaurada en el artículo 177. Es obvio que la Caja Costarricense del Seguro Social -como institución autónoma por excelencia- forma parte de la estructura del Estado, y como tal está legitimada para recaudar y distribuir sus fondos y reservas en la conservación y desarrollo del régimen de seguridad social en beneficio de todos los ciudadanos como un cometido estatal, de ahí que el constituyente expresamente estableció que los fondos y reservas de los seguros sociales - constituidos no solo con aporte de los patronos y trabajadores, sino con aportes del Estado - no pueden canalizarse hacia otras vías que no sean el logro de los fines propuestos. Lo anterior, nos lleva a afirmar, que la intención del constituyente fue precisamente evitar desfinanciar los fondos y reservas de los seguros. Es por ello, que esta Procuraduría considera que la prohibición contenida en el artículo 73 complementada con la solidaridad establecida en el artículo 177 constitucionales encierra en sí una exoneración general en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, por cuanto, si dicha institución tuviera que coadyuvar en el sostén de las cargas pública -tal y como lo dispone el artículo 18 constitucional- se vería privada de gran parte de sus recursos. Por agentes externos que interfieren en su administración y libre disponibilidad.” (énfasis agregado)

 

            Como se advierte, resulta claro que la CCSS no podría desviar los recursos económicos que maneja hacia finalidades distintas y ajenas al cumplimiento de las funciones que tiene asignadas, toda vez que ello implicaría no sólo una violación flagrante al artículo 73 de la Constitución Política, sino el resquebrajamiento del sistema de seguridad social, conformado por el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión, de suyo importantes para la calidad de vida de los habitantes que el Estado está obligado a resguardar.

 

            Bajo esa perspectiva, es evidente que tanto una disposición directa de los fondos  –por vía de pagos o  transferencias,  por ejemplo-  como  de modo secundario -mediante el uso de los inmuebles, recursos humanos, equipo, etc., que han sido adquiridos o se sufragan con recursos institucionales- debe estar dirigida a garantizar las prestaciones sociales a que tienen derecho los asegurados, a fin de preservar la salud y la vida. En  ese sentido, la institución tiene la obligación de prestar los servicios necesarios con el objeto de garantizar adecuadamente esos derechos fundamentales, tal como la ha señalado reiteradamente la jurisprudencia constitucional.

 

            Asimismo, reviste importancia retomar las consideraciones contenidas en el dictamen arriba transcrito, cuando señala que la CCSS desarrolla una actividad esencial de servicio público, que por ende se encuentra sujeta a los principios de continuidad, regularidad, permanencia, prestación óptima y eficiente, entre otros.

 

 

IV.- La posibilidad de disponer de una parte del inmueble que ocupa el hospital bajo los términos del convenio de préstamo gratuito a favor de la ASECCSS

 

            Pasando al análisis de la situación planteada a la luz de las consideraciones recogidas en el aparte anterior, resulta evidente que las instalaciones en las que funciona un hospital de la CCSS deben ser administradas de forma óptima a fin de dar efectivo cumplimiento, en condiciones de eficiencia y continuidad, a los servicios de salud que se prestan a los asegurados en dicha institución. Bajo ese razonamiento, no podría en modo alguno dejarse de lado la satisfacción de esas necesidades para disponer de un espacio físico útil con otros fines, que aunque legítimos, resulten ajenos al cumplimiento de las funciones institucionales.

 

En otras palabras, existiendo un espacio físico en el inmueble que ocupa el hospital que necesite ser utilizado por la institución, es evidente que no podría prescindirse de su uso con el fin de otorgar un préstamo gratuito a alguna organización privada que también lo necesite para el desarrollo de sus actividades, pues tal cosa implicaría una mala administración del bien y por esa vía una desviación de los recursos institucionales para finalidades ajenas a las suyas.

 

No obstante, distinto es el caso de que dentro del inmueble que ocupa el hospital exista disponible determinado espacio físico que no esté siendo utilizado, y cuyo préstamo a una organización privada no signifique, por esa razón, ninguna desatención al cumplimiento de los fines institucionales, sobre todo cuando dicha organización persigue fines legítimos y que contribuyen al desarrollo social y económico de la sociedad.  A nuestro juicio, tal cosa más bien implica un uso y aprovechamiento inteligente y racional de los recursos, en el marco de una eficiente y oportuna gestión administrativa, toda vez que se permite obtener un sano provecho de un recurso que de otro modo simplemente permanecería ocioso dentro de la institución.

 

Claro está que un préstamo a una organización privada bajo esos términos debe estar sujeto a una serie de condiciones que garanticen precisamente que los intereses de la institución siempre mantendrán absoluta prioridad sobre la facilidad concedida. A modo de ejemplo -y sin pretender hacer una enumeración exhaustiva de tales condiciones- puede citarse el que debe existir un compromiso de garantizar la óptima conservación del bien, su utilización estrictamente para los fines para los que fue prestado, la prohibición de arrendamiento o préstamo a terceros, el derecho de inspección a favor de la administración, la fijación de la responsabilidad en cuanto a la cancelación de costos fijos de mantenimiento, y, sobre todo, la expresa previsión de la posibilidad que tiene la administración de solicitar la inmediata devolución del bien cuando se necesite para el cumplimiento de fines institucionales.

 

Por otra parte, resta por analizar el aspecto referente al fundamento legal para otorgar un préstamo de esta naturaleza a una asociación solidarista. En cuanto al bloque de legalidad y la jerarquía normativa, conviene recordar que las disposiciones internas de menor rango constituyen una fuente del ordenamiento jurídico administrativo, de tal suerte que son plenamente válidas y aplicables en tanto no se opongan a una norma de mayor jerarquía, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 13 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Bajo ese entendido, y tal como se desprende de los antecedentes que acompañan la consulta, la CCSS emitió la “Normativa de Relaciones Laborales”, que data de octubre de 1998. Dicha normativa, en su numeral 53 establece que “A solicitud de los sindicatos, proporcionará dentro de sus posibilidades de planta física en los Centros de Trabajo, un local para que sea utilizado como oficina sindical”.

 

Más adelante, su artículo 55 dispone que “la Caja proporcionará, dentro del marco de la legislación vigente, un trato equitativo y justo para las organizaciones sociales existentes en la Institución, para el desarrollo de proyectos de carácter social de los trabajadores(as) que laboren con la Caja…” (el subrayado es nuestro)

 

Ahora bien, la Ley de Asociaciones Solidaristas (Ley N° 6970 del 7 de noviembre de 1984), en lo que aquí nos interesa dispone:

 

ARTICULO 1º.-La asociaciones solidaristas son organizaciones sociales que se inspiran en una actitud humana, por medio de la cual el hombre se identifica con las necesidades y aspiraciones de sus semejantes, comprometiendo el aporte de sus recursos y esfuerzos para satisfacer esas necesidades y aspiraciones de manera justa y pacífica. Su gobierno y su administración competen exclusivamente a los trabajadores afiliados a ellas.

ARTICULO 2º.-Los fines primordiales de las asociaciones solidaristas son procurar la justicia y la paz social, la armonía obrero-patronal y el desarrollo integral de sus asociados.

ARTICULO 3º.-Podrán constituirse asociaciones solidaristas como organizaciones sociales idóneas para el cumplimiento de los fines señalados en esta ley, en beneficio de los trabajadores de regímenes de empleo tanto público como privado.”

ARTICULO 6º.-El Estado procurará el fortalecimiento y desarrollo de las asociaciones solidaristas.”

Teniendo claro que las asociaciones solidaristas constituyen organizaciones sociales, y al amparo del numeral 33 constitucional, que garantiza el principio de igualdad, mandato que para esta situación particular además se encuentra tutelado en forma expresa por el artículo 55 de la Normativa de Relaciones Laborales, según quedó visto, cabe concluir –como bien lo hace el asesor legal del Hospital de San Carlos- que la CCSS puede dispensar a las asociaciones solidaristas el mismo trato que se le ha dado a los sindicatos, en orden a la posibilidad de concederles en préstamo una parte de las instalaciones físicas de los inmuebles que ocupa, a fin de que puedan instalar una oficina propia.

Asimismo, y en abono a esa tesis, valga mencionar que recientemente (a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta N° 48 del 8 de marzo del 2006) entró en vigencia la Directriz N° 47 de fecha 23 de setiembre del 2005, que tiene por objeto disponer, de modo general, que las organizaciones sociales que operan en las instituciones públicas puedan ocupar un espacio físico para el desarrollo de sus actividades. Como se advierte, estamos en presencia de un instrumento normativo que sigue el mismo espíritu de la normativa interna de la CCSS, en el sentido de procurar un espacio físico dentro de las instituciones públicas para ser utilizado por organizaciones sociales, lo cual vendría a reforzar la procedencia de la suscripción de un convenio con tal finalidad.

La citada directriz en sus considerandos hace hincapié en la libertad de asociación como derecho fundamental, en la obligación del Estado de procurar el fomento y el fortalecimiento de las actividades que desarrollan las organizaciones sociales, en que la utilización de los bienes para este fin no menoscaba los recursos públicos, siempre y cuando se cumplan las disposiciones institucionales en orden al control y fiscalización de los mismos, y que en ese contexto dichas organizaciones deben disponer, dentro de las posibilidades institucionales, de un espacio físico adecuado para desarrollar sus actividades administrativas propias.

Bajo ese entendido, se regula en términos muy generales los requisitos a los que debe quedar sometida la respectiva gestión, e igualmente la obligación para las beneficiarias de cumplir con la legislación relativa a la utilización de recursos públicos, y la obligación de someter al refrendo de la Contraloría General de la República el respectivo convenio.

           

 

V.- Categoría de organizaciones sociales

Por último, en cuanto a la interrogante planteada en la gestión que aquí nos ocupa, en el sentido de que si es procedente considerar a los sindicatos, las cooperativas y las asociaciones solidaristas “en el mismo nivel”, por ser organizaciones sociales las tres, conviene hacer algunas referencias al marco jurídico que rige cada una de ellas.

En punto a las asociaciones solidaristas, según quedó visto, la propia normativa que las regula se encarga de definirlas expresamente como organizaciones sociales (artículos 1, 2 y 3 de la Ley N° 6970), con las demás características y fines que ya fueron reseñados, normativa sobre la cual esta Procuraduría en anteriores ocasiones ha señalado lo siguiente:

“En cuanto a las anteriores disposiciones, por ahora interesa resaltar que el solidarismo es un fenómeno de asociación de trabajadores, que da lugar a una organización social cuyos recursos provienen, en lo fundamental, de los aportes de los afiliados y de la suma que el patrono gira mensualmente en favor de éstos.” (dictamen N° C-139-96 del 26 de agosto de 1996)

            En lo que atañe a los sindicatos, estamos frente a la materialización de la libertad sindical consagrada en el artículo 60 de la Constitución Política, respecto de la cual ha señalado la Sala Constitucional que “Permite tanto a los trabajadores como a los patronos organizarse en sindicatos para obtener y conservar beneficios económicos, sociales y profesionales”, de ahí que estamos ante una organización social por naturaleza. Asimismo, a nivel legal el Código de Trabajo tutela estas organizaciones en los siguientes términos:

“ARTICULO 332.- Declarase de interés público la constitución legal de las organizaciones sociales, sean sindicatos, como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricenses.[ii]

(…)

De los Sindicatos.

ARTICULO 339.- Sindicato es toda asociación permanente de trabajadores o de patronos o de personas de profesión u oficio independiente, constituida exclusivamente par el estudio, mejoramiento y protección de sus respectivos intereses económicos y sociales, comunes.”

Sobre el particular, ha señalado esta Procuraduría General:

 

“EXISTENCIA DE UN DERECHO FUNDAMENTAL DE SINDICACION :

En nuestra historia constitucional, el reconocimiento del derecho de sindicación aparece por vez primera en 1943, con la introducción de las garantías sociales en la Carta de 1871 (ley nº 24 de 2 de julio de 1943). A partir de dicha reforma constitucional, su numeral 55 pasó a disponer :

"Tanto los patronos como todos los trabajadores podrán sindicalizarse libremente para fines exclusivos de su actividad económico-social, de acuerdo con la ley".

Esa localización histórica no es de extrañar, toda vez que dicho derecho fundamental forma parte de los denominados derechos humanos de segunda generación, los cuales acompañan al constitucionalismo social que se expande en el Derecho comparado durante las décadas de los veinte y los treinta del presente siglo y que arriba a nuestro país de la mano de la reforma social de los cuarenta ; derecho que, como todos los de su clase, son expresivos de la dramática ruptura ideológica que caracteriza a dicha época. Dicha afirmación constitucional del derecho de sindicación se mantiene en la Constitución vigente, cuyo artículo 60 reitera que los trabajadores "... podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales ...".

Esta previsión, por lo demás, armoniza con los convenios nº 87 (relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación) y 98 (relativo al derecho de sindicación y de negociación colectiva) de la Organización Internacional del Trabajo (O .I.T.), aprobados por ley nº 2561 de 11 de mayo de 1960, que reconocen y garantizan el referido derecho fundamental, al que lo conciben como la posibilidad que tienen los trabajadores de constituir -"sin ninguna distinción y sin autorización previa"- aquellas "... organizaciones que estimen convenientes, así como el [derecho] de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas ..". (art. 2º del convenio nº 87).

Los artículos 332 y siguientes del Código de Trabajo, por su parte, contienen las normas relativas a la constitución, funcionamiento y disolución de los sindicatos, así como reglas concretas sobre la protección de los derechos sindicales. Como veíamos, el primero de ellos declara de interés público la organización de este tipo de organizaciones sociales como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense". (Énfasis agregado. Dictamen N° C-143-97 del 4 de agosto de 1997)

            Por último, en lo que se refiere a las asociaciones cooperativas, también estamos en presencia de organizaciones de carácter social, que incluso cuentan con tutela constitucional, al señalar el artículo 64 de al Carta Fundamental que “El Estado fomentará la creación de cooperativas, como medio de facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores”.

Asimismo, su régimen jurídico se encuentra desarrollado en la respectiva Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto de Fomento Cooperativo (Ley N° 4179 del 22 de agosto de 1968), que en lo que aquí nos interesa dispone:

 

“ARTÍCULO 1º.- Declárase de conveniencia y utilidad pública y de interés social, la constitución y funcionamiento de asociaciones cooperativas, por ser uno de los medios más eficaces para el desarrollo económico, social, cultural y democrático de los habitantes del país.

ARTÍCULO 2º.- Las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro.”

Sobre el tema, en la opinión jurídica de esta Procuraduría General N° OJ-162-2003 del 4 de setiembre del 2003, se señala en lo conducente:

“En cuanto a la naturaleza jurídica de las cooperativas, podemos señalar que éstas, de conformidad con la letra el artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas Nº6756 de 5 de mayo de 1982, son organizaciones de personas, que tienen un objetivo sustancial de carácter social, el cual encuentra sustento en la Constitución Política, la cual en su artículo 64 dispone que este tipo de asociaciones deben constituirse como un medio para facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores.

En ese sentido, la Procuraduría General ha sido conteste con la jurisprudencia y la doctrina, al indicar que este tipo de asociaciones, por su naturaleza jurídica, se encuentran dirigidas hacia la prestación de servicios a favor de sus asociados, en los cuales no se persiguen fines de índole lucrativo o especulativo; sin que esa finalidad social hacia la que están destinadas las cooperativas implique prohibición legal alguna, para realizar actividades lucrativas con terceras personas, no asociadas, siempre y cuando, tales actividades no vayan a degenerar la figura jurídica de la cooperativa, al punto de convertirla en una sociedad mercantil. Sobre el particular dijo la Procuraduría General en su oportunidad:

"…ese carácter empresarial que pueden llegar a tener las cooperativas, no desnaturaliza la finalidad que nuestro ordenamiento les atribuye, cual es, según lo hemos indicado supra, la de cumplir el fin social de obtener beneficios para sus asociados.

Por el contrario, el ejercicio de esa actividad empresarial y la obtención de lucro que de ésta se derive, se convierte en un medio para satisfacer esa finalidad consustancial a las cooperativas.

Así, es claro que las empresas cooperativas, en múltiples ocasiones realizan actividad comercial propia de las sociedades mercantiles y realizan actos de comercio, en los cuales, se involucran terceros que no forman parte de la cooperativa, y que son realizados con ánimo de obtener lucro.

(...) de conformidad con la Ley de asociaciones Cooperativas, la actividad de tales organizaciones puede enmarcarse en dos vías: una estrechamente vinculada con la función social asignada por el Constituyente en el artículo 64 de la Constitución Política y por el legislador en el artículo 2 de la Ley, y otra vinculada con la actividad comercial con terceras personas y no provenientes de su función social, sin que por ello se desvirtúe los fines para los cuales fue creada". (Dictamen de la Procuraduría General C-153-99. En igual sentido, el Dictamen C-060-2000)

(…)

Como corolario de lo expuesto, se puede afirmar entonces que las entidades cooperativas en su quehacer, pueden enmarcar su actividad en dos direcciones: una vinculada estrechamente con la función social que deriva directamente del artículo 64 de la Constitución Política y del artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, y otra vinculada directamente con la actividad comercial con terceras personas y no provenientes estrictamente de su función social, sin que ello desmerite los fines para los cuales fueron creadas.”[iii] (Énfasis agregado.  En el mismo sentido puede consultarse nuestro dictamen N° C-254-99 del 24 de diciembre de 1999, que desarrolla ampliamente el tema)

Por todo lo anterior, resulta de obligada conclusión que, compartiendo las asociaciones solidaristas y las cooperativas la misma naturaleza de organización social que poseen lo sindicatos, cabe dispensarles  –en aquello que resulte aplicable, como es el caso del eventual préstamo de un local dentro de las instalaciones institucionales a fin de que pueda ser utilizado como oficina-  un trato equitativo y apegado al principio de igualdad, en relación con lo dispuesto en la Normativa de Relaciones Laborales de la CCSS.

 

VI.- Observación final

            En virtud de la forma en que ha quedado rendido el criterio solicitado, lo cual implica que esta Procuraduría General no comparte la posición que sobre el tema sostienen las licenciadas Kathia Volio Cordero y Mariana Ovares Aguilar, en su condición de abogadas de la Dirección Jurídica Corporativa de la CCSS, no cabe hacer ninguna consideración adicional respecto de lo planteado en el aparte B) del respectivo oficio de consulta, toda vez que no consideramos aplicable el pronunciamiento de dicha asesoría jurídica.

           

VII.- Conclusiones

 

1.-       En materia de disposición de bienes propiedad de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula las atribuciones de ese órgano contralor.

 

            2.- La CCSS no podría desviar los recursos económicos que maneja hacia finalidades distintas y ajenas al cumplimiento de las funciones que tiene asignadas, toda vez que ello implicaría no sólo una violación al artículo 73 de la Constitución Política, sino el resquebrajamiento del sistema de seguridad social.

 

 3.- En caso de que dentro del inmueble que ocupa el hospital exista disponible determinado espacio físico que no esté siendo utilizado, y cuyo préstamo a una organización privada no signifique, por esa razón, ninguna desatención al cumplimiento de los fines institucionales, se produce el uso y aprovechamiento inteligente y racional de los recursos, en el marco de una eficiente y oportuna gestión administrativa, toda vez que se permite obtener un sano provecho de un recurso que, de otro modo, simplemente permanecería ocioso dentro de la institución.

 

4.- El préstamo a una organización privada bajo esos términos debe estar sujeto a una serie de condiciones que garanticen precisamente que los intereses de la institución siempre mantendrán absoluta prioridad sobre la facilidad concedida, para lo cual deben establecerse una serie de cláusulas en ese sentido en el respectivo convenio que formalice el préstamo gratuito.

 

            5.- Las disposiciones internas de menor rango constituyen una fuente del ordenamiento jurídico administrativo, de ahí que resulten plenamente válidas y aplicables en tanto no se opongan a una norma de mayor jerarquía.

 

6.- Al amparo del numeral 33 constitucional, que garantiza el principio de igualdad, mandato que para esta situación particular además se encuentra tutelado en forma expresa por el párrafo tercero del artículo 55 de la Normativa de Relaciones Laborales, cabe concluir –como bien lo hace el asesor legal del Hospital de San Carlos- que la CCSS puede dispensar a las asociaciones solidaristas, dada su naturaleza de organizaciones sociales,  el mismo trato que se le ha dado a los sindicatos, en orden a la posibilidad de concederles en préstamo una parte de las instalaciones físicas de los inmuebles que ocupa, a fin de que puedan instalar una oficina propia.

7.- La Directriz N° 47 del 23 de setiembre del 2005 que tiene por objeto disponer que las organizaciones sociales que operan en las instituciones públicas puedan ocupar un espacio físico para el desarrollo de sus actividades, sigue el mismo espíritu de la normativa interna de la CCSS, lo cual vendría a reforzar la procedencia de la suscripción de un convenio con tal finalidad.

8.-  Tanto los sindicatos como las cooperativas y las asociaciones solidaristas poseen la naturaleza de organizaciones sociales, de conformidad con las disposiciones legales que las regulan y la definición que al respecto ha desarrollado la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, por lo que cabe dispensarles un trato equitativo en orden al eventual préstamo de un local dentro de las instalaciones institucionales a fin de que pueda ser utilizado como oficina.

 

De usted con toda consideración, atenta suscribe,

 

 

 

 Licda. Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

 

ACG/laa