C-371-2006

18 de setiembre de 2006

Licenciada

Mardeluz Mena León

Auditora Interna

Municipalidad de Buenos Aires.

Presente

Distinguida señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° AI-MBA/97-2006 del 12 de setiembre del 2006, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos.

“a) ¿Si la persona que ocupa el cargo de Alcalde Municipal cuenta con un título académico  de ‘Master en Administración Educativa’, se considera una profesión liberal, para los efectos de percibir el porcentaje por concepto de prohibición del 65% sobre salario base establecido en el artículo 14 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública?

b) ¿Qué se considera una profesión liberal?”

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal de órgano consultante.

En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio del órgano consultante.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

            El tema que nos ocupa ha sido resuelto por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-379-05 de 7 de noviembre del 2005 y, más recientemente, en el dictamen C-367-2006 de 14 de setiembre del 2006. También ha sido abordado por la Contraloría General de la República, en el oficio n.° 6721 (DAGJ-01530-05) de 10 de junio del 2005, de manera general. Por tal motivo, estaremos recurriendo a estos pronunciamientos para sustentar nuestra posición en el asunto que se nos consulta.

II.-       SOBRE EL FONDO.

            Sobre los alcances de los numerales 14 y 15 de la Ley n.° 8422 de 6 de octubre del 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, la Contraloría General de la República, en el oficio supra citado, indicó lo siguiente:

“En ese sentido, el único supuesto de un título de técnico medio que jurisprudencialmente se ha aceptado como susceptible de considerarse una profesión, y por consiguiente ser retribuido con un 65% por concepto de prohibición, es el caso del título de contador privado (véase la Opinión Jurídica Nº OJ-076-2003 de fecha 22 de mayo del 2003 de la Procuraduría General de la República y el oficio DAGJ-3135 (0665) de 15 de marzo de 2005 de este Órgano Contralor), en razón de lo dispuesto por la Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, Ley N° 1269 de 2 de marzo de 1951, y sus reformas, en donde el legislador le da la connotación de profesión a la contaduría privada, lo que significa que si un proveedor o auditor institucional posee el título de contador privado y se encuentra incorporado al respectivo Colegio Profesional es jurídicamente procedente que se le retribuya conforme al artículo 15 de la Ley No. 8422”.

Por su parte, en el dictamen supra citado expresamos más concretamente lo siguiente:

“Es preciso recordar que, en tesis de principio, los servidores públicos tienen la libertad de poder ejercer de manera privada la profesión que ostentan, una vez cumplida la jornada laboral para la cual han sido contratados.

No obstante, en aquellos casos en que así se justifique, la ley puede imponer la prohibición de su ejercicio liberal, con la finalidad de asegurar una dedicación integral del funcionario a las labores de su cargo público y evitar los conflictos de intereses que pudieran presentarse a raíz del desempeño simultáneo de actividades privadas, es decir, garantizar en última instancia la prevalencia del interés público y el interés institucional sobre cualquier tipo de interés privado.

       Sobre la naturaleza jurídica de esa prohibición, explica nuestro dictamen N° C-299-2005 del 19 de agosto del 2005:

‘En el ámbito del empleo público, es sabido de la existencia de impedimentos legales para el ejercicio liberal de la profesión. Cuando ello acontece y una norma legal lo autoriza, surge entonces el pago de una compensación económica, con carácter indemnizatorio, tendiente a resarcir el perjuicio económico que la prohibición origina. Esto es, que el pago por prohibición requiere de base legal, sin la cual deviene improcedente, es decir, que no solamente debe existir una norma legal que establezca la prohibición al ejercicio liberal de la profesión, sino que también, es indispensable otra disposición, de rango legal, que autorice la retribución económica, como resarcimiento al profesional por el costo de oportunidad que implica no ejercer en forma privada su profesión, a efecto de que todos sus conocimientos y energía los ponga al servicio de la entidad patronal. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado: ‘… que la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión tiene un indudable fundamento ético, pues cuando se establece, lo que se busca es impedirle al servidor público destinar su tiempo a otras actividades, en el campo privado; dado que ello resulta inconveniente, porque puede afectar la necesaria intensidad en el ejercicio de las actividades propias de la función o bien porque puede producirse una confusión indeseable, en los intereses de uno y otro campo’. (Sala Segunda. Nº 333-1999 del 27 de octubre de 1999)/ En fin, se extrae de lo expuesto, que el pago de la compensación económica en favor de determinados servidores públicos, solamente se justifica en los casos en que la prohibición a la que estén sujetos, les irrogue un perjuicio económico, y además, que ese pago esté claramente autorizado por una norma legal.’

Así las cosas, debe tenerse presente que el pago de la compensación económica a favor de determinados servidores públicos se justificará en aquellos casos en que la prohibición que se impone lleve consigo la posibilidad de generar un perjuicio, ya que la misma es de carácter indemnizatorio.

       Ahora bien, esta Procuraduría ha definido las profesiones liberales ‘como aquellas que, además de poderse ejercer en el mercado de servicio en forma libre, es necesario contar con un grado académico universitario y estar debidamente incorporado al respectivo colegio profesional, en el caso de que exista. En otras palabras, las profesiones liberales serían aquellas que desarrolla un sujeto en el mercado de servicios, el cual cuenta con un grado académico universitario, acreditando su capacidad y competencia para prestarla en forma eficaz, responsable y ética, y que está incorporado a un colegio profesional’. (OJ-076-2003 del 22 de mayo de 2003)

Por otra parte, en la opinión jurídica N° OJ-045-2003 de 18 de marzo de 2003, concluimos lo siguiente:

‘... el grado académico que ostente el servidor no es el relevante para el pago de la compensación, siempre que ese grado académico le permita, de acuerdo a la profesión que ostente, y a las reglas que rigen su ejercicio profesional, ejercer liberalmente su profesión.   Habrá Colegios Profesionales cuyas normas admitan el ejercicio de la profesión con el grado académico de bachiller universitario, otros con el de licenciatura, etc. Por ello, lo que realmente interesa, es que el servidor que realice funciones de auditoría, esté habilitado para el ejercicio liberal de su profesión, y que se vea impedido para hacerlo por la prohibición que se analiza, en cuyo caso, se hará acreedor al pago de la compensación del 65% sobre su salario base.” (énfasis agregado)

Como se advierte, este régimen de prohibición está concebido única y exclusivamente para el ejercicio de profesiones liberales, mas no para cualquier otra ocupación respecto de la que puede ostentarse un grado profesional, pero que no conlleva una actividad susceptible de ser ejercida en forma liberal”. (Énfasis agregado).

Con base en lo anterior, el meollo de la cuestión está en determinar en si la profesión de Master en Administración Educativa se puede o no ejercer en forma liberal, es decir, en el mercado de servicios en forma libre en el ámbito de la educación. Analizando la realidad actual de la educación, en especial la privada, tanto en los ciclos de primaria y secundaria, así como la educación superior parauniversitaria y universitaria, la respuesta es afirmativa.

Además, no podemos obviar lo que dispone el numeral 5 de la Ley n.° 4770 de 13 de octubre de 1972, Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Letras y Filosofía, al indicar lo siguiente:

“Artículo 5°.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo precedente, en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, leyes o reglamentos especiales, se requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los siguientes cargos:

a) Profesor de Enseñanza Media en cualquier especialidad;

b) Director o profesor de un establecimiento de enseñanza superior, siempre que no se trate de miembros de otro colegio profesional legalmente constituido;

c) Director de un establecimiento de enseñanza media. Cuando se trate de una institución privada y el director no sea colegiado, debe nombrarse un miembro del colegio al mismo nivel, en calidad de asesor;

d) Jefes de Departamentos Administrativos del Ministerio de Educación Pública, en enseñanza media y superior, cualquiera que sea su nombre;

e) Asesor del Ministerio de Educación Pública, en enseñanza media, en relación a la materia específica;

f) Director General de Artes y Letras; y

g) Directores de Bibliotecas Públicas, excepto las de la Universidad de Costa Rica.

       En todos los casos y en igualdad de condiciones se preferirá al profesional con título más elevado”.

Sobre este numeral, en el dictamen C-206-01 de 23 de julio del 2001, señalamos lo siguientes:

“Este precepto debemos relacionarlo con el numeral 3° de ese mismo cuerpo normativo, que establece quiénes integran el Colegio, así como con el artículo 4°, que indica que solo los miembros del Colegio tienen derecho a ocupar cargos en la Administración Pública, las instituciones autónomas o entidades privadas relacionadas con la enseñanza cuando para ejercer dichos cargos sea necesario poseer algunos de los títulos que se indican en el artículo 3°.

    Según lo que usted nos expresa, el inciso supra mencionado ha sido interpretado, en el sentido de que si el puesto de profesor o director lo ocupa una persona cuya profesión no cuenta con un Colegio profesional, entonces debe ser admitido en el de Licenciados y Profesionales en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes. Con base en esa interpretación, el Colegio tendría una naturaleza residual, ya que debe colegiar a todos aquellos profesores o directores de establecimientos de enseñanza superior que no tienen un determinado Colegio profesional. Así las cosas, es necesario determinar si esa interpretación es correcta o, por el contrario, se debe rechazar la admisión de esas personas, toda vez que esa condición en que están no es suficiente para admitirlos como miembros del Colegio.

    Debemos analizar con todo cuidado las normas que estamos comentando. Esto es mayormente cierto, debido al hecho de que los artículos 4 y 5 de la Ley n.° 4770 han sido objeto de un veto y de una acción de inconstitucionalidad, pasando con éxito ambas pruebas.

    Revisando el expediente legislativo n.° 3892, proyecto de Ley del Colegio de Letras y Filosofía, acogido para su trámite por el Diputado Armando Arauz Aguilar, encontramos que la redacción del inciso b) del artículo 5 decía lo siguiente: ‘Director o profesor en un establecimiento de enseñanza superior no universitaria’. (Véase el folio 4 del expediente legislativo n.° 3892 y La Gaceta n.° 146 de 28 de junio de 1969). Esa misma redacción se mantuvo en el dictamen afirmativo de mayoría que rindió la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales al Plenario, fechado el 27 de agosto de 1969. (Véase el folio 56 del expediente legislativo n.° 3892).

    En vista de las reacciones que generó esta iniciativa parlamentaria en varios sectores (universitarios y profesionales), el Plenario nombró una comisión especial el 16 de abril de 1970, para que presentara una serie de reformas al texto original. Posteriormente, acuerda devolverlo a la comisión dictaminadora (Sociales), en la cual su presidente nombra una subcomisión para su estudio. El texto actual aparece por primera vez en una moción aprobada por la subcomisión el 7 de setiembre de 1970, la cual fue presentada por varios Diputados. Posteriormente, se incluye en el informe que la subcomisión rindió a la Comisión el 10 de setiembre de 1970 (Véase el folio 267 del expediente legislativo n.° 3892). Por último, se incluyó en el dictamen afirmativo que emitió la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales al Plenario el 25 de setiembre de 1970 (Véase el folio 328 del expediente legislativo n.° 3892).

    El Poder Ejecutivo vetó el 11 de junio de 1971 la norma que estamos comentando por razones de inconstitucionalidad. Al respecto, señaló lo siguiente:

‘La Universidad de Costa Rica es una institución de enseñanza superior, cuyos profesores quedan comprendidos y afectados por las anteriores disposiciones.

Ello significa que deberá entenderse obligatoriamente colegiado, a efecto de dirigir o enseñar en ella, todo director o profesor de la Universidad, como entidad de enseñanza superior. Los términos del decreto son tan compresivos en este aspecto que abarcan claramente no sólo al profesor graduado y especializado en enseñanza superior que todavía no existe en Costa Rica, pero que podrá darse en un próximo futuro ( artículo 3 inciso e) y h) antes citados) sino también al profesor universitario común, sin formación pedagógica o académica específica para ese propósito, pero capacitado técnicamente en virtud de otro título profesional relativo a la disciplina que enseña ( artículo 5 inciso b).

El régimen del personal académico de la Universidad es materia de exclusiva incumbencia constitucional de ésta, dado que es un medio indispensable, y quizá el más fundamental, para la prestación del servicio público de enseñanza superior, como se desprende fácilmente del artículo 84 constitucional…’ (Véase los folios 368 y 369 del expediente legislativo n.° 3892).

    Sobre el particular, es importante traer a colación parte del diálogo que se dio entre los Diputados miembros de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales cuando, en la sesión del 16 de julio de 1972, se discutió el veto al decreto legislativo. Al respecto, se indicó lo siguiente:

‘DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: Yo veo que en el Servicio Civil hay cierta mala fe al Vetar esta ley, porque por ejemplo para nombrar un ingeniero que tenga que servir a la administración pública, el Servicio Civil requiere una constancia de que es miembro del Colegio…

EL PRESIDENTE [DIPUTADO MUÑOZ MORA]: Bueno, pero se exigen requisitos de más idoneidad que el ser simplemente colegiado, porque bastará con el atestado que da la Universidad constando que es ingeniero para que le den el puesto…

DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: Es que si no está incorporado al Colegio no puede ejercer. Por ejemplo un abogado para poder aceptar el cargo de Procurador tiene que ser abogado incorporado…

EL PRESIDENTE: Claro, la ley del Colegio de Abogados es muy clara en ese sentido…

DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: Precisamente eso es lo que pretende esta ley que se exija el requisito de colegiado para ejercer la profesión, si no se exige, entonces quien va ser colegiado…

EL PRESIDENTE: Me parece que lo que el Servicio Civil objeta es la obligación de pertenecer al Colegio para poder desempeñar un puesto en la enseñanza, habrá muchos profesores no incorporados al Colegio…

DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: El colegio está creado, lo que se persigue con esta reforma es incorporar al colegio a todos los profesores graduados de la Universidad de Costa Rica, de la Escuela Normal Superior…"

EL PRESIDENTE: Que (Sic) pasaría con tanto profesor que no es graduado y que está en Servicio Docente…

DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: Automáticamente quedan incorporados al colegio mientras duran en sus funciones, el Transitorio de la Ley así lo contempla…

EL PRESIDENTE: El caso de los maestros de enseñanza primaria cómo quedan?

DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: El proyecto no contempla a los profesores de enseñanza primaria…

EL PRESIDENTE: Pero si el maestro está ejerciendo funciones de profesor?

DIPUTADO FERNÁNDEZ MORALES: Automáticamente queda trabajando, lo cobija el transitorio de la Ley. El proyecto tiene como mente elevar el nivel profesional de los educadores desde el punto de vista académico. Hay profesores de segunda enseñanza que no tienen título. Este proyecto tiende a fortalecer la educación del país’. (Véase los folios 450 y 451 del expediente legislativo n.° 3892. Lo que está entre negritas no corresponde al original).

    Queda claro de lo anterior, que el fin de la iniciativa que estamos comentando era el colegiar a todos los profesores. En este sentido, la Corte Plena, en la resolución que resuelve el veto en lo referente a las objeciones de inconstitucionalidad ( también fue vetado el decreto legislativo por razones de oportunidad), adoptado en el artículo II, de la sesión de 3 de agosto de 1972, nos indica lo siguiente:

‘I.- Conviene anticipar que la Ley vetada no ha pretendido por primera vez crear el Colegio.- Según el artículo 55, se deroga la Ley del Colegio de Licenciados en Letras y Filosofía, que es la N° 1231 de 20 de noviembre de 1950. Cuyo reducido e incipiente ámbito, explicable a la sazón, el legislador trata actualmente de extender a un mayor número de profesionales o personas dedicadas a la docencia y bajo la gregaria denominación de ‘COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES en LETRAS, FILOSOFIA, CIENCIAS Y ARTES’.- Derogatoria impuesta por las proyecciones de los nuevos campos de actividades profesionales que en materia de educación ha ido abriendo la Universidad de Costa Rica con posterioridad al año 1950.- Al desaparecer la antigua Escuela de Letras y Filosofía, actualmente está reemplazada por la Facultad de Ciencias y Letras, que imparte diversificados conocimientos y que respaldan bajo los correspondientes títulos de Licenciados en Geografía, Historia y Filosofía que dicha Facultad otorga. Incluyendo además el de Bachiller en distintas ramas. De acuerdo con el cambio que le imprimió una posterior organización dinámica de nuestra Universidad, en vez de los títulos de Licenciados en Letras y Filosofía, que regula la Ley N° 1231, ahora expiden muchos otros que también acreditan la idoneidad en una serie de variadas ramas o especialidades las cuales todas convergen e integran un mismo tronco al servicio de la actividad docente en diversos niveles.- Resumiendo el capítulo: no se trata de crear un nuevo Colegio Profesional, sino involucrar titulados, que en las múltiples especializaciones docentes, con el correr de los años, han surgido en el vasto campo de la educación. Pues resulta axiomático afirmar que la diversificación de la enseñanza superior, está en un proceso de contínua formación.’

    Sobre las inconstitucionalidades alegadas por el Poder Ejecutivo, la Corte Plena expresó que no existían, debido a que las potestades que se le estaban dando al Colegio eran ajenas a las funciones específicas que sobre la independencia en la orientación de la cultura superior le corresponden exclusivamente a la Universidad (Véase los folios 467 y 468 del expediente legislativo n.° 3892). Por último, la Corte Plena hizo una observación muy atinada sobre el inciso b) del artículo 5, en el siguiente sentido:

‘VIII.- Para lo que a bien tenga resolver los señores Diputados, esta Corte se permite señalar un error material en la redacción del artículo 5 inciso b) del Proyecto, que altera completamente su sentido. Dicha regla dispone que ‘…se requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los siguientes cargos: b) Director o profesor de un establecimiento superior que sea miembro de otro colegio profesional legalmente constituido’. El error consiste en que se omitió el adverbio ‘no’ entre los dos vocablos que se subrayan en la anterior transcripción, pues debió decirse ‘que no sea miembro’, en vez de ‘que sea miembro’, como aparece consignado. Esta Corte considera que se trata de un error porque no cabe suponer que el propósito haya sido exigir una doble colegiación para esos profesores y directores, sino más bien dispensarlos del requisito de pertenecer al nuevo Colegio cuando ya son miembros de otro Colegio profesional; por ejemplo, tratándose de los abogados que son profesores en la Facultad de Derecho, de los médicos en la Facultad de Medicina, o de los ingenieros en la Ingeniería Civil. Si esta interpretación fuera correcta, quizá convendría – para mayor claridad- redactar el inciso b) del modo siguiente: b) Director o profesor de un establecimiento de enseñanza superior, siempre que no se trate de miembros de otro Colegio profesional legalmente constituido.’

    De lo que llevamos dicho hasta aquí, podemos extraer varias conclusiones preliminares en este estudio. En primer término, cuando el legislador emitió la Ley n.° 4770, los establecimientos de enseñanza superior que existían en el país eran la Universidad de Costa Rica y la Escuela Normal Superior, por lo que es muy probable que el inciso b) del numeral 5 de ese cuerpo normativo estuviera haciendo referencia a ellos; así se desprende de las actas de la Asamblea Legislativa, del veto que interpuso el Poder Ejecutivo y de la resolución de la Corte Plena. Ergo, en la mente del legislador no estuvo el regular otros centros de enseñanza superior, públicos o privados, en los cuales impartieran cursos profesores o estuvieran regentados por un director no colegiados.

    Por otra parte, es muy probable que al momento de promulgarse la Ley n.° 4770, todos los docentes de la Universidad de Costa Rica, no educadores de profesión, estuvieran colegiados, con lo que el precepto del inciso b) del artículo 5 se adecuada para regular la situación social de ese entonces.

    De lo anterior se desprende, con un grado de certeza razonable, que el legislador no le asignó al Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes una función de naturaleza residual, en el sentido de que ese ente corporativo debía incorporar a los profesores y directores que no tenían su respectivo Colegio. De acuerdo con los antecedentes legislativos e históricos, esta hipótesis no la tuvo en mente el legislador a la hora de aprobar la Ley n.° 4770.

    Decíamos atrás que la normativa que estamos glosando ha tenido la virtud de sobrevivir a un veto por razones de inconstitucionalidad y a una acción. En efecto, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 5483-95, rechazó la acción de inconstitucionalidad incoada por el señor Eugenio May Cantillano. De esta importante sentencia, se extraen una serie de reglas objetivas aplicables al caso. En primer lugar, que los Colegios profesionales son corporaciones de derecho público, y no meras asociaciones reguladas por el artículo 25 constitucional. También afirmó la Sala, que el legislador puede crear este tipo de entes atendiendo al interés público de las funciones que realizan sus miembros, lo cual es una manifestación del principio de la Carta Fundamental de la búsqueda del ‘bien común’.

    En tercer término, fijó las siguientes reglas entre la libertad de enseñanza y la colegiatura obligatoria:

‘a) El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, es un ente corporativo y como tal, no se encasilla en la naturaleza del derecho de asociación que prevé el artículo 25 constitucional; b)Independientemente de otros fines que persiga el Colegio, en lo que atañe a la colegiatura obligatoria, está concebido para que únicamente sus agremiados, puedan desempeñar los cargos relacionados con el proceso de enseñanza media oficial y superior, es decir, de la enseñanza que tiene como objetivo final, la entrega de un título reconocido por el Estado y además, para el desempeño de otros cargos en la Administración Pública relacionados con la misma materia; c)De lo expresado en el punto anterior y las conclusiones expuestas por el Colegio y la Procuraduría General de la República en la audiencia oral (vista) celebrada el jueves veinticinco de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, se concluye en que no se requiere la colegiatura obligatoria para que cualquier persona puede ejercer su derecho a educar, en cualesquiera materia y modalidades, graduar a los educandos y entregarles los títulos correspondientes, con la limitación que tales títulos y grados académicos serán privados y por ello, pueden no ser reconocidos por el Estado; d)Consecuentemente, la colegiatura obligatoria a este Colegio, bajo la modalidad que se ha expuesto, no resulta contraria al derecho fundamental a la educación, ni en su ejercicio activo o pasivo; e)En el proceso formal de la educación media y superior, el ejercicio de la libertad de educación corresponde a toda persona que crea, dirige y administra un centro de educación, libertad que no puede ser limitada sino en los términos de la jurisprudencia de esta Sala; f)El ejercicio de la libertad de enseñanza no se lesiona con la colegiatura obligatoria, requisito que se exige para educar en los procesos oficiales y que no resulta aplicable a todos los demás; y, g)El ejercicio de la profesión en forma de colegiatura obligatoria, no resulta desproporcionada, ni irrazonable, cuando se trata de autorizar el ejercicio profesional, regular la profesión, dictar códigos y normas de ética, y ejercer el poder de fiscalización sobre los agremiados, cuando se trata de actividades comprendidas dentro del proceso oficial de educación.’ ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

    Más adelante, la Sala Constitucional, en el voto que estamos comentando, reafirma el siguiente concepto:

‘c) En realidad y partiendo del análisis de la Ley del Colegio, se concluye que la colegiatura que se exige, lo es para desempeñar cargos en el proceso formal e integral de la educación pública y de la privada reconocida por el Estado; no así para el ejercicio de la profesión o de la garantía de educar, cuando la actividad que se desplega es ajena al proceso indicado; es decir, cuando se ejerce en forma privada y no tiene como objetivo final la obtención de un título reconocido por el Estado, en cuyo caso ni se requiere la colegiación, ni de ninguna autorización o licencia.’ (Lo que está entre negritas no corresponde al original).

    De lo anterior, no se colige que el Colegio esté en la obligación de colegiar a aquellos directores o profesores que no cuentan con un Colegio profesional y que se encuentran ocupando puestos de profesores o directores de centros de enseñanza superior. El problema radica, entonces, con aquellos profesionales que sí están en esa situación y que dirigen o imparten lecciones en universidades privadas, verbigracia: profesionales en diseño publicitario, sociólogos, antropólogos, etc. Más aún, la situación se tiende a agravar cuando el ejercicio de la docencia en el ámbito universitario privado es ocasional o solamente imparten lecciones uno o dos cuatrimestres. Este problema no se presenta con las Universidades del Estado, quienes tienen la autonomía suficiente para reglamentar los servicios de docencia, investigación y extensión. En vista de lo anterior, la exigencia o no de la colegiatura obligatoria del personal docente, es una atribución que compete, en forma exclusiva, a los centros de estudios superiores universitarios del Estado (Véase el voto del Tribunal Constitucional n.° 4570-97 y el dictamen C-216-99 de 22 de octubre de 1999 de la Procuraduría General de la República).

    A nuestro modo de ver, e interpretando el artículo 4 en relación con el 5 de la Ley n.° 4770, así como la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en este caso, esos profesionales no necesitan de la colegiatura obligatoria para impartir lecciones en un centro de educación superior universitaria privado, o para regentarlo. En primer lugar, porque el artículo 4° de la Ley n.° 4770 habla de entidades privadas, y no de centros universitarios privados. En contra de lo que venimos afirmando se nos podría argumentar que la expresión entidades privadas abarca también a las universidades privadas, con base en una interpretación gramatical o literal de la norma (consiste en interpretarlo según el sentido propio de sus palabras, artículo 12 del Código Civil). Empero, de acuerdo con la interpretación histórica (las normas deben interpretarse en relación con los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, artículo 10 del Código Civil), tal y como se indicó atrás, la intención del legislador no era regular también la docencia en los centros superiores universitarios privados, por la sencilla razón de que esa actividad era desconocida en el país en ese momento. Recuérdese que la primera universidad privada que se autorizó en el siglo XX, fue mediante Decreto Ejecutivo n.° 5622-MEP de 23 de diciembre de 1975, fecha posterior a aquellas en las cuales se presentó, se discutió, se aprobó, se vetó y se sancionó y publicó la Ley n.° 4770”. (Énfasis agregado).

Así las cosas, la profesión de Administración Educativa es una profesión que se puede ejercer en forma liberal, no solo a través de las modalidades que se indicaron, sino también por medio de los servicios de consultoría en el sector privado, de tal forma de que si un Alcalde cuenta con el título de Master en esa profesión, le corresponde la compensación económica que establece el numeral 15 de la Ley n.° 8422.

III.-     CONCLUSIÓN.

Si la persona que ocupa el cargo de Alcalde Municipal cuenta con el título académico de Master en Administración Educativa, tiene derecho a un 65% sobre el salario base.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc