C-377-2006

21 de setiembre de 2006

 

 

Licenciado

Luis Diego Vargas Chinchilla

Secretario Técnico

Consejo Nacional de Concesiones

S. D.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio 2006-0276 de fecha 21 de junio de 2006, mediante el cual nos plantea consulta sobre el procedimiento a seguir para la recuperación del derecho de vía en diversos supuestos. 

 

            Específicamente, se nos cuestiona sobre la situación que se presenta cuando particulares han logrado inscribir títulos de propiedad (por procedimientos como los contenidos en la Ley de Informaciones Posesorias y la Ley de Titulación de Vivienda Campesina) sobre áreas de terrenos que, anteriormente, habían sido expropiados para fines de construcción de vías públicas, o, dicho en otras palabras, que forman parte del derecho de vía del Estado costarricense.   Asimismo, nos refiere el caso de personas que, sin tener título de propiedad, han edificado obras en ese derecho de vía. A la consulta, se adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Consejo, fechado 20 de junio del año en curso

 

            De seguido pasamos a pronunciarnos sobre el tema de su consulta.

 

I.                   Inviolabilidad de la propiedad privada: artículo 45 constitucional

 

Vistos los diferentes supuestos fácticos que se nos indican en el oficio al que ahora damos respuesta, se observa que para algunos de ellos se especifica que se trata de terrenos que, en la actualidad, se encuentran debidamente inscritos a nombre de particulares, lo cual se logró, en su momento, a través de procesos de titulación de diversa índole.

 

De ahí que consideramos indispensable hacer referencia al tema de la propiedad privada, desde la perspectiva de su condición de derecho fundamental, y al régimen especial constitucionalmente previsto para su limitación o privación total a manos del Estado.  Esto toda vez que se afirma en la consulta que la situación que interesa sea analizada cuenta con antecedentes en los que hay un acto registral o judicial que confiere ese derecho a algunos administrados. 

 

A tal efecto nos permitimos transcribir el artículo 45 del texto constitucional que recoge, de forma expresa, la máxima relativa a la inviolabilidad de la propiedad privada:

 

”ARTÍCULO 45.- La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

       Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.”

 

            Con la disposición anterior se reconoce el derecho a la propiedad a título individual, lo que supone no solo un deber del Estado de crear  los mecanismos que permitan al particular el uso y disfrute pleno de ese derecho; sino que, además, le obliga a abstenerse de realizar toda acción que se dirija a anular el contenido esencial del mismo si no ha efectuado la indemnización correspondiente.

 

Siguiendo lo anterior, tenemos que el derecho de propiedad “… se define como el derecho de poseer exclusivamente una cosa y gozar de ella, sin más limitaciones que las establecidas por la ley y el propietario, y conceptualizándose como facultades de uso, goce y disfrute del bien, por lo que toda limitación que traspase el límite del contenido normal significa expropiación” (Resolución No. 3617-94 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de julio de mil novecientos noventa y cuatro)

 

Con la definición anterior la Sala Constitucional hace una observación implícita en el sentido de que el derecho de propiedad no es irrestricto.  Por el contrario, es posible que se encuentre sujeto a concretas limitaciones, sin que estas resulten inconstitucionales, siempre que sean proporcionales y razonables, y no vacíen el contenido esencial del derecho, además de que para imponerlas debe cumplirse con los requisitos que el constituyente estableció en el texto 45 citado.

 

            Es así como en términos generales –y no solo en referencia al derecho de propiedad- la teoría de los derechos fundamentales ha ido en constante evolución, de ahí que se ha aceptado la tesis anterior de que los mismos no son irrestrictos, sino que son susceptibles de limitaciones por razones  de interés social, interés público, por lo que se habla ahora de la “función social de la propiedad”.

 

            En tal sentido se ha manifestado la Sala Constitucional indicando lo siguiente:

 

“V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD - PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva.

Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible.

Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó: "I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación.

Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".

Asimismo, se integra, junto con este principio - de la función social de la propiedad- el de solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con anterioridad, "IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad productible". (Sentencia número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.) Cabe señalar que en casi todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en los más importantes órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96: "Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo". (Resolución 4205-96 de las catorce horas y treinta y tres minutos del veinte de agosto de 1996)

 

            Viene de lo expuesto que el artículo 45 constitucional claramente reconoce el derecho a la propiedad privada, así como el derecho del Estado de imponer limitaciones a este, lo que implica el deber del particular de soportarlas.

 

Claramente, no puede tratarse de una actuación arbitraria del Estado, sino que por el contrario, la limitación debe justificarse en motivos de necesidad social, así como ser impuesta por medio de ley debidamente aprobada por mayoría calificada de los miembros de la Asamblea Legislativa.

 

Asimismo, el particular se encuentra obligado a soportar las limitaciones; sin embargo, no se encuentra obligado a hacerlo cuando la limitación impuesta sea de tal envergadura que se vacíe de contenido el derecho,  de tal forma  que impida el pleno disfrute de los derechos que involucra la propiedad, ya que en ese caso, tiene derecho a que se le indemnice por el precio justo –supuesto sobre el que volveremos más adelante-.

 

Sobre esta cuestión la Sala Constitucional ha expresado lo siguiente:

 

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (Resolución No. 2345-96 de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis)

 

            A mayor abundamiento, sigue indicando el Tribunal Constitucional:

 

“El derecho de propiedad también es objeto de limitaciones en lo que respecta a su ejercicio, según se indicó en sentencia número 4205-96, supra citada: _IV. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA. Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.” (Resolución 4205-96 de las catorce horas y treinta y tres minutos del veinte de agosto de 1996 citada en la resolución No.6273-96 de las quince horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y seis. El resaltado no corresponde al original)

 

Todo lo expuesto nos lleva al deber de expropiar que se impone al Estado en los casos en que la intención del Estado sea privar al particular de su propiedad, para lo que debe mediar interés público legalmente comprobado, previa indemnización del precio justo conforme a la ley.

 

En ese sentido, la Ley de Expropiaciones, No. 7495 de 3 de mayo de 1995 establece que “la expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado.”

 

El autor Fernando Garrido Falla nos indica lo siguiente sobre la expropiación forzosa:

 

“Clásicamente se ha entendido bajo el nombre de expropiación forzosa un instituto de Derecho público que consiste en la transferencia coactiva de la propiedad de un particular a una Administración pública, o a otro particular, por razón de interés público y previo pago de su valor económico.

Son dos las notas características en tal concepto: 1ª. Que la expropiación es una transferencia coactiva, lo que hacía de ella típicamente una institución característica de Derecho público, no asimilable a la compraventa prevista en el Código Civil. 2ª. Que el expropiado tiene derecho a recibir una indemnización equivalente al valor económico de la cosa expropiada, lo que diferenciaba el instituto de otras figuras como la confiscación.

Se comprende que la idea de la expropiación forzosa hubiese de chocar en sus comienzos con el Estado constitucional liberal. La concepción de la propiedad como un droit inviolable et sacré no se compaginaba ciertamente con esta radical negación que la expropiación supone. Mas, reconocida su inevitable justificación y supuesto que el carácter constitucional que el reconocimiento del derecho de propiedad tenía, también hubo que ser simultáneamente constitucionalizada la potestad expropiatoria.

Hoy, cuando el afán configurador del Estado moderno determina que la expropiación sea un instrumento jurídico indispensable a la actividad administrativa, se comprende que hayan desaparecido aquellas dificultades de principio. Antes bien, las declaraciones constitucionales de respeto a la propiedad se hacen ya con tan cautelosas restricciones, que no puede chocar, en absoluto, el reconocimiento que a renglón seguido suele hacerse de la potestad expropiatoria. El propio concepto de la expropiación forzosa había de recibir asimismo el impacto de las nuevas concepciones”. (Fernando Garrido Falla. Tratado de Derecho Administrativo. Volúmen II: Parte General: Conclusión. Editorial tecnos, undécima edición, 2002, Madrid España, página 258 a 260)

 

Asimismo, siguiendo al mismo autor, el fundamento de la expropiación se encuentra “en la indudable necesidad que la Administración puede sentir, para satisfacción de necesidades públicas, de bienes concretos en manos de los particulares; de otra, en el mismo carácter subordinado y condicionado al interés público con que igualmente se configura el derecho de propiedad. ”. (Fernando Garrido Falla. Tratado de Derecho Administrativo. Volúmen II: Parte General: Conclusión. Editorial tecnos, undécima edición, 2002, Madrid España, página 261).

 

Así las cosas, como consecuencia de la expropiación, el Estado sustrae del sujeto pasivo la titularidad de la propiedad de este sujeto. De ahí, dada la gravedad de ese hecho, la Sala Constitucional ha exigido que los motivos que dan fundamento a la expropiación deben ser lo suficientemente claros y precisos. En tal sentido indicó ese alto Tribunal lo siguiente:

 

“Tampoco se puede vedar a la propietaria del uso y disfrute de su propiedad sin que haya mediado una justificación clara y precisa del motivo por el cual se le impide el acceso a dichos derechos y mucho menos sin que se respete el debido proceso establecido en la Ley de Construcciones para asuntos como el que aquí se ventila, toda vez que el derecho a la propiedad se encuentra constitucionalmente garantizado y, por lo tanto, cualquier amenaza a éste o a su ejercicio no puede ser fruto de un acto arbitrario, sino que para poder ser limitado por la administración dentro de los márgenes de legalidad establecidos, debe ser mediante un acto administrativo razonado, realizado en apego a los derechos de legalidad y de defensa constitucionales…” (Resolución No. 0160-97 de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del ocho de enero de mil novecientos noventa y siete)

 

A mayor abundamiento, encontramos que la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo se refiere al deber de indemnizar de la Administración, indicado que, tal y como lo establece el artículo 3 de la Ley de Expropiaciones, comprende, incluso, los daños derivados de  la obligación del administrado de permitir que se entre a examinar el bien inmueble de su propiedad. En tal sentido indicó:

 

“III-    Es la expropiación, una potestad de imperio de las de mayor y más intensa incidencia en la esfera del particular, puesto que afecta su propiedad privada, tanto es así, que sus efectos alcanzan las etapas preliminares de aquella decisión unilateral, permeada siempre por la necesidad y la utilidad pública, como parte del haz de obligaciones que toda organización pública asume en procura del interés colectivo. Bajo esta perspectiva, el legislador aprobó  el artículo tres de la ley de   referencia, conforme al cual   se puede autorizar el ingreso de los funcionarios públicos  al bien expropiable para establecer las condiciones y sus características,  de previo a la decisión definitiva. Se trata de una disposición razonable, sobre todo si tomamos en cuenta que el justiprecio de lo expropiado, se cubre, en todo caso, con fondos públicos. Con ello se busca asegurar la adaptación del bien al fin y  la necesidad expropiatoria, garantizando y previendo de esta forma la adquisición de muebles o inmuebles satisfactorios y aptos para los proyectos programados. Este Tribunal no echa en falta ninguno de los presupuestos que apunta el apelante, pues se ha otorgado la autorización condicionada a la previa comunicación al propietario y sin detrimento de la indemnización por los daños que pudieran causarse. Tampoco es de recibo el argumento de la peligrosidad y los perjuicios, pues se trata de un estudio topográfico como se ha dicho, no de una demolición o excavación masiva en el inmueble. Por último, no tiene asidero para estos afectos, el argumento de las mejores alternativas que pudiera tener la entidad gestora para la expropiación definitiva. Este es un asunto que deberá aquélla valorar  y que excede la competencia jurisdiccional en este ámbito. En todo caso, se debe insistir en que, se trata de una actuación preliminar y no de la definitiva sustracción de la cosa. Siendo esto así, debe confirmarse lo dispuesto por el Juzgado, tal y como ahora se dispone.”  (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA. II CIRCUITO JUDICIAL. N°. 357-2002 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del once de octubre del dos mil dos)

 

Teniendo en consideración lo anterior, pasamos a dar respuesta a los aspectos consultados.

 

II.                Procedimiento a seguir para la recuperación del derecho de vía en los supuestos planteados.

 

En términos generales, la cuestión planteada se centra en determinar el procedimiento a seguir para la recuperación del derecho de vía en por lo menos dos supuestos distintos. Por un lado, se trata de terrenos sobre los que particulares han titulado por medio de procedimientos legales de diversa índole, siendo que entonces podrían gozan de un derecho consolidado de propiedad, en consecuencia garantizado por el artículo 45 de la Constitución Política. Por otra parte, también hay terrenos sobre los que particulares han construido sin tener título que los habilite como propietarios de esos terrenos, o bien, sin que el título que les confiere la propiedad se encuentre consolidado frente a terceros.

 

En lo que toca al primer supuesto, no debe olvidarse, tal y como se indicó, que en tanto los particulares ostentan un título debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad –salvo la aclaración que se hará más adelante-, debe estarse a lo expuesto en el aparte anterior sobre la inviolabilidad de la propiedad privada y los medios constitucionalmente viables para su privación.

 

Según se desprende de los aspectos planteados, con la recuperación del derecho de vía, eventualmente dejarán inutilizadas las construcciones que se encuentran sobre el terreno correspondiente.  Ello impone, como consecuencia, que no se trate de una mera limitación a la propiedad, sino una privación de la misma por parte del Estado (artículo 13 de la Ley de Expropiaciones), en atención a un interés público previamente declarado (construcción de una carretera nacional).  De donde los requisitos para el ejercicio de la potestad expropiatoria se cumplen a cabalidad.   Con vista en lo anterior, deberá seguirse el procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495 de 3 de mayo de 1995.

 

En el sentido de la importancia que un acto administrativo de inscripción de propiedad tiene frente a las potestades públicas, ha manifestado la Sala Constitucional lo siguiente:

 

“X.- CONCLUSIONES GENERALES.- Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.” (Resolución No. 3145-96 de las nueve horas veintisiete minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis)

 

Sin embargo, no puede dejar de mencionar esta Procuraduría General que la decisión de seguir la vía expropiatoria que se menciona en las líneas precedentes se justifica en la necesaria valoración que, en cada caso en particular, deberá realizar la Administración sobre la legitimidad o “buena fe” (artículo 21 del Código Civil) que pudo existir en la adquisición del título de propiedad.  Resulta evidente que, a diferencia de otros supuestos (v.g., titulación en la zona marítimo terrestre, donde existe normativa de larga data sobre la inalienabillidad de actos posesorios), serán las circunstancias concretas, del procedimiento mediante el cual se llegó a la adquisición de un derecho de propiedad, lo que determinará la vía a seguir para la recuperación del derecho de vía que se viene analizando en el presente estudio (que podría justificar, incluso, el trámite de un juicio ordinario para discutir la nulidad absoluta del título adquisitivo).

 

            Finalmente, con fundamento en el artículo 3 inciso ch) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, recomendamos que se adopten cuántas medidas sean necesarias para evaluar las razones y circunstancias que llevaron a la alteración del derecho de vía que aquí interesa, ello con el fin de establecer los procedimientos que garanticen a futuro una debida tutela de dicho bien.   Es claro que, en la medida de que se establezca culpa grave o dolo en la participación de alguno o algunos funcionarios públicos, deberá analizarse la procedencia de abrir y tramitar los procedimientos administrativos ordinarios pertinentes. 

 

- O -

 

En lo que toca a los terrenos sobre los que particulares han construido sin tener título que los habilite como propietarios de esos terrenos, debe estarse a lo que al efecto dispone el numeral 28 de la Ley General de Caminos Públicos, de conformidad con el cual, en caso de presentarse el supuesto descrito, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, o la Municipalidad en su caso, debe hacer una prevención escrita al particular responsable como etapa previa, y pasados quince días –plazo que deberá contarse a partir de la prevención referida- pueden proceder al desalojo administrativo (tesis que fue avalada por esta Procuraduría General mediante dictamen C-063-2001 de 20 de febrero de 2006).

 

Lo anterior, sigue diciendo la norma, sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado; claro está que allí se hace referencia a daños provocados al Estado. En consecuencia, no se encuentra prevista indemnización alguna a los particulares con motivo del desalojo precisamente por tratarse de un bien de dominio público y sobre el cual no se presentan las excepcionales circunstancias analizadas en el aparte anterior.  Ello implica que los particulares no pueden derivar derechos de su situación irregular, que no tiene, por demás, amparo alguno (artículo 195 de la Ley General de la Administración Pública).  En este punto diferimos del criterio externado por la Asesoría Legal en el oficio que se adjunta (ver sentencia No. 11216-2002 de las 15:03 horas del 26 de noviembre de 2002 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

 

Claramente la actuación anterior es legítima siempre que las autoridades correspondientes constaten que los colindantes privados hayan construido efectivamente sobre parte del derecho de vía, para lo cual, deben valerse de los estudios técnicos que se requieran y cuya idoneidad permita comprobar la utilización del bien de dominio público por parte de los particulares.

 

Finalmente, en lo que corresponde al procedimiento a seguir para la recuperación del derecho de vía de cuando los terrenos fueron titulados por particulares, mediante el procedimiento de “Diligencias de Información Posesoria”, sin que haya a la fecha transcurrido los tres años de consolidación del derecho indispensable para su respectiva inscripción ante el Registro Público de la Propiedad, corresponde lo siguiente.  Con fundamento en los artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones Posesorias,  acudir ante el Juez que declaró el derecho, para que este, dentro del expediente original, decrete la nulidad absoluta del título y de su respectiva inscripción en el Registro, para lo cual librará la ejecutoria correspondiente para que se cancele el asiento.

 

En este sentido dispone los artículos en mención lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 16.- La propiedad que se adquiera por la presente ley, queda definitivamente consolidada para terceros a los tres años, los cuales se contarán a partir del día de la inscripción del respectivo título en el Registro Público, ya que se limita a ese plazo la prescripción negativa de la acción de terceros a quienes pueda afectar.

Este plazo se reducirá a un año únicamente para el efecto de solicitar y obtener préstamos de los organismos del Sistema Bancario Nacional o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

(Texto modificado por resolución de la Sala Constitucional No. 247-2001 de las 14:49 horas del 10 de enero de 2001, que anuló por inconstitucional el párrafo tercero).”

 

“ARTÍCULO 17.- En cualquier tiempo en que, no habiendo transcurrido todavía los tres años a que se refiere el artículo anterior, se demostrare que el título posesorio se ha levantado contra las leyes vigentes, podrá el Juez decretar en el expediente original, y mediante los trámites de los incidentes, la nulidad absoluta del título y de su respectiva inscripción en el Registro, y librará la ejecutoria correspondiente para que esa Oficina cancele el asiento. Transcurrido el término de tres años de la inscripción del título, toda acción deberá decidirse en juicio declarativo.”

 

No se omite recordar que al Juez deberá acreditársele la efectiva incidencia del área inscrita sobre el derecho de vía previamente en titularidad del Estado, con lo cual la nulidad que se decrete afectará la sentencia original, así como la inscripción pertinente ante el Registro.

 

III.             Conclusión

 

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que, para efectos de recuperación del derecho de vía, cuando existan títulos de propiedad que confieran derecho de propiedad a los administrados, la Administración puede seguir, atendiendo lo aquí indicado, el procedimiento expropiatorio.

 

Se hace la observación que, en los casos en que los particulares carezcan de título que los habilite para ocupar los terrenos, para que proceda el desalojo administrativo, debe prevenirse al ocupante indebido a efecto de que proceda a desalojar el derecho de vía que ha invadido; caso contrario, pasados quince días desde su comunicación, puede ordenarse el desalojo administrativo, tal y como lo establece la Ley General de Caminos Públicos, y sin reconocimiento de indemnización alguna a cargo del Estado.

 

Por su parte, en el caso en que los terrenos fueron titulados por particulares, mediante el procedimiento de “Diligencias de Información Posesoria”, no habiendo transcurrido los tres años de consolidación del derecho indispensable para su respectiva inscripción ante el Registro Público de la Propiedad, debe acudirse ante el Juez que declaró el derecho, para que este, dentro del expediente original, decrete la nulidad absoluta del título y de su respectiva inscripción en el Registro, para lo cual librará la ejecutoria correspondiente para que se cancele el asiento, tal y como lo establecen los artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones posesorias.

 

            Sin otro particular, nos suscribimos

 

 

Iván Vincenti Rojas                                               Gabriela Arguedas Vargas

Procurador Administrativo                                    Asistente Profesional Jurídico

 

 

IVR/GAV/mvc