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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 374
 
  Dictamen : 374 del 20/09/2006   

C-374-2006

C-374-2006


20 de setiembre de 2006


 


 


 


 


Licenciado
Armando Araya Rodríguez
Auditor Interno
Municipalidad de Moravia
Presente

 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio A.I.-108-2006 de fecha 8 de setiembre de 2006, recibido en este Despacho el día 13 de los corrientes.


 


 


I.                   Planteamiento de la consulta.


 


Mediante el oficio referido nos indica que  la Contraloría General de la República, mediante oficio-circular No. 8540 (DFOE-185) del 18 de julio de 2005, hace un recordatorio a las Auditorias Internas sobre la obligatoriedad de cumplir con las directrices sobre el informe final, tal y como lo dispone el inciso e) del artículo 12 de la Ley de Control Interno.


 


Ante la disconformidad con el criterio externado por el Órgano Contralor, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Moravia, mediante oficio A. I. 108-2005 del 24 de agosto de 2005, le manifiesta al Lic. Walter Ramírez Gerente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo que, en su  criterio, al encontrarse el artículo 12 en el aparte de Administración activa, no le resulta aplicable a la auditoria, siendo que esta última dispone de un aparte distinto en la Ley de Control Interno.


 


En respuesta al oficio anterior, la Contraloría General mediante oficio-circular No. 11714 (DI-CR-559) del 23 de setiembre de 2005, indica básicamente que el oficio cuestionado No. 8540 es vinculante y de acatamiento obligatorio de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Además menciona la importancia del informe de fin de gestión como práctica que permite el control del desempeño de los distintos repartos de la Administración.


Por lo anterior, se nos solicita emitir criterio sobre la viabilidad de que el artículo 12 inciso e) de la Ley General de Control Interno, No. 8292 y por consiguiente las Directrices emitidas con base en dicha norma, sean aplicables a los auditores internos del sector público.


 


A la consulta adjunta un análisis comparativo de los oficios No. 8540 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo; oficio No. 11714 de la División de Desarrollo Institucional de la Contraloría General de la República, y  del oficio No. A.I. 108-2005 emitido por esa auditoria.


 


Teniendo en consideración lo anterior de seguido pasamos a exponer los motivos que nos impiden emitir el criterio requerido.


 


 


II.                Imposibilidad de la Procuraduría General de revisar el criterio vinculante emitido por la Contraloría General de la República


 


            De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), concretamente en los artículos 4 y 5,  se establecen los requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.


 


Artículo 4.- Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”


 


Artículo 5.- No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”


 


En el presente caso, de conformidad con los hechos expuestos supra, la consulta se presenta en virtud de que la Auditoria Interna de la Municipalidad de Moravia no se encuentra conforme con el criterio emitido por la Contraloría General de la República.


 


Sobre el particular, mediante dictamen C-215-2004, de fecha 1 de noviembre del 2004, se analizó una situación similar, en la cuál se solicitó la revisión del criterio vertido por el órgano contralor, oportunidad en la que esta Procuraduría General manifestó lo siguiente:


 


“Igualmente, hemos manifestado nuestra opinión en torno a la imposibilidad de entrar a valorar criterios emitidos por la Contraloría General de la República, o asuntos que son competencia exclusiva y excluyente de ese órgano constitucional:


 


“II.     Competencia prevalente y excluyente de la Contraloría General de la República en materia consultiva relacionada con la Hacienda Pública.


 


 A partir de la promulgación de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994), se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto la Procuraduría General como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema administrativo costarricense.   Producto de tal proceso de definición y particularización de ámbitos competenciales, hemos definido criterios como los que de seguido se transcriben:


 


“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:


"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)"


En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.


Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.”  (C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000)


 


“En primer lugar, la Contraloría General de la República tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva y excluyente frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:


"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:


"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.


Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.


La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.


La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".


Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:


"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003)   (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003)


 


            También hemos declinado nuestra competencia cuando la gestión formulada tiene relación directa con materia presupuestaria:


 


“B.- LA MATERIA PRESUPUESTARIA: COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA CONTRALORÍA


 


    Como se ha indicado, determinar si debe existir un programa presupuestario con X contenido es una decisión de carácter presupuestario. Ese contenido tiene efectos en orden a la competencia consultiva de este Órgano.


    En efecto, la Procuraduría General de la República es el órgano técnico superior de la Administración Pública. Empero, la función consultiva que le ha sido asignada por el ordenamiento no es ilimitada. Antes bien, de lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de su Ley Orgánica en relación con el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se deriva que este Órgano ejerce función consultiva respecto de las materias de su competencia. Forma parte de dicha competencia lo relativo a la materia presupuestaria.


 


    El artículo 27 de la Ley de Control Interno establece una obligación para el Órgano a quien constitucionalmente le corresponde elaborar el presupuesto, así como en la competencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre el gasto público. Lo cual plantea dudas en orden a su regularidad. De emitir la Procuraduría un pronunciamiento sobre su contenido y alcances, esa opinión carecería de efectos vinculantes, en razón de que –como se acaba de indicar- existe una competencia consultiva prevalente de la Contraloría General de la República en materia presupuestaria. Dispone al efecto el artículo 29 de cita:


"Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos".


 


    Ante esa disposición, lo procedente es que esa Auditoría dirija su consulta al Órgano de Control, a efecto de que este se pronuncie.” (Dictamen C-023-2003 del 3 de febrero del 2003)


 


   Por último, hemos tenido oportunidad de reiterar la línea de razonamiento que se desprende de las anteriores transcripciones cuando, además, la Contraloría General de la República ha entrado en conocimiento del tema que se nos consulta:


 


“En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados, la Contraloría General de la República asumió la competencia en este caso, llegando a la conclusión de que no era procedente el pago de aguinaldo a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE y, por consiguiente, éste debe proceder a recuperar lo pagado. Por ello, la consulta RESULTA IMPROCEDENTE. (Véase el oficio n.° 1516 de 19 de febrero del 2003 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo, Área Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente, de la Contraloría General de la República) En vista de lo anterior, la Procuraduría General de la República deniega el trámite de la consulta incoada por usted. (En idéntico sentido, véase el dictamen C-070-2003 del 13 de marzo del 2003).” (Dictamen C-089-2003 del 31 de marzo del 2003)


 


“        De esta forma puede afirmarse que frente a estudios o informes sobre casos concretos este Órgano Asesor no puede hacer cuestión de la competencia de la Contraloría que no versan sobre la vigencia de normas jurídicas, ni sobre interpretación de éstas, o del análisis de figuras jurídicas, sino de actuaciones administrativas que se investigan. Solamente en supuestos en que el ordenamiento jurídico le autorice analizar un caso concreto, como el regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es que podría cuestionar la competencia de la Contraloría para afirmar la suya.


         Como la solicitud del presente asunto va encaminada a obtener nuestro criterio en punto a un informe emanado de la Contraloría General de la República, en el cual se realizan valoraciones sobre un caso concreto, este Órgano Asesor debe inhibirse de emitir pronunciamiento al respecto, por exceder el ámbito de sus atribuciones.”  (Dictamen C-326-2002 del 3 de diciembre del 2002)  (Dictamen C-037-2004 del 30 de enero de 1994)” (Dictamen C-315-2004 de 1 de noviembre del 2004. El resaltado no corresponde al original)


 


            Nos parece evidente que la competencia de dirección sobre el ejercicio de las auditorías internas de la Administración Pública que ostenta la Contraloría General de la República (artículos 9 y 23 de la Ley de Control Interno, N° 8292 del 31 de julio del 2002) evidencian que el contenido de la directriz que aquí se cuestiona es conforme a aquellas.   De donde, al existir criterio vinculante del órgano contralor en punto al ámbito de sus competencias, deviene improcedente que esta Procuraduría General se pronuncie sobre el tema, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales e invadiendo las de otro órgano.


 


 


III.             Conclusión.


 


En vista de que sobre el asunto planteado existe pronunciamiento previo de la Contraloría General de la República, emitido en el ámbito propio de sus competencias, nos vemos imposibilitados de atender la consulta formulada.


 


Sin otro particular se suscriben,


 


 


 


 


            Iván Vincenti Rojas                                       Gabriela Arguedas Vargas

            Procurador Administrativo                             Asistente de Procuraduría

 


 


IVR/GAV/mvc


 


Copia:  Licda. Rocío Aguilar Montoya


            Contralora General de la República