OJ-137-2006

27 de setiembre de 2006

 

 

Licenciada

Silma Elisa Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente de Turismo

Asamblea Legislativa

S. O.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° TU-201-2006 de 18 de setiembre último, por medio del cual transmite a la Procuraduría el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Turismo, dirigido a solicitar el criterio técnico jurídico sobre el proyecto de ley intitulado “Interpretación auténtica al artículo  7, incisos  a iii) y b ii) de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N° 6990 del 5 de julio de 1.985”,  Expediente N° 16.236.

 

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada en apego a una moción aprobada por la Comisión Permanente Especial de Turismo de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

 

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). 

 

La Ley N° 8114 de 4 de julio de 2001 reformó el artículo 7 de la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico, a efecto de regular la concesión de beneficios relacionados con los impuestos sobre la renta y ventas. No obstante, por un problema de técnica legislativa, no existe concordancia entre los incisos derogados y el texto escrito de la norma. Ante esa situación, el proyecto de ley plantea una interpretación auténtica. Es por ello que la presente Opinión Jurídica debe centrarse en el objeto y alcance del instituto de la interpretación auténtica, a efecto de determinar si la propuesta constituye, efectivamente, una interpretación auténtica o si, por el contrario, se está ante una reforma legislativa que no puede surtir los efectos propios de la interpretación auténtica.

 

A.-       UN ERROR LEGISLATIVO

 

            Con el objeto de propiciar el desarrollo turístico, la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N° 6990 de 15 de julio de 1985, establece un régimen de incentivos para actividades turísticas que reúnan determinados requisitos. Para ese efecto, la Ley precisa qué incentivos pueden ser otorgados por la Administración a proyectos desarrollados en las actividades que enumera. Se delimita estrictamente el ámbito de aplicación del régimen de favor. Así, el artículo 7, en su texto original, contemplaba incentivos para actividades dentro de la hotelería, transporte aéreo, transporte acuático, arrendamiento de vehículos y Turismo receptivo de agencias de viajes que se dediquen exclusivamente a esta actividad. Para cada una de esas actividades, se enumeraron los incentivos que podían ser otorgados. En lo que aquí interesa se dispuso:

 

“Artículo 7º.- A las empresas calificadas para obtener los beneficios de esta ley se les podrán otorgar total o parcialmente los siguientes, de acuerdo con la actividad en que se clasifiquen:

 

a) Servicio de hotelería:

 

i) Exoneración de todo tributo y sobretasa que se aplique a la importación o compra local de artículos indispensables para el funcionamiento o instalación de empresas nuevas, o de aquellas que, estando establecidas, ofrezcan nuevos servicios; así como para construcción, ampliación o remodelación del respectivo edificio. Esta exoneración no podrá otorgarse para la importación de aquellos bienes similares que se fabriquen localmente, de calidad y precios competitivos, a juicio del Ministerio de Hacienda.

Estas empresas únicamente podrán importar vehículos, y sus avíos, para el transporte colectivo de personas, con una capacidad mínima de ocho pasajeros.

Si las empresas demostraran que poseen instalaciones adecuadas para el atraque, embarque y desembarque de pasajeros, propios o comunes, podrá otorgarse la exoneración mencionada para la compra de yates o veleros que se destinarán exclusivamente para alquilarlos a turistas, a juicio periódico de la comisión reguladora de turismo, la cual realizará un control periódico de tales naves.

 

ii) Exención total del impuesto sobre al Renta, sobre las utilidades no distribuidas, hasta por un período de doce años, a los establecimientos nuevos y a los que estén en operación.

 

iii) Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen extinguen con mayor rapidez, previa aprobación de la Dirección General de la Tributación Directa.

 

iv) Concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades. Las municipalidades deberán conceder estas patentes en el plazo máximo de los treinta días posteriores a la presentación de la solicitud y cobrarán el impuesto correspondiente.

No se podrán conceder patentes para salas de juego prohibidas por otras leyes.

 

v) Autorización del Banco Central de Costa Rica para que empresas hoteleras costarricenses dedicadas a la atención del turismo internacional, sean contratadas como cajas auxiliares de dicha institución para la compra de divisas a los turistas extranjeros. Las operaciones se realizarán en nombre y por cuenta del Banco Central, el cual establecerá en el convenio respectivo los plazos y condiciones en que los hoteles le traspasarán las divisas que reciban mediante esa actividad.

 

vi) Exoneración del impuesto Territorial, hasta por un período de doce años, a partir de la firma del contrato, a aquellos establecimientos instalados o por instalarse fuera de la región metropolitana establecida por el Ministerio de Planificación.

 

b) Transporte aéreo de turistas, internacional y nacional:

 

i) Exención total del impuesto sobre la Renta, sobre las utilidades no distribuidas, hasta por un período de doce años, a las empresas nuevas y a las que estén en operación. Esta exención se aplicará exclusivamente a aquellas empresas que transporten turistas en las rutas internacionales, y en las domésticas con vuelos de itinerario.

 

ii) Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen con mayor rapidez, previa aprobación de la Dirección General de la Tributación Directa.

 

iii) Suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio establecido en el mercado internacional. Este beneficio sólo podrá ser otorgado a las líneas aéreas calificadas de acuerdo con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 3º y en el subinciso i) de este artículo.

 

iv) Exoneración de todo tributo y sobretasa para la importación o compra local de los repuestos necesarios para el correcto funcionamiento de las naves.

 

(…)”.   La cursiva no es del original

 

            Posteriormente, el artículo 7 fue objeto de reforma por la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones, N° 7293 de 31 de marzo de 1992. El texto del artículo en orden al servicio de hotelería y al transporte aéreo pasó a ser el siguiente:

 

“ARTÍCULO 7º.- A las empresas calificadas para obtener los beneficios de esta Ley, se les podrán otorgar, total o parcialmente, los siguientes incentivos de acuerdo con la actividad en que se clasifiquen:

 

a) Servicios de hotelería:

 

i) Exención de todo tributo y sobretasas que se apliquen a la importación o compra local de los artículos indispensables para el funcionamiento o instalación de empresas nuevas o de aquellas que, al estar establecidas, ofrezcan nuevos servicios, así como para la construcción, ampliación o remodelación del respectivo edificio, con excepción de vehículos automotores y combustibles.

Esta exención no se aplicará a la importación de aquellos bienes similares, que se fabriquen en el territorio de los países signatarios del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, en igualdad de condiciones en cuanto a calidad, cantidad y precios, a juicio del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

 

ii) Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen con mayor rapidez, de conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta.

 

iii) Concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades. Las municipalidades concederán estas patentes en el plazo máximo de los treinta días naturales posteriores a la presentación de la solicitud y cobrarán el impuesto correspondiente. No se podrán conceder patentes para salas de juegos prohibidos por otras leyes.

 

iv) Autorización del Banco Central de Costa Rica para que empresas hoteleras costarricenses dedicadas a la atención del turismo internacional, sean contratadas como cajas auxiliares de dicha Institución para la compra de divisas a los turistas extranjeros. Las operaciones se realizarán en nombre y por cuenta del Banco Central de Costa Rica, el cual establecerá, en el convenio respectivo, los plazos y condiciones en que los hoteles le traspasarán las divisas que reciban mediante esa actividad.

 

v) Exoneración del impuesto territorial, hasta por un período de seis años a partir de la firma del contrato, a aquellos establecimientos que se instalen fuera de la región metropolitana establecida por el Ministerio de Planificación.

 

b) Transporte aéreo internacional y nacional de turistas:

Clasifican en este aparte únicamente las empresas, que transporten turistas en las rutas internacionales y en vuelos de itinerario dentro del territorio nacional. Incentivos:

 

i) Depreciación acelerada, de conformidad con la Ley de Impuesto sobre la Renta.

 

ii) Suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio establecido en el mercado internacional.

 

iii) Exención de todo tributo y sobretasas para la importación o compra local de los repuestos necesarios para el correcto funcionamiento de las aeronaves”. La cursiva no es del original.

 

            Más recientemente, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias,  N° 8114 de 4 de julio del 2001, dispone:

 

“Artículo 22.—Derogaciones. Deróganse todas las disposiciones legales y reglamentarias que conceden la exención total o parcial del pago del impuesto sobre la renta, incluso las que se identifican como no sujeciones, así como las que permiten aplicar deducciones a la base imponible para el cálculo de dicho tributo o aplicar créditos de impuesto, incluidas en las siguientes leyes:

 

(…).

 

c) Los incisos a)-ii, a)-iii, b)-i, b)-ii, ch)-ii, ch)-iii, d)-ii, d)-iii del artículo 7, así como el artículo 8 de la Ley de incentivos para el desarrollo turístico, Nº 6990, de 30 de julio de 1985.

 

(…)”.

 

            La norma tiene un fin de carácter tributario, que no es otro que la derogatoria de disposiciones que otorgaban beneficios de distinto tipo en orden al impuesto sobre la renta. Dado ese objetivo, la derogatoria sólo podía concernir disposiciones que establecieran beneficios fiscales y más concretamente, beneficios relacionados con el impuesto sobre la renta. Por ello es indispensable tener en cuenta que, a partir de la reforma a la Ley 6990 por la Ley N° 7293, los incisos a) iii) y b) ii) no sólo no conciernen el impuesto sobre la renta, sino que tampoco tienen carácter fiscal. Constituyen beneficios no fiscales. Dado su contenido, no podían ser derogados por una disposición dirigida a eliminar beneficios relativos al impuesto sobre la renta. No obstante, el artículo 22 establece una derogatoria de esos incisos.

 

            El artículo 22 no es coherente ni razonable en su contenido, situación que se debe al hecho de que el legislador de 2001 no tomó en cuenta la reforma sufrida por el artículo 7 en 1992. De esa forma, no se percató del texto vigente del artículo 7, derogó subincisos que ya estaban derogados y afectó otro tipo de beneficios que no tenían relación alguna con el impuesto sobre la renta. El mayor problema que la incoherencia de dicho artículo provoca es, obviamente, la alteración al principio de seguridad jurídica, en tanto se ha afectado la calidad de la ley y la inteligibilidad del ordenamiento.

 

            La confusión generada para los distintos operadores jurídicos ha determinado la intervención de la Procuraduría General. En el dictamen N° C-004-2002 de 7 de enero de 2002, dirigido al Ministro de Turismo, este Organo Consultivo manifestó:

 

“Según se advierte, con la reforma que introduce el artículo 13 de la Ley N° 7293 al artículo 7 de la Ley N° 6990, respecto a las actividades: Servicio de hotelería, transporte aéreo internacional y nacional de turistas, transporte acuático de turistas, el legislador elimina la exención total del impuesto sobre la renta, respecto de las utilidades no distribuidas hasta por un período de 12 años, y conserva como beneficio la aplicación de la depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen con rapidez, así como los otros beneficios contemplados en el artículo 7 antes de su reforma.

 

Recientemente, la Ley N° 8114 de 4 de julio del 2001, reformó sustancialmente la norma transcrita supra, al derogar mediante el artículo 22 inciso c) las exenciones totales o parciales del pago del impuesto sobre la renta que contenían algunos de los incisos del artículo en estudio. De esta forma, el legislador estableció expresamente: (…).

 

Es precisamente el inciso c) del artículo 22 de la ley de cita la que conlleva al problema que se plantea, ya que no obstante que la norma claramente establece que las derogaciones corresponden a exenciones totales o parciales del pago del impuesto sobre la renta, no existe concordancia entre los incisos derogados y el texto vigente del artículo 7 de la Ley N° 6990. Así por ejemplo, el inciso a)-iii está referido a la concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades en un plazo máximo de 30 días naturales, posterior a la presentación de la solicitud; el inciso b)-ii se refiere al suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio establecido en el mercado internacional; mientras que los incisos ch)-ii, ch)-iii, d)-ii y d)-iii no existen dentro de la normativa citada, por cuanto los mismos correspondían a la redacción del artículo 7 de la Ley N° 6990 antes de la reforma introducida por la Ley N° 7293. Es decir, la derogatoria contenida en el inciso c) del artículo 22 de la Ley N° 8114 está referida al texto del artículo 7 original.

 

Tal parece que durante la etapa de elaboración y discusión de la Ley Nº8114, el legislador no se percató del error que cometió al remitirse al texto original de una norma que había sido anteriormente reformada, por cuanto esta Procuraduría constató mediante el estudio del expediente legislativo Nº14.189, bajo el cual se tramitó la Ley Nº8114, que el texto del artículo 22 inciso c) se mantuvo incólume desde el Segundo Proyecto de Ley hasta su aprobación final, y además, que dicha norma no fue objeto de discusión, pese a que el Diputado Merino del Río presentó una moción "…para que el inciso c) del artículo 22 se lea: c) La Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N16990, de 30 de julio de 1985.", visible en Tomo II, Folio 529, la cual fue desechada sin discusión alguna.

En consecuencia, en la Ley Nº8114 se están derogando disposiciones que en su mayoría no corresponden a la ley vigente, ya que en algunos casos habían sido derogadas o modificadas por la Ley Nº7293, de manera que no corresponde a esta Procuraduría resolver el asunto, sino a la propia Asamblea Legislativa mediante una interpretación auténtica, decidir si su intención fue derogar mediante el inciso c) del artículo 22 de la Ley N° 8114 otros beneficios distintos a los que inciden directa o indirectamente sobre el impuesto sobre la renta otorgados a favor de la industria turística.

 

(…).

 

Sin perjuicio de lo dicho, considera esta Procuraduría que la intención del legislador fue derogar los beneficios que incidían directa o indirectamente en el Impuesto sobre la Renta tal como "la depreciación acelerada", de manera que hasta tanto el legislador no realice la interpretación auténtica del artículo 22 inciso c) de la Ley Nº8114, no se debe presumir la derogatoria de los beneficios a que refieren los incisos a)-iii, b)-ii de la Ley N° 6990, posterior a la reforma de la Ley N° 7293”.

 

El tema fue retomado por el dictamen N° C-174-2006 de 3 de mayo de 2006, ante solicitud presentada por la Presidencia Ejecutiva de RECOPE para que se reconsiderara el dictamen C-004-2002 respecto de la vigencia del artículo 7, inciso b) ii) de la Ley N° 6990 en relación con la Ley N° 8114. En criterio de RECOPE la Ley N° 8114 de 5 de julio de 2001 derogó el otorgamiento de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio del establecido en el mercado internacional para las aeronaves de líneas aéreas internacionales. Criterio no compartido ni por el ICT ni por la Dirección General de Hacienda. En el dictamen 174-2006 la Procuraduría mantiene el criterio del dictamen N° C-004-2002, por cuanto:

 

       “El artículo 22 antes transcrito coloca a todo operador e intérprete jurídico en el ámbito tributario. En efecto, su contenido derogatorio no es general. No se trata de derogar todo tipo de beneficio fiscal o no fiscal de que disfrute la empresa de transporte aéreo de turistas. Por el contrario, el objeto de la disposición es derogar exenciones totales o parciales del impuesto sobre la Renta. Enunciado que está de acuerdo con los fines de la Ley N° 8114. La simplificación y eficiencia tributarias pretende obtenerse mediante la eliminación de impuestos “menores”, una sensible reforma al Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la creación de un impuesto único a los combustibles, un impuesto específico a las bebidas sin contenido alcohólico y la reforma a las leyes que crean los impuestos sobre las Ventas, Impuesto sobre la Renta y el Impuesto Selectivo de Consumo. En cada uno de los capítulos referidos a estos impuestos se establecieron disposiciones derogatorias de exenciones relativas al tributo que se estaba reformando. Así, artículo 17 en relación con las “exenciones del pago del impuesto sobre las ventas, incluso las que se identifican en diferentes normativas como no sujeciones, sean tácitas o implícitas”; artículo 22 con el texto ya indicado y referido, repetimos, a  la derogación de normas que “conceden   la exención total o parcial del pago del impuesto sobre la renta, incluso las que se identifican como no sujeciones, así como las que permiten aplicar deducciones a la base imponible para el cálculo de dicho tributo o aplicar créditos de impuesto”. En ambos casos se enumeran las disposiciones relativas a exenciones de los impuestos que se derogan. Por el contrario, en ninguno de los dos casos es posible considerar que se está en presencia de una derogatoria de una disposición de contenido no tributario. Lo que deriva del contenido de la norma: se derogan disposiciones que establecen exenciones, no sujeción a ciertos tributos o créditos tributarios. Por consiguiente, resulta evidente que el objetivo de los artículos  17 y 22 es derogar disposiciones de carácter tributario. Ergo, el fin de las normas no es derogar disposiciones de contenido no tributario, aun cuando tengan una incidencia económica, incluso fiscal.

 

Puesto que el artículo 22 constituye una norma tributaria, su interpretación debe sujetarse a lo dispuesto por el artículo 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Dicho artículo nos señala que la norma tributaria se interpreta con arreglo a los métodos admitidos por el Derecho Común. El artículo 10 del Código Civil señala que las normas jurídicas se interpretarán “según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.

Interpretación conforme el contexto: el artículo 22 se encuentra incluido en el capítulo referido a la modificación de la Ley del impuesto sobre la Renta. Es parte de la regulación que se hace del citado impuesto: Puesto que se derogan exenciones del Impuesto sobre la Renta, resulta claro que no puede el operador jurídico establecer relaciones respecto de normas no referidas al citado Impuesto. Caso contrario, se produciría una discordancia normativa.

Por otra parte, los antecedentes legislativos no permiten considerar que la voluntad del legislador fuera dejar sin efecto el incentivo no fiscal y, por ende, que las empresas tuviesen que pagar un precio no competitivo a nivel internacional por el combustible.

 

       Dado que los antecedentes legislativos no permiten afirmar que el interés y voluntad del legislador fuere derogar el beneficio de suministro de un precio competitivo, cabe considerar que existe un error en la ley. Como se indicó en el dictamen cuya reconsideración se pide, el error deriva del hecho de que al especificar las normas que se derogan, se hace referencia al texto original de la Ley, sin tomar en cuenta la modificación operada por la Ley N° 7293, como consecuencia de lo cual se corrió la numeración de los subincisos, al punto de que al momento de aprobarse la Ley N° 8114 el subinciso ii) del inciso b) no contenía una exención o disposición referida al Impuesto sobre la Renta.

Conclusión que no varía si aplicamos la interpretación finalista que establece el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, dicha interpretación finalista no permite considerar derogado el beneficio de precio competitivo, a que se refiere la consulta, por cuanto el fin de la norma es el de derogar incentivos de naturaleza tributaria, no afectar incentivos no tributarios, así como tampoco dejar sin efecto en su totalidad el régimen de incentivos a la industria turística”.

 

Por lo que se concluye que el artículo 22 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias tiene como objeto derogar disposiciones de contenido específico: beneficios en materia del Impuesto sobre la Renta, sin que sea parte de su objeto el derogar disposiciones de naturaleza no tributaria. De modo que debe considerarse vigente el inciso b) subinciso ii) del artículo 7 de la Ley N° 6990 de 10 de julio de 1985, relativo al suministro de combustibles a precio competitivo a favor de las empresas de transporte aéreo de turistas, tanto a nivel internacional como nacional.

 

E igual conclusión cabe respecto del incentivo no fiscal establecido en el artículo 7 inciso a), iii. Este no es otro que el otorgamiento de patentes municipales para el servicio de hotelería, a cuya aplicación nos referimos en el dictamen N° C-195-2006 de 17 de mayo de 2006.

 

            En el dictamen N° C-004-2002 la Procuraduría consideró que el único medio de saldar el error legislativo que nos ocupa era la interpretación auténtica, de modo que fuese el Parlamento el que decidiera si la intención del artículo 22 era derogar otros beneficios distintos a los que inciden directa o indirectamente sobre el impuesto sobre la renta o bien, derogar exclusivamente los beneficios relativos a ese impuesto. Lo que explica el proyecto que nos ocupa.

 

B.-       SOBRE LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

 

La interpretación es un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido de una norma jurídica. El objeto de este proceso es hallar una norma jurídica, contenido de significación que se extrae de un texto jurídico.  Es, entonces, precisar “cuál es el contenido conceptual normativo  (el precepto jurídico) correspondiente a cierta situación (general o particular)” (E, HABA: Esquemas metodológicos en la interpretación del Derecho escrito, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1972, p. 6). La interpretación contribuye a dar certeza y previsibilidad jurídicas en la aplicación de las normas. Larenz nos dice al respecto:

 

“El objeto de la interpretación es el texto legal como portador del sentido en él depositado, de cuya compresión se trata en la interpretación. “Interpretación” es, si nos  atenemos al sentido de las palabras, la separación, difusión y exposición del sentido dispuesto en el texto, pero, en cierto modo, todavía oculto. Mediante la interpretación “se hace hablar” a este sentido, es decir, este es enunciado con otras palabras más claras, expresado más precisamente y hecho comunicable. Al efecto es característico para el proceso de la interpretación que el intérprete sólo quiere hacer hablar al texto, sin añadir o preterir cosa alguna….” .K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p. 309.

 

Dos aspectos interesan respecto de la interpretación normativa: la competencia para interpretar y los efectos de la interpretación.

 

Si interpretar es precisar el contenido de una norma jurídica, resulta claro que se trata de un proceso imprescindible para hallar el sentido de cualquier texto. Puede decirse, entonces, que la interpretación es la primera operación en el proceso de aplicación de un texto y que dicha actividad corresponde a todo operador jurídico. No es, entonces, exclusiva del autor de la norma. Ergo, en la medida en que la ley no es sino una norma jurídica, se sigue  que es susceptible de interpretación por cualquier operador jurídico. Sin embargo, existe una diferencia entre la interpretación que realiza el  autor de la norma y la interpretación que efectúan otros operadores jurídicos. En efecto, a la interpretación que realiza el autor de la norma jurídica, se le denomina “interpretación auténtica”.

 

Para que un proceso interpretativo pueda ser considerado interpretación auténtica debe ser realizando siguiendo determinados requisitos.  Sin dicho cumplimiento, aún cuando exista identidad entre el autor de la norma y el que interpreta, no puede hablarse de interpretación auténtica. Por otra parte, el supuesto de la interpretación auténtica es un texto jurídico susceptible de diversas interpretaciones diferentes, un texto ambiguo, lo que genera inseguridad y diferenciación jurídicas. Una confusión causada por el propio texto normativo y que se considera sólo puede ser resuelta acudiendo al autor de la norma. Máxime que  la existencia de distintas interpretaciones puede conducir a dar un trato diferente a los distintos destinatarios, puesto que el texto no permite una interpretación uniforme.

 

            Dado que solo interpreta auténticamente el autor de la norma, se deriva que el único órgano competente para interpretar una ley es la propia Asamblea Legislativa.  Cabe recordar que el artículo 121 de la Carta Política, le atribuye al Parlamento como potestad exclusiva el “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”. Puede, entonces, decirse que interpretar en forma auténtica una ley es parte de la potestad legislativa.

 

            Puesto que también con la interpretación auténtica se trata de extraer el sentido de la norma que se interpreta, se requiere que se esté ante una verdadera interpretación. Eso significa que el autor de la norma sólo puede interpretar lo existente, pero no puede utilizar el procedimiento de interpretación para efectos de modificar el existente o crear una nueva norma. Dicha prohibición se origina en el efecto propio de la interpretación auténtica. La  norma interpretativa se incorpora al texto de la norma interpretada. Al producirse esa incorporación, retrotrae sus efectos al momento de vigencia de la norma interpretada, con las consecuencias jurídicas correspondientes.  Atribuir a una norma el carácter de auténtica cuando se trata más bien de una reforma, entraña el vicio de exceso de poder. En tratándose de la ley, este vicio conduce a la  inconstitucionalidad de la ley interpretativa. Permítasenos las siguientes transcripciones:

 

“Advierte la Sala, de inmediato, que se trata de una interpretación auténtica de la Ley que hace la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que se señala en el inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al contenido de la norma interpretada. En términos muy generales, así lo ha definido la Sala en la Sentencia No. 320-92 de las quince horas del once de febrero de mil novecientos noventa y dos.- Desde este punto de vista, la afirmación del Ministerio recurrido en el sentido de que "la Ley 7111 solo tiene aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es factible su retroactividad", implica que el acto dictado y que ahora se impugna en esta vía, viola un principio elemental de la aplicación de las reglas básicas de la hermenéutica jurídica, conformando una infracción constitucional al principio de legalidad. La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho...".

 

Al examinar el contenido del artículo 1 de la Ley N. 7305 se advierte, sin ninguna duda, que no se está en presencia de una interpretación auténtica de la norma, sino de una modificación de su contenido y fines. La Ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de la ley que se interpreta, para establecer de manera precisa cuál es su sentido real, descubriendo la verdadera intención del legislador, como ha quedado dicho en la jurisprudencia de la Sala. De los antecedentes que integran el expediente legislativo de la Ley N° 7253 y del examen que este  Tribunal hizo de ese proyecto de ley, se deduce, sin ningún esfuerzo y con menos duda, que el régimen allí creado está dirigido a cobijar, exclusivamente, a los productores de la cartera fideicometida. Este concepto ni es oscuro, ni es dudoso, ni   puede tener a la vez varios sentidos; al contrario, es absolutamente claro cuál fue la intención del legislador y así lo hizo constar esta Sala Constitucional al evacuar la consulta legislativa en la sentencia antes mencionada. Se llega, entonces, a la firme convicción de no estar en presencia de una interpretación auténtica de la ley, sino en la creación de un texto sustitutivo con contenido y alcances distintos al original…IV.-VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADOS.- Dicho todo lo anterior, existen elementos de juicio suficientes para estimar que se producen, con el artículo 1° de la Ley No. 7305 del 22 de julio de 1992, los reparos de constitucionalidad que señala el Banco de Costa Rica en su acción y la Procuraduría General de la República en su informe, sobre todo en lo que atañe a la violación del inciso 1) del artículo 121, con relación al artículo 11, ambos de la Constitución Política, al exceder la Asamblea Legislativa su competencia natural para interpretar las leyes, utilizando ese medio para reformar una norma ordinaria…..” Sala Constitucional, resolución N° 4410-95 de 9:00 hrs. del 11 de agosto de 1985.

 

En el mismo sentido:

 

“La inconstitucionalidad de la norma impugnada no admite duda. El inciso 3) del artículo 36 de la Sección V) de las Normas de Ejecución de Presupuesto de la Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1989, número 7111 del doce de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, interpretó auténticamente el artículo 2 de la Ley para Ajustes de Precios con Empresas Nacionales de la Construcción, número 5501 del siete de mayo de mil novecientos setenta y cuatro, y estableció que la maquinaria y el equipo son elementos componentes del costo de los contratos y, que por ello, tanto sus costos fijos como el costo horario deben ser reajustados conforme con la misma Ley número 5501. Para ello, se utilizó un procedimiento diferente al que se previó constitucionalmente al efecto, con lo que se configuró un grave vicio formal de inconstitucionalidad que, tal y como solicita el Contralor General de la República, obliga a reparar el quebranto del parámetro constitucional, en los términos en que lo dispone el numeral 73 inciso c) de la Ley de esta Jurisdicción.- En efecto, el objeto de la ley interpretativa es aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, y establecer de manera precisa cuál es su verdadero sentido, es decir, lo que se pretende es descubrir la verdadera intención del legislador, e incorporarla retroactivamente al contenido de la norma interpretada, y por ello, para la interpretación auténtica de las leyes, se requiere utilizar necesariamente, el procedimiento establecido en los numerales 123 a 129 de la Carta Fundamental y los del Reglamento de la Asamblea Legislativa correspondientes, lo que no se hizo en el caso de la norma impugnada, que se incluyó en una ley de carácter presupuestario, sin que verse sobre la materia que regula esta norma especial. En este sentido, poco importa, como señaló el Procurador General Adjunto de la República, determinar si dicha norma constituye strictu censu una ley interpretativa, o si por el contrario, se trata de una verdadera reforma a la ley número 5501 -en cuyo caso se habría producido otro exceso de poder legislativo-, pues resulta patente que al soslayar el procedimiento ordinario para el ejercicio de la función legislativa, en los términos dichos, se produjo una clara violación a los numerales 11, 121 incisos 1), 11), 123 a 129, y 176 a 180 de la Constitución Política, que se puede resumir en los términos de la sentencia número 6577-94 las quince horas seis minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, en la que se indicó: ". Sala Constitucional, resolución N° 6223-96 de  9:33 hrs. del 15 de noviembre de 1996.

 

            El punto es si el proyecto de ley que nos ocupa constituye un proyecto de interpretación auténtica y da una respuesta satisfactoria a los problemas ocasionados por el artículo 22 de mérito. 

 

C.-       EL PROYECTO DE REFORMA

 

            El proyecto N° 16236 propone solucionar la discordancia entre el artículo 22 de la Ley N° 8114 y el texto del artículo 7 de la Ley N° 6990 mediante una interpretación auténtica al referido artículo 7. El artículo diría lo siguiente:

 

“ARTÍCULO ÚNICO.-        Interprétase auténticamente el artículo 7 incisos a), iii, y b), ii, de la Ley de incentivos para el desarrollo turístico N.º 6990, de 15 de julio de 1985, en el sentido de que dichos numerales, en sus subincisos de cita, se encuentran vigentes y surtiendo todos los efectos legales previstos por el legislador original, de modo que no fueron derogados tácitamente por la Ley de simplificación y eficiencia tributaria N.º 8114, de 4 de julio de 2001.

 

Rige a partir de su publicación”.

 

            El artículo 7 fue objeto de reforma por la Ley N° 7293. Reforma que afectó sustancialmente su contenido y, por ende, los incentivos que pueden ser otorgados. Esta reforma debe ser el punto de partida para la interpretación auténtica que se propone. Ante el cambio de contenido y tomando en cuenta los efectos normales de la interpretación auténtica es indispensable que el texto del artículo indique que se trata del artículo 7 reformado por la Ley N° 7293 de 31de marzo de 1992. De no indicarlo, podría mantenerse la confusión o generarse otras inquietudes en torno a la vigencia y eficacia de determinados incentivos. En su caso, sería recomendable que el texto advirtiera rotundamente que se trata de mantener la vigencia del beneficio del otorgamiento de patentes para el servicio de hotelería y del suministro de combustible a un precio competitivo para las empresas dedicadas al transporte aéreo internacional.

 

            Por otra parte, lo propio de la interpretación auténtica es el de retrotraer los efectos al momento de la emisión de la Ley. Así, la Sala Constitucional ha indicado que “La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho..." (resolución N° 14986-2004 de 12:07 hrs. de 24 de diciembre de 2004). La presente iniciativa propone que rija a partir de su publicación, como si se tratase de una reforma legislativa. No se pretenden, entonces, efectos retroactivos. Es de advertir, sin embargo, que en caso de que sí se pretendiese la retroactividad, a efecto de amparar situaciones anteriores, sería necesario que los efectos se retrotraigan no al momento de la vigencia de la Ley N° 6990, sino a partir de la vigencia del artículo 22 de la Ley N° 8114, que es cuando surge el problema. Ante lo cual debe recordarse que el numeral 22  rige no a partir de la publicación de esa Ley, sino “a partir del período fiscal siguiente a la publicación” de la Ley 8114, sea 1° de octubre del 2001 (artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre la Renta).

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.-       El artículo 22 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias,  N° 8114 de 4 de julio de 2001, al derogar incentivos relacionados con el impuesto sobre la Renta  presentes en la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico, N° 6990 de 15 de julio de 1985, no tomó en cuenta la reforma sufrida por esta Ley, según Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, Ley  N° 7293 de 31de marzo de 1992.

 

2.-       De ese hecho, se presenta una discordancia en el texto del artículo 7 de la Ley N° 6990, que provoca confusión en el operador jurídico sobre el contenido del artículo 7 en su texto vigente. Confusión que solo puede ser resuelta mediante una interpretación auténtica.

 

3.-       El proyecto de ley  N° 16236 no presenta problemas de constitucionalidad, en tanto se dan las condiciones para que la Asamblea Legislativa emita una  interpretación auténtica de la Ley N° 6990.  En efecto, el texto de la Ley N° 6990 presenta hoy día tal confusión, que amerita buscar la intención del legislador a través de una interpretación auténtica.

 

4.-       No obstante, a efecto de contribuir con la precisión y claridad del ordenamiento, es conveniente que el proyecto especifique que los incisos a) iii y b) ii  de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico se encuentran vigentes en su texto producto de la reforma por el artículo de la Ley 7293 de cita. En su caso que se indique se trata del otorgamiento de patentes para el servicio de hotelería y del suministro de combustible a un precio competitivo para las empresas dedicadas al transporte aéreo internacional.

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc