C-399-2006

6 de octubre de 2006

 

 

Señor

José León Desanti

Presidente Ejecutivo

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A.

S.         O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al atento Oficio P. 1008-2006 de fecha 29 de junio del 2006, mediante el cual nos comunica el acuerdo adoptado por la Junta Directiva en el artículo 3 de la sesión ordinaria N°4058-14 del 28 de junio del 2006, en el cual se solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la posibilidad de que la Junta de Relaciones Laborales de dicha institución continúe “operando”, a pesar de la existencia de una acción de inconstitucionalidad contra los artículos de la Convención Colectiva que regulan la competencia de ese órgano.

 

Se señala en su nota, que se tramita en este momento una acción de inconstitucionalidad bajo el expediente 04-002602-007-CO, en la cual se han cuestionado los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Refinadora Costarricense de Petróleo y el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (SITRAPEQUIA), los cuales regulan la competencia de la Junta de Relaciones Laborales de esa empresa. 

 

Con posterioridad a la interposición de la acción de inconstitucionalidad, la Refinadora Costarricense de Petróleo suscribió con el Sindicato un Addendum a la Convención Colectiva, en la que se incluyó un transitorio que permite trasladar la recomendación que emita la Junta de Relaciones Laborales al Gerente de Administración y Finanzas para que emita la resolución final, la cual puede ser apelada ante el Gerente General.  Este Addendum ha sido dispuesto para que se mantenga vigente mientras se resuelve la acción de inconstitucionalidad que se tramita.

 

A partir de lo expuesto, la Presidencia de la Refinadora Costarricense de Petróleo manifiesta que tiene una “duda razonable en cuanto a si la materia regulada en dicho addendum a la Convención Colectiva vigente entre las partes, RECOPE-SITRAPEQUIA, resulta procedente a la luz de lo dispuesto por la Sala Constitucional”

 

Adjunto se nos remite el criterio de la Asesoría Legal de la institución, emitido mediante oficio AL-1256-2006 del 19 de junio del 2006.  En dicho criterio, la Asesoría Legal señala que el addendum suscrito tiene por finalidad variar uno de los aspectos que comprende la acción de inconstitucionalidad, relativo al carácter vinculante y definitivo que tienen los acuerdos de la Junta de Relaciones Laborales, según lo establecido por los artículos 134 y 136 de la Convención Colectiva impugnados. Sostiene la Asesoría Legal que:

 

“El tema de fondo sobre el que versa la acción de inconstitucionalidad en nuestra opinión no se limita al carácter vinculante y definitivo de los acuerdos adoptados por la Junta de Relaciones Laborales, aunque sí es uno de los temas vitales que se cuestionan en la acción, sino que va más allá, y es que también comprende el tema de las competencias que le asigna el artículo 129 del Convenio Colectivo a ese órgano, que dispone que esa Junta tiene por objeto considerar y resolver todos los problemas laborales, disciplinarios, de clasificación y de seguridad que se registren en la empresa y que afecten tanto al sector laboral como patronal.

Son temas de fondo de los que se espera una clarificación sobre su constitucionalidad por parte de la Sala y que en acato de la resolución que le da curso a la acción, son “normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente”.  En razón de ello, sobre esos temas es nuestro criterio que la competencia de ese órgano para conocerlos está suspendida, de modo que no puede conocerlos ni mucho menos dictar actos finales.

Así las cosas, en criterio de esa Asesoría Legal, el contenido del Addendum conceptuado como transitorio a los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva no faculta a la Junta de Relaciones Laborales a continuar en conocimiento y resolución de sus actuales competencias, como tampoco de dictar actos vinculantes y definitivos sobre esos asuntos” (Lo resaltado es del original)

 

I.         SOBRE LA JUNTA DE RELACIONES LABORALES

 

Las Juntas de Relaciones Laborales son órganos bipartitos y paritarios, creados generalmente a través de instrumentos colectivos a lo interno de las organizaciones públicas, y cuya finalidad está orientada en la mayoría de los casos al mejoramiento de las relaciones obrero patronales.  Sobre estos órganos, la  Procuraduría ha señalado que:

 

“Tal y como lo hemos señalado en nuestra jurisprudencia administrativa, la legislación nacional nada dice respecto del instituto denominado Juntas de Relaciones Laborales en el Sector Público. Su creación es fruto de acuerdos o pactos concertados entre la Administración y organizaciones de empleados, que antes de 1992 fueron materializados en laudos arbitrales. Sin embargo hoy se encuentran específicamente contenidos en cláusulas obligacionales de convenciones colectivas, e incluso en Reglamentos autónomos o independientes de organización.

En reiteradas ocasiones hemos caracterizado, en forma genérica, a las Juntas de Relaciones Laborales como órganos integrados de manera paritaria y bipartita por representantes patronales y de los trabajadores, que por lo general sirven como instrumento de mediación o conciliación  en los conflictos individuales o colectivos que se produzcan en los centros laborales; esto sin obviar la función consultiva, o bien instructiva, que en la mayoría de los casos ejercen dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios (Véanse los pronunciamientos C-230-87, C-023-89, C-170-91, C-058-92, C-106-94, C-279-2000 y C-101-2004 op. cit., así como entre otras muchas, las resoluciones Nºs 95-350 LAB de las 15:10 horas del 25 de octubre de 1995 y 96-187-LAB de las 14:20 horas del 19 de junio de 1996, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).” (C-230-2005 del 21 de junio del 2005, en sentido similar, ver C-262-2005 del 20 de julio del 2005 y OJ-112-2005 del 05 de agosto del 2005)

 

En el caso de la Refinadora Costarricense de Petróleo, los artículos 128 a 136 de la Convención Colectiva regulan el funcionamiento y competencias de la Junta de Relaciones Laborales.  Señalan los artículos, en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 128:

A efecto de mantener un normal entendimiento obrero-patronal, sobre la base del diálogo constante, funcionará dentro de la Empresa una Junta de Relaciones Laborales integrada por tres representantes de la Empresa y tres representantes del Sindicato o sus respectivos suplentes.

Artículo 129

Esta Junta tendrá por objeto considerar y resolver todos los problemas laborales, disciplinarios, de clasificación, de seguridad, que se registren en la Empresa y que afecten tanto al sector laboral como al patronal.

 

Artículo 131

Cuanto se presenten problemas laborales en los centros de trabajo, el Sindicato tratará de resolverlos con el Jefe inmediato del quejoso, a ese efecto, la Empresa concederá permiso hasta por tres días hábiles con goce de salario, a un director o delegado del Sindicato que éste designe, para que colabore de inmediato en su solución, de no resolverse, pasará a la Junta de Relaciones Laborales.

 

Artículo 134

Cuando no se obtuviere una única recomendación o resolución en virtud del desacuerdo de los integrantes de la Junta, el asunto se elevará a la Gerencia para lo que decida.  Recibido el expediente en la Gerencia, ésta en un plazo de cinco días hábiles dará audiencia a las partes por tres días hábiles para que se manifiesten sobre el asunto.

Vencida la audiencia, la Gerencia deberá resolver el asunto en un plazo de ocho días hábiles y la resolución que recaiga deberá ser notificada a las partes.

Su silencio dará por agotada esta vía.

Vencidos los ocho días hábiles o en su caso notificada la resolución de la Gerencia, el interesados o el Sindicato, dentro de un plazo de ocho días hábiles podrán someter el asunto a conciliación ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social quien resolverá.

La empresa se obliga a asistir a las audiencias que se le señalen.

Vencidos los plazos o, en su caso fallado el asunto en definitiva, pasará a la Gerencia de Administración para su ejecución.

 

Artículo 136

Cuando la Junta de Relaciones Laborales emitiere una recomendación o resolución por simple mayoría será de obligado acatamiento, y se ejecutará dentro del plazo que se acuerde”

 

Tal y como se desprende de los artículos transcritos, la Junta de Relaciones Laborales que opera en la Refinadora Costarricense de Petróleo, es un órgano paritario y bipartito que tiene competencia para conocer de los problemas que se susciten entre RECOPE y sus empleados, incluyendo aquellos de índole disciplinario.  En esos supuestos, la Junta de Relaciones Laborales emitirá una resolución que resulta vinculante y que será ejecutable de forma inmediata.  Por su parte, si no existiese acuerdo a lo interno de la Junta de Relaciones Laborales, el asunto será enviado a la Gerencia para su decisión.

 

Precisamente por las características apuntadas, el Partido Movimiento Libertario, presentó una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva, señalando que dichos artículos contravienen el principio de Deberes en la Función Pública y el artículo 62 de la Constitución Política.  Específicamente se indicó en el líbelo de interposición de la acción que la normativa violentaba el principio de deberes de la función pública al establecer que la Junta de Relaciones Laborales de RECOPE pudiera emitir resoluciones que agotaban la vía administrativa, lo que en criterio de los accionantes implicaba una delegación de la potestad de decisión de la institución.  Asimismo, se señalaba que la Convención violenta el artículo 62 constitucional al desconocer normativa legal que regula la forma en que deberán ejercerse las funciones y potestades públicas, entre ellas, el poder disciplinario.

 

Como se señaló líneas atrás, la acción de inconstitucionalidad se encuentra en trámite bajo el expediente número 04-002602-0007-CO.

 

Esta Procuraduría, como Órgano Asesor de la Sala Constitucional, en el informe solicitado en aquella acción de inconstitucionalidad, señaló que:

 

“En el caso de las normas aquí cuestionadas, expresamente establecen que las recomendaciones o resoluciones de la Junta de Relaciones Laborales tienen carácter vinculante. De allí que, de conformidad con dicho articulado, lo referente a la consideración y resolución de todos los problemas laborales, disciplinarios, de clasificación y de seguridad que se presenten en la empresa, corresponde resolverlos a dicha junta con carácter vinculante y por ende de obligatorio acatamiento.

Así las cosas, este Órgano Asesor estima sobre la presente acción de inconstitucionalidad, que las normas impugnadas transgreden el ámbito jurídico que rige a la Administración Pública, violando así el principio de legalidad contemplado en el numeral 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Contravienen también los artículos 105 y 121 inciso 1) de la Carta Magna, en el tanto traslada facultades y atribuciones indeclinables de los jefes superiores de la Institución, lo que también, aunque indirectamente, podría influir en erogaciones financieras que se satisfacen con recursos públicos, dando lugar a un indebido manejo de los fondos que administra la entidad. 

Con fundamento en todo lo expuesto, y en el precedente de esa Sala contenido en su sentencia Nº 2000-7730, es que esta Procuraduría considera que la presente acción de inconstitucionalidad debe ser acogida.”  

 

Según se nos informa en los antecedentes que acompañan a la consulta formulada, como producto de la acción de inconstitucionalidad, se modificaron transitoriamente los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva, de la siguiente manera:

 

“Transitorio Único: Mientras se resuelve la acción de inconstitucionalidad No. 04-2602-0007-, se modifican los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva de Trabajo, a efecto de que se entienda que la Junta de Relaciones Laborales seguirá conociendo de los asuntos que indica la Convención Colectiva de Trabajo y emitirá una recomendación o recomendaciones.  Esta recomendación o recomendaciones pasarán al Gerente de Administración y Finanzas (GAF) para que vierta la resolución final, que podrá ser apelada para ante la Presidencia con recargo de la Gerencia General”.

 

De la transcripción anterior, se desprende que las cláusulas se han modificado para suprimir el carácter vinculante de la recomendación emitida por la Junta de Relaciones Laborales, de manera que la Junta emitirá una simple recomendación que podrá ser acogida o no por la Gerencia que resolverá en definitiva.

 

Asimismo, se ha modificado el procedimiento para agotamiento de  la vía administrativa, al establecerse una instancia de apelación ante el Presidente de la institución.

 

Ahora bien, como lo señala el Addendum de la Convención Colectiva, la modificación tiene un carácter estrictamente temporal, restringiéndose su validez hasta el momento en que la acción de inconstitucionalidad sea resuelta por el Tribunal Constitucional.   Señala dicho addendum que:

 

“Ambas partes entienden y acuerdan, que el transitorio único antes transcrito, automáticamente perderá su vigencia al momento en que la Sala Constitucional resuelva la acción de inconstitucionalidad supra citada”

 

Según lo expuesto, en la especie las partes han acordado una derogatoria temporal de aquellos aspectos de las normas impugnadas que se consideran que constituyen el objeto de la acción de inconstitucionalidad.

 

El procedimiento resulta atípico, ya que por lo general, las normas se modifican a futuro sin que se sometan a una especie de condición suspensiva para su aplicación.  No obstante lo extraño que pueda resultar el procedimiento, la voluntad es clara en el sentido de que se modifique temporalmente la competencia de la Junta de Relaciones Laborales, con la finalidad de que ésta pueda continuar operando mientras se resuelve la acción de inconstitucionalidad planteada.

 

II.        SOBRE LOS EFECTOS DE LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y LA POSIBILIDAD DE MODIFICAR NORMAS QUE SE ENCUENTREN CUESTIONADAS ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

El artículo 62 de la Constitución Política, establece que las convenciones colectivas tendrán fuerza de ley entre las partes.  La anterior asimilación a las normas legales, ha llevado a concluir a este Órgano Técnico Consultivo que las convenciones colectivas resultan de aplicación hasta tanto no sean declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, o sean modificadas por los procedimientos establecidos para ello en la legislación nacional[1].

 

Bajo esta inteligencia, podemos indicar que mientras se tramita la acción de inconstitucionalidad, las normas cuestionadas de la convención colectiva suscrita entre RECOPE y SITRAPEQUIA se encuentran vigentes y por lo tanto, resultan de aplicación, con las salvedades que de seguido expondremos.

 

El artículo 81 de la Ley de Jurisdicción Constitucional contempla la suspensión de la aplicación de las normas impugnadas ante la Sala Constitucional.  Señala dicho artículo:

 

“Artículo 81:

Si el Presidente considerare cumplidos los requisitos de que se ha hecho mérito, conferirá audiencia a la Procuraduría General de la República y a la contraparte que figure en el asunto principal, por un plazo de quince días, a fin de que manifiesten lo que estime conveniente.

Al mismo tiempo dispondrá enviar nota al tribunal u órgano que conozca del asunto, para que no dicte la resolución final antes de que la Sala se haya pronunciado sobre la acción, y ordenará que se publique un aviso en el Boletín Judicial, por tres veces consecutivas, haciendo saber a los tribunales y a los órganos que agotan la vía administrativa que esa demanda ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto o disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso.

Si la acción fuere planteada por el Procurador General de la República, la audiencia se le dará a la persona que figure como parte contraria en el asunto principal”

 

Sobre los alcances de la norma en cuestión, tanto el Tribunal Constitucional como este Órgano Asesor se han pronunciado en reiteradas ocasiones.  Ha señalado la Sala Constitucional que:

 

“Ha expresado la Sala en reiteradas ocasiones que en el curso de una acción de inconstitucionalidad no suspende la vigencia de la norma impugnada, sino los procedimientos o procesos en que se discuta la aplicación de ella o se trate de una norma de procedimiento que deba aplicarse cuyo acto procesal precluye.  Bajo esas circunstancias, la autoridad administrativa o judicial debe abstenerse de avanzar un acto procesal más o el dictar la resolución final”  (Resolución de la Sala Constitucional número 4742-1993 de las dieciséis horas quince minutos del 29 de setiembre de 1993)

 

            Por su parte, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que sólo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general….

Por vía jurisprudencial, se extrae una tercera regla, y que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción.

"Si el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece el efecto retroactivo de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, permite a la Sala graduar y dimensionar en el tiempo, espacio o materia ese efecto cuando la retroactividad puede producir graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social, con mayor razón aun puede hacerlo durante la tramitación, en que ni siquiera se ha establecido el pronunciamiento de fondo sobre la inconstitucionalidad reclamada." (Véase el voto n.° 91-89 de la Sala Constitucional).

La cuarta regla, es que –en principio- en los casos de acción directa (la que plantean el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes) no opera el efecto suspensivo de la interposición.

"(…) las personas que invocando el artículo 75 párrafo segundo de (la Ley de la Jurisdicción Constitucional), acudan a plantear directamente la acción de inconstitucionalidad, por definición carecen de proceso judicial o de procedimiento administrativo en el cual pueda suspenderse la aplicación de la norma impugnada." (Véase el voto n.° 537-91 del Tribunal Constitucional).

Con base en lo anterior, para una aplicación correcta de las reglas que hemos reseñado, el primer paso que debe seguir el operador jurídico, es ajustarse a la resolución de la Sala Constitucional, en la cual, entre otras cosas, se admite la acción” (Dictamen C-297-2003 del 01 de octubre del 2003, el resaltado es del original)

 

Aplicando los conceptos anteriores al caso concreto, debemos establecer que si las normas impugnadas mantienen su vigencia dentro del ordenamiento jurídico hasta tanto el Tribunal Constitucional declare lo contrario, es posible para las partes modificar la convención colectiva que se encuentra vigente.

 

            En efecto, como se ha señalado hasta ahora, los artículos de la convención colectiva impugnados ante la Sala Constitucional, se encuentran vigentes hasta tanto no sean declarados inconstitucionales, por lo que están sujetos a la normativa que regula dichos institutos, pudiendo ser modificados por las partes siguiendo el procedimiento que al efecto señalan los artículos 57 y siguientes del Código de Trabajo.

 

            Ahora bien, en este punto nos parece importante realizar una pequeña reflexión en torno a la posibilidad de modificar las normas que se encuentran impugnadas ante la Sala Constitucional, ya que este podría ser un mecanismo para burlar el control constitucional ejercido por aquel Tribunal.  En efecto, a pesar de que hemos sostenido que es posible realizar esta modificación, en el tanto las normas que otorgan las competencias para ello no se encuentran cuestionadas en la acción señalada, lo cierto es que la modificación operada no puede tener como finalidad burlar el control constitucional, por cuanto ello implicaría realizar actos en fraude de ley.  Al respecto, conviene recordar que el artículo 5 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, señala lo siguiente:

 

“Artículo 5.  Fraude de Ley.  La función administrativa ejercida por el Estado y los demás entes públicos, así como la conducta de los sujetos de derecho privado en las relaciones con estos que se realicen al amparo del texto de una norma jurídica y que persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos y el ordenamiento jurídico, se considerarán ejecutadas en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma jurídica que se haya tratado de eludir.”

 

En el caso de la Convención Colectiva suscrita entre RECOPE y SITRAPEQUIA, la modificación operada a los artículos 129, 134 y 136, como se señaló, tiene por finalidad permitir el funcionamiento de la Junta de Relaciones Laborales y contienen una verdadera modificación de los alcances de las normas cuestionas, es decir, no constituyen una simple reiteración de las normas impugnadas.  Adicionalmente, dicha modificación ha sido homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que se han cumplido los requisito de eficacia señalados por el artículo 57 del Código de Trabajo y por el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, decreto número 29576-MTSS,  para que puedan entrar en vigencia las convenciones colectivas.

 

            Al tenor de lo expuesto, considera este Órgano Asesor que la Junta de Relaciones Laborales puede conocer de los procedimientos que se le sometan con base en el addendum suscrito y por el cual se modifican los artículos relacionados con la competencia de la Junta de Relaciones Laborales en los aspectos impugnados ante el Tribunal Constitucional.

 

III.             CONCLUSIONES

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  El Addendum a la Convención Colectiva suscrito entre la Refirnadora Costarricense de Petróleo y el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines, modificó las competencias asignadas a la Junta de Relaciones Laborales de dicha institución, eliminado el carácter vinculante de la recomendación emitida por este órgano  y modificando el procedimiento para agotamiento de la vía administrativa. 

 

2.                  Según lo dispuesto por el Addendum señalado, la modificación realizada a la Convención Colectiva estará vigente hasta que la Sala Constitucional resuelva la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 129, 134 y 136 de la Convención Colectiva.

 

3.                  La existencia de una acción de inconstitucionalidad contra las normas de la Convención Colectiva, no impedía a las partes que modificaran las cláusulas convencionales.

 

4.                  Que en vista de la reforma operada a las competencias de la Junta de Relaciones Laborales, dicho órgano puede conocer de los procedimientos que se le sometan bajo la nueva normativa establecida.

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm

 

 

________________

[1] Sobre este tema, es posible ver los pronunciamientos número C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, Dictamen C-182-2006, Dictamen C-332-2006 del 23 de agosto del 2006 y  C-368-2006 del 18 de setiembre de 2006.