OJ-142-2006

18 de octubre del 2006

 

 

Diputado

Alexander Mora Mora

Presidente de la

Comisión Permanente de Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor Diputado:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CJ-113-06-06 de 5 de julio del 2006, por el que se nos pone en conocimiento el proyecto de “Ley Reguladora del proceso de trámite y formalización de titulación de propiedades a través del Instituto de Desarrollo Agrario”, expediente legislativo No. 15875; no sin antes expresarles mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

 

            Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

 

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

 

            Sin más preámbulo, pasaremos al análisis del proyecto de ley remitido para lo cual haremos un estudio por separado de cada uno de los procedimientos de titulación propuestos, haciendo una valoración general de ambos, así como una pormenorizada de los artículos de interés.

 

 

I.- PROCEDIMIENTO DE TITULACION ANTE EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO

 

            a) Consideraciones preliminares sobre la pertinencia del proyecto

 

            Señala el proyecto de ley consultado que el procedimiento de titulación que se sugiere se plantea como una alternativa al normal de información posesoria, por ser éste “un proceso caro y engorroso”.

 

            No comparte esta Procuraduría dicha tesis, en la medida en que el proyecto no viene a variar sustancialmente, salvo en la inseguridad jurídica y desprotección de bienes demaniales, y eventualmente de terceros, el trámite de las informaciones posesorias.

 

            En efecto, el trámite propuesto traslada al gestionante (artículo 19) los costos de la titulación que se realice ante el Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante IDA); por lo que, varios de los documentos que más gasto generan en el procedimiento de las informaciones posesorias como son el levantamiento del plano catastrado, la certificación de uso de suelos y la publicación del edicto, el proyecto de ley igualmente los enuncia como requisitos para la titulación ante el Instituto. Desde ese punto de vista no se observa un ahorro en los gastos que se generan.

 

            Además, si bien los promoventes podrían ahorrarse algo en una eventual no contratación de un abogado que tramite sus solicitudes, al llevarse a cabo en sede administrativa (lo cual no necesariamente es cierto, porque igualmente lo pueden hacer para “asegurarse” una mejor tutela de sus intereses particulares); por otro lado, se les traslada el pago por honorarios en servicios notariales (artículo 19), que no tendrían que sufragar en sede judicial con una información posesoria, al realizarse la inscripción en Registro Público con una simple ejecutoria expedida por el Juzgado que corresponda.

             En cuanto a la celeridad del procedimiento, nos cuestionamos seriamente si por ganar en rapidez, se estará perdiendo más bien en punto a protección de intereses públicos y privados de terceras personas, al eliminarse etapas trascendentales como la recepción de pruebas testimoniales, la realización de inspecciones en los terrenos o la ausencia de audiencias adecuadas a la Procuraduría General de la República, como explicaremos más adelante.

 

            En nuestro criterio, el proyecto de ley no viene a constituir ninguna ventaja significativa que amerite crear un procedimiento paralelo en sede administrativa al de información posesoria; por el contrario, amenaza con desproteger en varios ámbitos bienes estratégicos nacionales, por lo que al final podría resultar más perjudicial la cura que la misma enfermedad (si es que ésta de verdad existe).

 

            Pensamos que lo que debe hacerse es modificar el proyecto de ley para que, en lugar de establecer un procedimiento inseguro de titulación ante el Instituto de Desarrollo Agrario, se ordene la cancelación de las fincas que ya fueron inscritas ante el Registro Público al amparo de la Ley sobre Titulación de Reservas Nacionales, No. 7599, declarada inconstitucional mediante Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001; a fin de que las personas interesadas puedan acudir a la sede judicial a plantear sus correspondientes diligencias de información posesoria sin temor de que sean rechazadas en sentencia por tratarse de bienes previamente inscritos, que es lo que ha sucedido hasta ahora. A manera de ejemplo, porque hay muchas, citamos la siguiente sentencia del Tribunal Agrario:

 

“En el proceso existe prueba suficiente, el bien que se pretende titular está inscrito a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario en el Registro Público de la Propiedad como se indicó supra, y al haberse anulado la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, no es posible aplicar el procedimiento establecido  por ésta, pues está fuera del ordenamiento jurídico, tampoco es procedente titular por la Ley de Informaciones Posesorias, porque las inscripciones registrales a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y los Decretos, no fueron anulados, únicamente la Ley mencionada. En la parte considerativa del mencionado Voto, también vinculante de acuerdo a lo señalado por la propia Sala, en relación con la vigencia de los Decretos que permitieron los traspasos al Instituto de esas extensiones de tierra, indica quedan vigentes para que éste pueda continuar con sus programas de titulación de tierras en sede administrativa. En tal orden de ideas, lo procedente era rechazar la Información Posesoria, como en efecto se hizo, al no demostrarse uno de los requisitos exigidos por la Ley de Informaciones Posesorias, como es, tratarse de un inmueble sin inscribir aún en el Registro Público de la Propiedad, rechazando los agravios expuestos por el recurrente al carecer los mismos de fundamento legal. Interpretar lo contrario sería avalar una doble titulación sobre el mismo bien inmueble, lo que genera desorden registral. Deberá la parte interesada acudir al citado Instituto si a bien lo tiene, a hacer valer sus derechos alegados o bien la vía jurisdiccional, pero no a través de este proceso no contencioso al tratarse de un inmueble ya inscrito a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y corresponderá a éste eventualmente traspasarlo de conformidad con la Ley de Tierras y Colonización, según el mismo Voto Constitucional.” (Voto No. 88-F-03 de 7 horas 45 minutos del 28 de febrero del 2003).

 

 

            Tales fincas a nombre del IDA fueron inscritas por medio de decretos ejecutivos (Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No. 28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000) que lamentablemente la Sala IV no declaró inconstitucionales, no obstante haberlo solicitado así la Procuraduría General de la República al emitir su informe dentro del expediente 01-006077-0007-CO, considerando la Sala Constitucional que los terrenos enmarcados dentro de las respectivas declaratorias de esos decretos podían inscribirse al amparo de la Ley de Tierras y Colonización, lo que en nuestro concepto no es posible al tratarse de supuestos legales distintos (no se trata de procesos para adjudicación de parcelas, sino de inscripción de terrenos a nombre de particulares que ostentan una posesión decenal conforme a la ley).

 

 

 

            b) Análisis por artículos

 

            Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, realizaremos de seguido un análisis de algunas de las normas propuestas, destacando de manera particular aquellas en las que creemos que el interés público puede verse gravemente lesionado.

 

            Estipula el artículo segundo que “el IDA podrá gravar los inmuebles otorgados, por obligaciones que tenga el propietario con dicha Institución, ya sea como producto de las gestiones del título o de otras obligaciones contraídas con anterioridad”. Llama la atención de este numeral la última frase en la que hace referencia a otras obligaciones previas, en tanto estas no deberían existir si se trata de trámites nuevos. La presencia de tal frase podría llevar a la confusión de considerar que por esta vía de titulación se puedan sustraer casos de inmuebles sujetos al procedimiento normal de adjudicación de parcelas y así soslayar las limitaciones establecidas por quince años a que se encuentran sujetas tales parcelas. Estimamos oportuna una aclaración en el sentido de que ambos procedimientos (de parcelación y titulación) son independientes.

 

            En el artículo tercero se preceptúa la creación de un Partido en el Registro de la Propiedad únicamente para la inscripción de los títulos levantados por esta ley, lo que nos parece inconveniente por romper la estructura tradicional (y lógica) de Partidos para cada provincia, y por la confusión registral que ello ocasionaría al darse la posibilidad de fincas localizadas en una provincia inscritas en un Partido diferente al propio asignado a ella.

 

            El artículo sexto, curiosamente denominado de “Control”, prevé la emisión de una certificación por parte del Ministerio del Ambiente y Energía y la Municipalidad correspondiente sobre la eventual afectación de áreas protegidas o urbanas; sin embargo, no se establecen las posibles consecuencias de esas afectaciones. Lo pertinente sería consignar de manera expresa que en caso de que los programas de titulación traslapen con áreas protegidas, éstas sean excluidas de las respectivas demarcatorias, a efecto de que no se tramiten programas de titulación sobre ellas que pongan en grave riesgo el Patrimonio Natural del Estado.

 

            Asimismo, se dispone que tales certificaciones deben ser emitidas en el plazo de dos meses, sin que se indique nada sobre qué sucede una vez transcurrido. Opinamos que la existencia de ese plazo genera roces de constitucionalidad al implicar en el fondo una especie de silencio positivo que en materia ambiental no cabe por contravenir el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 de nuestra Carta Magna (principio recogido en el artículo 4° de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, y en varios Votos de nuestra Sala Constitucional: 6332-94 de las 18 horas 12 minutos del 26 de octubre de 1994, 1895-2000 de las 15 horas 46 minutos del 29 de febrero del 2000, 5245-2002 de las 16 horas 20 minutos del 29 de mayo del 2002 y 6322-2003 de 14 horas 14 minutos del 3 de julio del 2003, por citar algunos).

 

            El artículo 10 del Proyecto, por su lado, enumera una serie de requisitos que deben cumplirse al gestionar la solicitud de titulación. De entre ellos, es criticable la admisión de carta ventas privadas o declaraciones juradas ante Notario Público para demostrar la posesión decenal, por tratarse de documentos que, por su informalidad, se prestarían en la práctica para un tráfico ilícito de tierras. Lo recomendable es que se mantenga la escritura pública de traspaso como el documento idóneo para comprobar la posesión ejercida.

 

            En el inciso f) del artículo 10 debe sustituirse la “certificación del MAG o de cualquiera de los certificaciones debidamente autorizados por “certificación del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), o de cualquiera de los certificadores debidamente autorizados y visada por ese Instituto”.

 

            Con respecto al inciso h) del mismo ordinal décimo, debe aclararse en el sentido de que la declaración jurada indicará que el terreno que se pretende titular no se encuentra inscrito en el Registro Público fuera de la inscripción a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario, toda vez que en el artículo sétimo del proyecto se estipula la inscripción previa de los terrenos a nombre de dicha entidad. Tal y como se encuentra redactado actualmente haría incurrir en falsedad al declarante.

 

            Con respecto a este mismo inciso h), pensamos que la declaración jurada no debe sustituir la necesaria presentación de la certificación registral que indique si la persona gestionante ha inscrito otras fincas por medio del trámite de información posesoria o titulación de vivienda campesina, por lo que recomendamos su inclusión como un requisito aparte (además de que es de fácil obtención). Lo anterior a fin de verificar que no se vaya  a titular más allá de las trescientas hectáreas que es límite establecido por la Ley de Informaciones Posesorias y que el mismo proyecto retoma.

 

            Preocupa sobremanera a esta Procuraduría que en este mismo inciso se señala que la declaración jurada del solicitante debe describir las actividades en las que ha consistido la posesión y área aproximada de los cultivos y bosques existentes, en tanto implica tácitamente la posibilidad de titular áreas de bosque. Aunque ello también es posible mediante la Ley de Informaciones Posesorias de conformidad con su artículo sétimo, en este último se preceptúa que tal posibilidad sólo estará sujeta a que se demuestre que en el área de montaña se ha protegido el recurso y que se encuentra debidamente deslindada. El proyecto de reforma no recoge ningún tipo de requisito o demostración previa de posesión sobre las áreas de bosque, con lo que en la práctica probablemente lo que tendremos es el traslado definitivo de las áreas boscosas del Patrimonio Natural del Estado que se localizan fuera de las áreas protegidas (artículo 13 de la Ley Forestal) a manos de particulares. Esta es, sin lugar a dudas, una de las más serias deficiencias de este proyecto y que atenta contra el interés público tutelante del medio ambiente, lo que también podría entrañar un vicio de inconstitucionalidad.

 

            Mención aparte merece el hecho de que de conformidad con el artículo 15 de la Ley Forestal, los terrenos de bosque que pertenezcan a los diferentes entes de la Administración Pública no podrán ser enajenados en beneficio de particulares; con lo que al inscribirse las tierras incluidas dentro de los programas de titulación a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario, automáticamente los terrenos de bosque incluidos en ellas no podrían disponerse en favor de particulares, dándose así una antinomia normativa que generará en la práctica no pocos conflictos de aplicación jurídica y de probables reclamos de particulares. Al respecto puede verse el dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre del 2003 de la Procuraduría General de la República, que en lo que interesa dice:

 

“En la perspectiva anterior, el artículo 15 de la Ley Forestal impide a los organismos de la Administración Pública "ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público". Para cualquier tipo de enajenación deben contar con el visto bueno de la Administración Forestal del Estado. Artículo 12 de su Reglamento. (Enajenar es transmitir la titularidad de un bien o derecho por cualquier título. Dictamen C-026-2001 y Opinión Jurídica O. J.-058-97).

El término terreno rural, equivalente a predio rústico, se ha interpretado en sede agraria como fundo agrario, dedicado o susceptible de destinarse al ejercicio de actividades agrarias productivas, o a la conservación del bosque y manejo sostenible de actividades agroambientales (TRIBUNAL AGRARIO, voto 395-2002. Cfr. también del mismo Tribunal, los votos 210-2000, 45,46, 210, 452, 485, 488; todos del 2001. De la SALA PRIMERA DE LA CORTE, vid. las resoluciones números 065-1993, 000127- 2001 y 649-2001, entre muchas. En el dictamen C-002-99, pg. 3, con cita de jurisprudencia, nos referimos a la inadecuación del término rural para precisar la materia agraria).

Habida cuenta de que la ley demanializa los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal de los entes estatales, la expresión "quedan incorporados" con la clasificación, debe ser rectamente interpretada. Desde luego, no podría significar que hasta ese momento tales inmuebles ingresan al Patrimonio Natural del Estado, pues ya lo estaban por su afectación legal inmediata, sin concurrencia de la Administración (Ley Forestal; arts. 13 y 14).

Así, el vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados". En puridad, la clasificación forestal no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su permanencia.

La imprecisión se ha venido reproduciendo, sin reparo, por las dos Leyes Forestales precedentes, adoptando, con ciertos matices, la redacción de la Ley 4465 de 1969, que afectó a sus fines las fincas rurales de las instituciones autónomas, entre otros organismos, e introdujo la clasificación como una forma de ingreso al Patrimonio Forestal del Estado (arts. 19, inciso b, y 28).”

 

            En lo que toca al inciso i) del artículo décimo del proyecto, estimamos que debe eliminarse la posibilidad de que la prueba de testigos pueda ser rendida ante un Notario Público; en la medida en que priva al Instituto de Desarrollo Agrario de indagar sobre la veracidad del dicho de los declarantes o sobre otros detalles de la posesión ejercida por los gestionantes. Además también se le cercenaría a la Procuraduría General de la República de su posibilidad de poder participar en las declaraciones y de interrogar, según los intereses estatales que representa, a los deponentes.

           

            También en el inciso i) debería añadirse la regla, existente en la Ley de Informaciones Posesorias, de que la prueba testimonial será innecesaria si a la solicitud se adjunta con escritura pública con más de diez años de otorgada, en la cual conste el derecho del poseedor, salvo que se trate de fincas menores de treinta hectáreas en cuyo caso vendría a sustituir la inspección del  terreno (artículo 4°).

 

            Consideramos importante se establezca la realización de dicha inspección en el sitio para fincas mayores de treinta hectáreas para todos los casos, en vista de que en la práctica judicial ha sido común que en el acto del reconocimiento del lugar se detecten situaciones anómalas que posteriormente han incidido en la improbación de las diligencias de información posesoria (tala de árboles sin permiso, destrucción de las áreas de protección, fincas sin deslindes adecuados, nacientes de caudal significativo, torres de transmisión eléctricas, etc.). La inspección también es relevante porque es una forma segura de constatar que los actos posesorios indicados en la solicitud son los que efectivamente se han realizado en el terreno.

 

             En el inciso k) (“nombre, apellidos, número de cédula y restantes calidez de la o las personas de quién adquirió su derecho) debe adicionarse “salvo que se trate de un poseedor originario”. En el mismo sentido, al artículo 11 debe añadírsele la frase “en forma personal o transmitida” para que se lea así: “Para tales efectos, se entenderá como poseedor a las persona física o jurídica quien haya ejercido posesión en forma personal o transmitida sobre el fundo a titular en forma quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de propietario durante un lapso no menor de diez años.”

 

              El artículo 12 del proyecto reitera la presentación de un certificado de uso conforme del suelo que, reiteramos, debe ser emitido por el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) o, si es de un certificador debidamente autorizado, con el visado respectivo de ese Instituto. El numeral no dispone qué sucede en caso de que el certificado indique que no se ha cumplido con el uso conforme del suelo, por lo que debe completarse en ese sentido con una disposición similar a la que señala el artículo 160 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos para el trámite de las informaciones posesorias ordenando el rechazo del trámite.

 

            Así como se incluyó este requisito del certificado de uso conforme del suelo, creemos importante se aporten al expediente de titulación informes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes cuando se trate de carreteras nacionales, o de la Municipalidad del cantón correspondiente en caso de caminos vecinales o calles locales, de si el terreno afecta el derecho de vía colindante. En caso afirmativo, deberá corregirse el plano respetando esa franja demanial.

 

            De idéntica forma, deberá aportarse informe del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en donde se consigne si el terreno descrito en el plano aportado no incluye nacientes que sean necesarias para surtir de agua potable a alguna población; porque de ser así, deberá aportarse nuevo plano catastrado liberando una franja de doscientos a trescientos metros de radio según se trate de terrenos planos o inclinados, respectivamente. Todo de conformidad con el artículo sétimo, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización.

 

            En el artículo 13 conviene consignar que las declaraciones de los solicitantes tendrán carácter de declaración jurada personal, expuesta a las penas de perjurio por falsedad, tal y como lo regula el artículo tercero, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias.

            En el artículo 14 que establece el trámite de publicación de edictos y el plazo de un mes para oponerse, debe agregarse que en caso de que la oposición provenga del Estado por medio de la Procuraduría General de la República o de alguna otra entidad de la Administración Pública, deberá archivarse el expediente y remitirse al gestionante a que acuda a la vía declarativa contra el oponente. Este principio es recogido en el artículo 8, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias y debe rescatarse para este trámite administrativo también.

 

            En el artículo 15 debe agregarse que la Oficina del IDA encargada del trámite de titulación, y aunque no existe oposición de parte alguna, si llegare a constatar el incumplimiento de algún requisito procedimental o algún perjuicio a un bien de dominio público o de propiedades que pertenezcan a alguna entidad pública, inscritas o no, deberá proceder al archivo del expediente, rechazando el trámite de manera razonada.

 

            Mención aparte merece el artículo 20 que establece la indenunciabilidad por vía de ese trámite de titulación de varios tipos de terrenos, pero haciendo una lista muy limitada (reservas indígenas, zonas inalienables de nuestros mares y ríos navegables y áreas protegidas). Deja así peligrosamente por fuera un número mayor de terrenos igualmente inalienables, y la posibilidad de que por vía de interpretación del operador jurídico puedan titularse (tesis que, por supuesto, bajo ningún concepto compartiríamos). Ejemplos de áreas no elencadas en este artículo tendríamos a las franjas inalienables de dos kilómetros de ancho a lo largo de nuestras fronteras, los derechos de vía de las carreteras nacionales y caminos vecinales, las nacientes y áreas contiguas cuando puedan ser de utilidad para surtir de agua a alguna población, las áreas verdes y parques comunales, etc.

 

            Además se utiliza una nomenclatura ambigua como la de zonas inalienables de nuestros mares, no entendiendo si con ello se hace referencia a las áreas de mar (áreas rellenadas) o a la zona marítimo terrestre (artículos 1° y 9° de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977), o ambas a la vez. Lo mismo se aplicaría al término zonas inalienables de nuestros ríos, en cuanto a si se refiere al cauce y/o a la franja de cincuenta metros contigua a los ríos navegables que dispone el artículo 7, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización.

 

            Creemos que lo procedente es no hacer una lista de las áreas en las que no se podrá titular, sino hacer una referencia general a que no podrán titularse los terrenos de dominio público o afectos a un fin público, o en general que sean propiedad del Estado o cualquier otra entidad perteneciente a la Administración Pública.

 

            En relación con lo anterior, nos parece absolutamente inconveniente que la participación de la Procuraduría General de la República se vea limitada en el proyecto de ley, artículo 21, a darle un simple traslado de un “extracto de la información pertinente”. Los términos “extracto” y “pertinente” se dejan al arbitrio del operador jurídico, por lo que podría darse que lo único que se nos remita sea un resumen de la solicitud.

 

            Este texto debe sustituirse por una participación acorde con nuestro papel como representante de los intereses estatales, para lo cual sugerimos se introduzcan, tal y como lo hace la Ley de Informaciones Posesorias, dos audiencias a la Procuraduría, una inicial de un mes y otra final de ocho días una vez que el expediente se encuentre debidamente concluido; incluyendo, como ya dijimos, que ante una oposición nuestra, se archivará el expediente y se remitirá a la parte promovente a la vía declarativa en defensa de sus intereses. La frase “extracto de la información pertinente” debe ser sustituida por “una copia de todo el expediente”.

 

            Por último, la inclusión del inciso d) dentro de los gravámenes a los que quedan sujetas las tierras tituladas (artículo 22), podría conllevar roce constitucional, al afectar derechos de propiedad ya consolidados, por lo que sugerimos su eliminación. Para mayor abundamiento, recomendamos la lectura de nuestro dictamen No. C-053-2006 del 14 de febrero del 2006, donde se concluye en los siguientes términos:

 

              “Así las cosas, si alguien adquiere por prescripción positiva un terreno sin inscribir, lo hace de forma íntegra sobre todo el inmueble desde el momento en que cumple los diez años de posesión a título de dueño en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe. Cualquier tipo de cercenamiento de su propiedad, haya sido inscrita o no, para fines de utilidad pública que realice un ente estatal, debe ser indemnizado, de conformidad con el artículo 45 de nuestra Constitución Política:

         “ARTÍCULO 45.- La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.”

 

              De ahí que la aplicación de las reservas que establece el artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos a las fincas inscritas por información posesoria podría presentar una duda razonable sobre un eventual roce con el artículo 45 de nuestra Carta Magna que podría ser invocada por el interesado, al suponer aparentemente la supresión de un doce por ciento o menos del total de la cabida de los terrenos, sin ningún tipo de indemnización a su propietario.”

 

 

 

II.- PROCEDIMIENTO DE TITULACION DEL TERRENO PROPIEDAD DE JAPDEVA

 

a) Comentarios generales sobre el proyecto

 

En la exposición de motivos se pretende justificar la iniciativa de ley en el hecho de que “en el año de 1963 la Ley Constitutiva del IDA ordenó sin trámite de expropiación alguno ni indemnización a los poseedores existentes, que en adelante le pertenecían a esa institución los terrenos ubicados desde Moín hasta Barra del Colorado, comprendiendo ese traslado de tierras que le pertenecían a sujetos de derecho privado hacia el patrimonio del Estado un área superior a las 132 mil hectáreas”.

 Esta justificación parte de una premisa falsa y es pensar que los dueños de terrenos con anterioridad a la Ley No. 3091 de 18 de febrero de 1963 se quedaron sin sus propiedades para pasar a ser parte de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (en adelante, JAPDEVA) al momento de emitirse dicha Ley.

 

Lo cierto es que las personas que poseían terrenos a título de dueño, en forma pública, pacífica e ininterrumpida con más de diez años de antelación, nunca han perdido su derecho de propiedad sobre ellos, por lo que lo único que se requeriría para titularlos es incluir una excepción a la Ley de Informaciones Posesorias para que dichas personas puedan inscribir sus fincas no obstante estar ya inscrito el inmueble propiedad de JAPDEVA.

 

Con el proyecto de ley que se nos consulta se abre un portillo lesivo a los intereses públicos, y es que al establecerse de manera genérica la posibilidad de titular los terrenos propiedad de JAPDEVA no se hace la excepción de aquellos que se encuentran bajo cobertura boscosa, los cuales pasaron a formar parte del Patrimonio Natural del Estado de manera automática al ser propiedad de un ente público (principios de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal y dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre del 2003 de la Procuraduría General de la República, ya citado), salvo derechos previamente adquiridos.

 

Podría, entonces, el Estado perder una gran parte de los bosques que se encuentran en la parte norte de nuestra zona atlántica si se interpreta que la posibilidad de titular incluye toda el área de la propiedad inscrita a nombre de JAPDEVA, máxime si el artículo 23 del proyecto dispone expresamente que esa finca se desafecta como bien de dominio público.

 

Igual sucede con las áreas de humedal que actualmente se encuentran dentro de los terrenos de JAPDEVA, pero que aún no han sido declaradas como tales por vía de ley o de decreto; con el proyecto legislativo corren el peligro de ser tituladas, y casi de seguro, desecadas y cambiado su uso de suelo.

 

Creemos que, de continuar pensándose que es necesaria la propuesta de ley, peso a lo que aquí indicamos, debe incluirse una norma expresa en el sentido de que no podrán inscribirse por esa vía los terrenos previamente declarados de dominio público por alguna normativa anterior, ni los bosques o humedales que existan dentro de ella.

 

b) Análisis por artículos

 

El artículo 25 del proyecto establece como legitimados para titular a todas aquellas “personas que carecen de título y sean poseedores en la finca del Partido de Limón, inscrita en el Registro de la Propiedad, bajo el sistema de Folio Real Matrícula Número: 96658-000, propiedad de JAPDEVA, que demuestren ser poseedores en forma pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño por un período no menor de diez años y cuya área no exceda de doscientas hectáreas”.

 

El artículo no es claro en indicar si las personas legitimadas son aquellas que poseían los terrenos inscritos a nombre de JAPDEVA con diez años de anterioridad a su Ley Orgánica, es decir, que posean los terrenos  previamente a 1953, único supuesto bajo el cual pudieron haber poseído a título de dueño; cualquier otra ocupación posterior lo sería a título precario, y una ley no podría venir a cambiar la naturaleza y realidad de su título.

 

Sobre este tema ha señalado la Procuraduría General de la República con anterioridad cuando se nos han consultado proyectos de ley similares:

 

“En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes estatales que nunca han tenido.

 

Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que “los poseedores de terrenos ubicados dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.

 

Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño.

 

              Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares. Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido:

 

                     "Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley." (Artículo 14 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996. En igual dirección las Leyes Forestales anteriores, Nos. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 25, y 7174 de 28 de junio de 1990, artículo 33).

 

                     "Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes: (...)

                     f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá;..." (artículo 7°, Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).

 

              Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación a aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria demanial. La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

 

                     "Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."

 

              Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

 

         “... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.” (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

 

              Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se estuviera creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia constitucional es terminante en tal sentido:

 

                     "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad..." (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

 

              En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. (…)

 

              Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un motivo de más para desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias.”  (Opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001 y en el mismo sentido, opinión jurídica No. OJ-027-2005 de 17 de febrero del 2005).

 

Entender lo contrario, sería incluso ir en contra de la misma motivación del proyecto de ley que habla de solucionar la situación de aquellos poseedores anteriores a la promulgación de la Ley Orgánica de JAPDEVA de 1963 y que “hace más de 40 años esperan una respuesta del Estado…”

 

En el artículo 26 del proyecto, inciso d), al enunciar los requisitos para promover la titulación, se menciona “indicar el tiempo que lleva el solicitante de poseer el inmueble, la descripción de los actos en que ha consistido esa posesión, y la distribución proporcional y localizada de las áreas dedicadas a bosque y potrero”. Por lo explicado anteriormente, debe eliminarse cualquier posibilidad de titular áreas de bosque en tanto son Patrimonio Natural del Estado al encontrarse dentro de terrenos pertenecientes a un ente público (artículo 13 de la Ley Forestal), salvo derechos previamente adquiridos a la entrada en vigencia de Ley No. 3091 de 18 de febrero de 1963.

 

En el inciso f) de la misma norma debe aclararse que la manifestación expresa del titulante de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público ha de entenderse fuera de la inscripción registral a nombre de JAPDEVA; si no, se estaría haciendo incidir al promovente en una declaración falsa.

 

En el inciso i) de ese numeral 26 debe eliminarse la referencia a la continuidad o unidad de los inmuebles titulados previamente, toda vez que el principio es que no se pueden titular más de doscientas hectáreas dentro de la propiedad de JAPDEVA, independientemente de si están contiguos o no.

 

Además, debe incluirse la presentación de una certificación registral en la que conste si ha inscrito otras propiedades por vía de información posesoria y de ser así que indique la cabida de ellas, con el propósito de verificar que no se vayan a inscribir más allá de las trescientas hectáreas que establece la Ley de Informaciones Posesorias; si no se hace así se estaría eludiendo este principio.

 

Debe aportarse también, y así solicitamos se incluya, certificación del Ministerio del Ambiente y Energía de que las fincas a titular no se encuentran dentro de ninguna área silvestre protegida administrada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

 

Al igual que lo señalado para el trámite de titulación ante el Instituto de Desarrollo Agrario, deberán requerirse igualmente informes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes cuando se trate de carreteras nacionales, o de la Municipalidad del cantón correspondiente en caso de caminos vecinales o calles locales, de si el terreno afecta el derecho de vía colindante; así como informe del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en donde se consigne si el terreno descrito en el plano aportado no incluye nacientes que sean necesarias para surtir de agua potable a alguna población. En ambos casos, de constatarse la inclusión indebida de un área demanial deberá aportarse nuevo plano catastrado liberándola.

 

En el artículo 27 debe aumentarse la audiencia que se otorga de quince días a un mes para ser congruentes con el mismo plazo que se establece en la Ley de Informaciones Posesorias. Conceder un plazo menor, además de contradecir el principio de igualdad del artículo 33 de la Constitución Política, aumentaría aún más la carga de trabajo que ya tiene la Procuraduría General de la República.

 

En el mismo artículo, debe incluirse el principio de que en caso de que la oposición provenga del Estado por medio de la Procuraduría General de la República o de alguna otra entidad de la Administración Pública, deberá archivarse el expediente y remitirse al gestionante a que acuda a la vía declarativa contra el oponente (principio recogido del artículo 8, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias).

 

Deberá añadirse también la regla ya expuesta de que, aunque no exista oposición de parte alguna, si el Juez llegare a constatar el incumplimiento de algún requisito procedimental o el eventual perjuicio a un bien de dominio público o de propiedades que pertenezcan a alguna entidad pública, inscritas o no, deberá proceder al rechazo de las diligencias; regla que contiene el artículo 11 de la Ley de Informaciones Posesorias y que ha sido muy útil en la práctica judicial.

 

En el artículo 29 se crea el requisito de designar un perito en ingeniería forestal u otra materia afín a la experticia, quien se constituirá en el inmueble y mediante dictamen técnico científico establecerá el uso, manejo y conservación del suelo, de las aguas y del bosque que en lo sucesivo deberá imperar en el inmueble, todo conforme al Plan de Manejo de Desarrollo Sostenible vigente en el lugar.

 

Este numeral sienta un principio clave, y es que no podrá resolverse ninguna solicitud de titulación hasta tanto el Ministerio del Ambiente y Energía realice el Plan de Manejo de Desarrollo Sostenible correspondiente (que no queda claro si es uno o diferentes para varios lugares ubicados dentro de la finca inscrita de JAPDEVA). No se fijan en este artículo ni en ningún otro cuáles son los parámetros y límites con base en los cuales fijará dicho Ministerio el citado Plan.

 

También queda la duda de si este peritaje viene a sustituir o no al certificado de uso conforme de suelos que en las informaciones posesorias emite el INTA o un certificador autorizado, ya que no se menciona entre los requisitos a presentar. Creemos que debe sumarse este último entre los requisitos, toda vez que ambos vienen a llenar supuestos distintos: el certificado de uso de suelos le indica al Juez si la posesión se ha ejercido de manera conforme a la capacidad del suelo y el peritaje vendría a establecer cuáles son las actividades que deben desarrollarse de acuerdo al Plan de Manejo de Desarrollo Sostenible del MINAE.

 

Por lo indicado de manera precedente cuando nos referimos al trámite de titulación ante el IDA, consideramos debe eliminarse el inciso a) del artículo 30 por presentar posibles vicios de inconstitucionalidad (véase dictamen No. C-053-2006 del 14 de febrero del 2006).

 

            Con respecto al artículo 31 del proyecto que se refiere a la figura de la revocatoria del título, cabe preguntarse si las personas que inscriban terrenos por esta vía pueden gravar sus inmuebles; en el tanto pareciera desprenderse de este numeral como un arraigo existente entre la persona que titula y el terreno. No obstante, en la exposición de motivos se señala que ante la declaratoria de propiedad en favor de JAPDEVA los poseedores quedaron imposibilitados de dar como garantía de crédito sus propiedades. Consideramos debe aclararse este extremo, sobre todo si en el fondo va implicar una posible sustitución del titular del derecho de propiedad de los terrenos titulados.

 

            De este mismo numeral, llama la atención la posibilidad de que una nueva persona pueda iniciar los trámites de titulación a su nombre una vez que se ha revocado un título, toda vez que por lo menos tendrían que transcurrir diez años, para que pueda cumplir “todos los requisitos formales y materiales” exigidos.

 

            En cuanto al apartado de incentivos que detalla el artículo 34, nos parece que el pago por servicios ambientales del inciso b) no es procedente, no solo porque los terrenos de bosque no se podrían titular, sino también porque resulta ilógico que el Estado tenga que pagar por un servicio que actualmente disfruta sin costo alguno, en tanto ha sido la misma legislación y actividad administrativa la que ha permitido que muchas de esas áreas de bosque se mantengan inalteradas por el hombre.

 

            Finalmente, el articulado es omiso en cuanto a la posibilidad que se tenga de poder atacar el título otorgado por vía incidental en el mismo expediente dentro de los tres años posteriores a la inscripción del terreno, cuando se hayan infringido normas procesales o de fondo, así como de acudir a la vía declarativa fuera de esa plazo; por lo que recomendamos se incluya.

 

 

 

 

III.- SOBRE LOS TRANSITORIOS DEL PROYECTO

 

            Respecto de los transitorios normados en el proyecto de ley, que son más normas de fondo que otra cosa, hacemos los siguientes comentarios.

 

            El transitorio primero del proyecto de ley estipula el archivo de los procesos de reivindicación en sede administrativa o judicial iniciados por JAPDEVA contra los poseedores existentes en su finca inscrita No. 96658-000 a partir de la entrada en vigencia de la ley. Es nuestra opinión que el archivo de esos procesos debe darse a solicitud de una de las partes y solamente si todas las partes involucradas se encuentran de acuerdo en darlos por terminado, y no establecerlo de forma imperativa y a priori, sin conocer las vicisitudes que cada uno de ellos puede presentar.

 

            El transitorio segundo, por su lado, obliga a JAPDEVA a confeccionar un nuevo levantamiento catastral de su finca inscrita para excluir del mismo las áreas de zona marítimo terrestre, los terrenos del Parque Nacional Tortuguero y algunos poblados (Barra de Parismina, Barra de Pacuare, Barra de Tortuguero, Barra de Colorado Norte, Barra de Colorado Sur y Pueblo de Moín), declarando a estos últimos como ciudades, desafectándolos del dominio público y preceptuando la posibilidad de titular los terrenos insertos en ellos.

 

            Estimamos que la titulación solamente podría darse si tales terrenos no se encuentran dentro de la zona marítimo terrestre, la cual, como sabemos, es inalienable y no susceptible de ser poseída por particulares o inscrita a su nombre (artículos 1°, 7° y 9° de la Ley No. 6043). Ahora bien, si ése es el fin por el que se persigue su declaratoria como ciudad y desafectación al dominio público (artículo 6° de la Ley No. 6043), debemos recordar aquí la posible inconstitucionalidad que ello podría conllevar, tal y como lo ha expuesto la Procuraduría General de la República al contestar la audiencia conferida por la Sala Constitucional dentro del expediente 05-016470-0007-CO y que busca la anulación de la Ley  No. 8464 del 25 de octubre del 2005 que otorgó la posibilidad de titular terrenos dentro de la zona marítimo terrestre de los poblados de Cahuita y Puerto Viejo declarándolos como ciudad. En esa oportunidad se expresó, entre muchas otras cosas más:

 

  “II.1.1.2) DECLARATORIA DE CIUDAD SIN CREACIÓN DE CANTÓN, NI FIJAR LOS LÍMITES DE AQUELLA Y RECABAR EL INFORME DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DIVISIÓN TERRITORIAL.

 

En su primera versión, el Proyecto de lo que ahora es la Ley 8464, Artículo Único, declaraba “área urbana” los cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Talamanca, de acuerdo con las Leyes números 35 de 1915 y 166 de 1935.

 

Ante objeciones nuestras sobre la equívoca asimilación del concepto de área urbana con el de ciudad, se optó por declarar ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo (artículo 1°; Ley 8464), pero al margen de la creación de un nuevo cantón y sin fijar los límites de aquellas, ni recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial a ese fin, previsto por el artículo 15 in fine de la Ley 4366. Tampoco consta en el expediente legislativo. En estos extremos conviene que esa Sala pondere la constitucionalidad del acto.

 

La Ley sobre División Territorial Administrativa, N° 4366 de 19 de agosto de 1969, crea la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, como órgano encargado de asesorar a los Poderes Públicos en asuntos de división territorial administrativa, y rige la creación de provincias, cantones y distritos, delimitación y forma de resolver los conflictos limítrofes que surjan entre esas unidades territoriales. 

 

Establece que “no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes” (artículo 9°). Y que “al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes” (artículo 10). 

 

Al normar los factores que deben  considerarse para crear cantones, dispone que “El título de Ciudad lo concederá la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial” (artículo 15).

 

La Ley sobre División Territorial Administrativa, es “precisamente la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones”, con voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 168 de la Constitución), en “clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2009-1995 y 07294-98).

 

A la necesaria correspondencia entre la creación de un cantón y la declaratoria de ciudad nos ocuparemos en el apartado 1.1.3). Por lo demás, la interpretación del artículo 15 in fine de la Ley 4366 conforme a la Constitución (artículo 50), es la que mejor protege la zona marítimo terrestre contra el cercenamiento por ejercicio abusivo de ese recurso.  Así, se conoce de al menos cinco Proyectos de Ley que se han presentado a la corriente legislativa con propósitos parecidos; sea la declaratoria de:

 

a) Zona urbana que incluye a Playa Manzanillo (expediente N° A-7776).

 

b) Zona urbana que a Playas del Coco (expediente 10.878, en archivo).

 

c) Ampliación de la zona urbana de Limón (expediente 11.619).

 

d) Zona urbana  a Playas del Coco (expediente N° 15.491), que la Procuraduría dictaminó en sentido desfavorable (Opinión Jurídica O. J.-019-2006).

 

e) Ciudad a Puerto Jiménez y Playas del Coco. En este expediente,  que tiene el número 15263, Proyecto denominado de “Desarrollo de la zona marítimo- terrestre”, el artículo 2° contempla: 

“Las disposiciones de esta Ley no se aplicarán a las ciudades situadas en los litorales (…). La declaratoria de ciudad corresponderá al Ministerio de Gobernación y Policía a solicitud de la municipalidad respectiva, sin embargo, para los efectos de este artículo, como única excepción se tendrán como ciudades las cabeceras de cantón y los poblados de Puerto Jiménez de Golfito, Puerto Viejo y  Cahuita de Talamanca y playas del Coco en Guanacaste”.

 

Con la tesis de que la declaratoria de ciudad  apareja la ineludible creación de un cantón, habría un vicio en la hecha por la Ley 8464, que trasciende al plano constitucional, con violación de los artículos 50, 124 inc 14 y 168 in fine.  

 

(El Código Municipal de 1970 plasmaba con claridad ese principio en el artículo 3°: “La población cabecera del cantón es la sede del Gobierno Municipal y tendrá el título de ciudad”).

 

Un problema adicional de la Ley 8464 es que no define los límites de las ciudades declaradas (Cahuita y Puerto Viejo), lo que es de exclusiva competencia legislativa, ya que implica una desafectación de la zona marítimo terrestre.  Por lo mismo, la omisión no podría subsanarla un ente administrativo como el Instituto Geográfico Nacional, al que se encarga de materializar en la realidad los respectivos perímetros o extensiones, con ajuste a coordenadas o puntos geográficos previamente fijados por la Asamblea Legislativa; pero no suplir a ésta en la definición discrecional de los límites de las ciudades litorales.

 

En el particular, la imprecisión de la Ley 8464 contraviene los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y acarrea un vicio esencial que impide su ejecución. (…)

 

Sin embargo, se presentan varias antinomias.  En primer término, la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo estaba afectada a dominio público. Precisamente la ley se dicta para desafectarla; es su razón de ser. 

 

Como esa franja costera antes de regir la Ley 8464 tenía carácter demanial, no era legalmente posible a los particulares poseerla a título de dueño, por espacio de cuarenta años, y demás condiciones requeridas para titularla, a tenor de la Ley de Informaciones Posesorias (ver su artículo 1°, párrafo 2°; y 856 del Código Civil).

 

La ley es entonces de imposible aplicación, lo que contradice el principio de razonabilidad. (…)

 

En consonancia con lo anterior y por paridad de razón, tratándose de la desafectación de bienes del dominio público medioambiental, el principio de razonabilidad, conforme a la jurisprudencia de esa Sala, exige su necesario sustento en sólidos y previos estudios técnicos –oficiales- que justifiquen la medida y sean demostrativos de que no se perjudicará el derecho fundamental al ambiente, so pena de ser inconstitucional. (…)

 

En la especie, el artículo 50 de la Constitución resulta contrariado porque no se contó con ningún estudio técnico oficial que avalara la necesidad de la desafectación, revelador de que los bienes litorales excluidos del demanio dejaron de cumplir los fines públicos a los cuales fueron destinados en el acto de afectación, (…)

 

La Ley impugnada se tilda de inconstitucional por infringir los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, a causa de la discriminación negativa e injustificada al trato que crea a favor de los presuntos pobladores de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes concede propiedad privada, sin exceptuar la Zona Pública, mientras que los  pobladores costeros del resto del país sólo pueden ostentar el carácter usuarios, previa aprobación municipal de la solicitud y cumplimiento de requisitos legales.

 

A nuestro juicio, el reproche es de de recibo.  En esencia, recoge lo expuesto por la Procuraduría en las Opiniones Jurídicas O. J.-004-2005 y 012-2005, vertidas con ocasión de las consultas del Proyecto que originó la Ley 8464.”

 

            Sin perjuicio de lo anterior, recomendamos se sustituya al juez civil de menor cuantía del lugar donde esté ubicado el inmueble por el de mayor cuantía, que es el que normalmente tiene experiencia en el trámite de informaciones posesorias; así como que se fije un mecanismo para que el juzgador pueda determinar cuándo un terreno se encuentra dentro de esos poblados (como por ejemplo, una nota del Instituto Geográfico Nacional inserta dentro del plano, para lo cual habrían de fijarse previamente por la misma ley los límites de las áreas) y no en sus periferias, con el objeto de que se tenga una mayor certeza al momento de aplicar la norma.

 

            En cuanto al transitorio cuarto, nos parece que el plazo de tres meses que se otorga al Ministerio del Ambiente y Energía para elaborar el Plan de Manejo Sostenible es muy corto, vista la dificultad de realizarlo al tratarse de una zona muy rica en biodiversidad y variables ambientales que deben tomarse en cuenta. Téngase en cuenta que su realización probablemente implicará trabajos de campo, levantamiento de planos, confección de inventarios de especies, etc.

 

            No entendemos, finalmente, por qué el transitorio quinto autoriza a Catastro Nacional a inscribir los planos que correspondan a los terrenos a titular bajo la finca de JAPDEVA, sin cumplir los requisitos legales que señalan las diferentes leyes de nuestro ordenamiento jurídico, en punto a servidumbres y caminos públicos; y menos aún que se autorice a catastrar planos que no respeten los anchos mínimos legales tratándose de caminos públicos. Se impone la eliminación de esta norma discordante con el régimen general de derecho público.

 

 

CONCLUSION

 

            Vistas las consideraciones aquí expuestas, pensamos que para lograr los fines propuestos en la exposición de motivos del presente proyecto de ley se requiere únicamente de realizar unos pequeños ajustes en nuestra normativa, y no acudir al expediente de crear dos procedimientos alternos al de informaciones posesorias, con consecuencias que pueden ser muy perjudiciales para el interés público y áreas demaniales de nuestro país.

 

            En efecto,  bastaría, como hemos sugerido, con disponer que el Poder Ejecutivo, dentro de un plazo dado, ordene al Registro Público la cancelación de las fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario por medio de los Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No. 28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, o cualquier otro programa de titulación anterior (requiriendo previamente al IDA una lista de las fincas en esas condiciones), para que las personas interesadas puedan acudir al trámite normal y más seguro que establece la Ley de Informaciones Posesorias en procura de obtener título de sus fincas sin inscribir; así como incluir en esta última Ley una excepción al régimen normal para que puedan inscribirse fincas dentro de la propiedad No. 96658 del Partido de Limón, no obstante estar ya inscrita a nombre de JAPDEVA .

 

En caso de no acogerse esta recomendación, solicitamos se introduzcan las modificaciones sugeridas a los diferentes artículos del proyecto tal y como aquí lo hemos propuesto.

 

 

Del señor Diputado, atentamente,

 

 

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

 

 

VBC/fmc