C-416-2006

18 de octubre de 2006

 

 

 

 

Señor

Mario Alberto Rojas Salas

Alcalde Municipal

Municipalidad de Palmares

S.         O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al atento Oficio D. E. 515-06 de fecha 29 de mayo, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Técnico Consultivo sobre la posibilidad de que un Manual de Puestos pueda reformar lo establecido en el Reglamento Autónomo de Operación y Servicios de la Municipalidad de Palmares. 

 

Según lo expresado por el Alcalde Municipal, la duda surge a raíz de la aprobación por parte del Concejo Municipal de un Manual Descriptivo de Clases y Puestos, cuyo porcentaje de sobresueldo de aumentos anuales es superior al establecido por el Reglamento Autónomo de Operación y Servicios de la Municipalidad de Palmares.

 

Adjunto se nos remite el criterio del Departamento de Asesoría Legal de la institución, oficio DJ-26-06, en el cual dicho órgano concluye que:

 

“… los manuales descriptivos de puestos están hechos para regular la clasificación de puestos de los empleados de una determinada Entidad, y es un error que un Manual de Puestos regule aspectos que no son de su competencia como lo es reconocer o aumentar pluses salariales, como es el caso que atañe.

… el Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad, tiene un rango superior a la de un Manual descriptivo de Puestos y caso de conflicto entre ambos sería aplicable el de mayor jerarquía.”

 

 

 

I.         SOBRE LA AUTONOMÍA NORMATIVA Y LOS REGLAMENTOS AUTÓNOMOS.

 

Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 

 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

 

Propiamente sobre la autonomía normativa, aquel Tribunal ha expresado que:

 

“Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que "el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen"  (Resolución número 3493-2002, de las catorce horas con cuarenta y un minutos del diecisiete de abril del dos mil dos, lo resaltado es el original.)[1]

 

Esta competencia normativa para dictarse su propio reglamento de organización, se encuentra desarrollada en los artículos 4 y 13 del Código Municipal, que expresan, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico….

 

ARTÍCULO 13.- Son atribuciones del Concejo:…

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales…

           

Como se desprende de las citas normativas anteriores, la competencia asignada a las Municipalidades para organizarse internamente, debe ser desarrollada a través de reglamentos autónomos, cuya emisión deberá ser acordada por el órgano máximo de la corporación: el Concejo Municipal.   Sobre este tipo de instrumentos, la doctrina nacional ha indicado que:

 

“…el principal aspecto de la potestad de auto organización es la potestad reglamentaria autónoma que la misma contiene.  Es decir, la potestad para regular el régimen interior de los despachos u oficinas de cada poder.

Los reglamentos nacidos del uso de esta potestad tienen, generalmente, tres características fundamentales:  emanan directamente del poder o institución en su calidad de jerarcas del servicio, y no están basadas en una ley previa sobre su propia materia; crean órganos internos y regulan las relaciones entre los mismos; y finalmente, tiene como sujeto pasivo solamente órganos y no a terceros extraños al Estado, o en alguna forma, sólo a aquellos sujetos que han entrado en contacto especial con la Administración para gozar de sus servicios.”  (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Stradtmann Editorial, Edición 2002, Tomo I, pág. 265)

 

Los reglamentos autónomos de organización, como parte del bloque normativo existente, encuentran su límite en las normas de rango superior que los delimitan, de conformidad con la jerarquía de normas establecida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública[2].

 

Dicho artículo constituye un límite para el accionar normativo de los entes que posean dicha potestad.  Para el caso que nos ocupa, en tratándose de reglamentos autónomos, éste límite debe entenderse en dos sentidos:  el primero, referido a la imposibilidad de incorporar en el reglamento materias que han sido reservadas a la ley o introducir modificaciones a las normas de rango superior al reglamento autónomo- incluidos los reglamentos ejecutivos- y el segundo, referido a la imposibilidad de modificar el reglamento autónomo a partir de normas o actos de inferior rango.  Estos conceptos han sido desarrollados con mayor amplitud por esta Procuraduría General.  Así, mediante criterio C-122-2006 del 22 de marzo del 2006, se puntualizó:

 

“En sentido similar, en nuestra OJ- 116-2005, del 8 de agosto del 2005, indicamos lo siguiente:

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. [3]

 

A partir de lo expuesto, y como conclusión inicial, tenemos que las corporaciones municipales, en ejercicio de la autonomía normativa asignada, pueden ordenarse internamente a través de los reglamentos autónomos, que deberán ser emitidos por el Concejo Municipal y que se encuentran sujetos a los límites establecidos por la jerarquía de fuentes, no pudiendo ser modificados por normas de rango inferior al propio reglamento interior.

 

 

II.                SOBRE LOS MANUALES DESCRIPTIVOS DE PUESTOS.

 

El Código Municipal instaura la carrera administrativa municipal como el mecanismo para acceder a los diferentes cargos del gobierno local.  Según lo que establece el artículo 115 de aquel cuerpo normativo, la carrera administrativa se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. 

 

Según lo que establecen los artículos 116 y 119 del Código Municipal, uno de los instrumentos para lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera administrativa es el Manual de Puestos, el cual fungirá como parámetro de ingreso a los cargos dentro del gobierno local respectivo. 

 

Bajo esta misma línea, los artículos 120 y 121 del Código Municipal, establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado un manual descriptivo de los puestos que existan dentro de la entidad.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

ARTÍCULO 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)

 

Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 

 

Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.  Evidentemente, esa tarea debe ser desarrollada a partir de los límites establecidos en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios, por lo cual puede concluirse que el manual de puestos constituye un complemento técnico de los lineamientos establecidos en el Reglamento, de lo que deviene la necesidad de que ambos instrumentos sean coherentes entre si.  

 

Como lo señalan los artículos anteriores, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil, órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado[4].

 

Ahora bien, si bien es cierto los manuales de puestos representan un límite de actuación para la administración municipal -en el tanto el reclutamiento y selección del personal de la corporación municipal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel- no pueden considerarse como un instrumento normativo capaz de modificar los reglamentos internos de trabajo que han sido emitidos.  Lo anterior, por cuanto ha quedado claro de las normas expuestas que los manuales de puestos revisten un carácter técnico cuya finalidad está ligada al establecimiento de los parámetros necesarios para el establecimiento de la carrera administrativa. 

 

Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

“V.- En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado( se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria(. Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.”   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999)

Como se desprende de la extensa cita, la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y  responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.  

 

 

III.             SOBRE EL FONDO.

 

La Municipalidad de Palmares nos consulta sobre la confusión que se ha generado a lo interno de esa corporación, por cuanto el Manual de Puestos que fue aprobado por el Concejo Municipal estableció un porcentaje a cancelar por concepto de anualidad superior al establecido en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de esa entidad. 

 

La anualidad es el beneficio o plus salarial otorgado a los empleados estatales por la acumulación del tiempo servicio para las instituciones del Estado, y que, como su nombre lo indica, se reconoce por cada periodo anual que se acumula al servicio del Estado. 

 

Según lo ha indicado la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia[5], el sobresueldo de anualidad surge del reconocimiento que realiza el legislador de la teoría del Estado como patrono único, según la cual, el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación laboral para efectos del reconocimiento de un mínimo de beneficios. 

 

Este sobresueldo se encuentra recogido en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, cuyos artículos 5 y 12 señalan, en lo que interesa, lo siguiente: 

 

“Artículo 5.  De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría…”

 

  “Artículo 12.  Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5° se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

…d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público..”

 

            Por su parte, el artículo 46 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Palmares, establece el monto que deberá reconocerse a los empleados de esa municipalidad, por concepto de anualidades.  Señala el artículo lo siguiente:

 

“Todos los funcionarios municipales recibirán por cada año de servicio una remuneración adicional que compensará su antigüedad en la Institución, que consistirá en un 3% del salario base de la categoría a la que se encuentre asignado.”

 

            No obstante lo expuesto por la norma anterior, el Manual Descriptivo de Clases de Puestos, contiene un párrafo en el cual se indica un porcentaje de anualidad superior al establecido en el artículo en la norma reglamentaria transcrita líneas atrás.  Señala el párrafo bajo análisis que:

 

“AUMENTO ANUAL O ANTIGÜEDAD: Reconocimiento de cada año de servicio dentro de las dependencias que conforman la Administración Pública Costarricense.  Este puede darse dentro de la escala de salarios o por una compensación de otra índole.  En el caso de la Municipalidad de Palmares corresponde a un 4% sobre el salario base”

 

            De acuerdo con lo señalado en el primer apartado de esta consulta, los reglamentos autónomos, en el tanto forman parte de la jerarquía normativa que rige las relaciones de la Administración Pública, se encuentran inmersos en los principios que regulan aquella jerarquía, no pudiendo modificar  normas de rango superior o ser modificado por normas de inferior rango.

 

            En el caso que nos ocupa, el reglamento autónomo se encuentra limitado por la Ley de Salarios de la Administración Pública, que lo obliga a reconocer el derecho de los trabajadores al pago de un sobresueldo por concepto de anualidad.  Este reconocimiento es un derecho mínimo de los empleados municipales que las corporaciones deben respetar.  Lo anterior, por cuanto en atención a las competencias y la autonomía otorgadas a la Municipalidad en materia de autoorganización, el Concejo Municipal puede determinar porcentajes superiores para el reconocimiento del pago de anualidades, a través de los instrumentos normativos que al efecto le permite el ordenamiento jurídico, a saber, los reglamentos autónomos de organización.  Sobre este punto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

 

“III-. De conformidad con todo lo expuesto, jurídicamente es innegable que, el personal de la Municipalidad de San José, forma parte del Sector Público, verbigracia, Administración Pública, en los términos de los artículos 1 ° , tanto de la Ley General de la Administración Pública como 4 ° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.  Por otro lado, tomando en cuenta su condición de persona jurídica de Derecho Público, no empece su independencia funcional y de autogobierno, le resulta aplicable la Ley Nº 6835, partiendo del hecho de que la falta de cobertura respecto del régimen de Servicio Civil, no puede significar un obstáculo  para reconocer la antigüedad acumulada al servicio del Estado (doctrina y jurisprudencia del patrono único); porque no es directamente de esa normativa estatutaria, de donde proviene el incentivo de los aumentos anuales (…) IV. - Lo anterior tiene especial relevancia, en cuanto al régimen de empleo público, vigente en la demandada.  Ha de tomarse en cuenta que, los empleados que contrata, forman parte de los recursos humanos de que se sirve, para dar cumplimiento a sus competencias, en el ejercicio de las respectivas potestades; y por tal razón, se encuentran cubiertos por la de autogobierno; pero también, cuando se trata de normas ordinarias, emitidas por la Asamblea Legislativa, que no regulan, de manera expresa y típica, aquella competencia exclusiva, sino, diversamente, situaciones abstractas y generales, que inciden sobre la corporación municipal de igual modo como lo hacen respecto de cualquier otro sujeto jurídico similar, que se encuentra en los presupuestos de hecho que la misma determina, esa autonomía administrativa no puede relevarla de respetar y de dar cumplimiento a las exigencias de ese ordenamiento.  Por eso, para que las disposiciones emanadas del Concejo o, en su caso, del Ejecutivo Municipal, puedan prevalecer sobre la legislación ordinaria, que se les oponga, es necesario que, en ellas, se respete el contenido mínimo de los derechos y de los beneficios que esa legislación ha establecido con un alcance global, si bien sectorial, - artículos 11 y 74 de la Constitución Política y 2, 11, 14, 19, 20 y 586 del Código de Trabajo - ; por lo que, en el caso de los servidores municipales, parte de una relación de empleo público, si la Ley Nº 6835, les vino a conceder derechos, tomando en cuenta su condición esencial, indiscutible, de servidores públicos, como recursos humanos sometidos al cumplimiento de los fines y de las funciones, constitucional y legalmente impuestos a la Corporación Municipal, esas situaciones jurídicas de ventaja, estatutarias, deben serles plenamente reconocidas, por su relación de servicio vigente, que es de Derecho Público.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 241-2001 de las diez horas diez minutos del dos de mayo del 2001, el resaltado no es del original)

 

No obstante, en virtud de este mismo principio de jerarquía normativa, no es posible considerar que un reglamento autónomo de servicios pueda ser modificado por un manual de puestos, ya que el manual no es un instrumento normativo ni ostenta un rango superior al reglamento, requisitos indispensables para que opere la modificación.  En efecto, tal y como se analizó supra, el manual de puestos es un instrumento técnico cuya finalidad está dirigida a establecer las tareas y responsabilidades de un determinado puesto, definición que permitirá asignar un determinado nivel salarial, con lo que queda claro la ausencia de este elemento normativo.  Adicionalmente, debe indicarse que el manual no se ubica en una escala superior a la que ostenta el reglamento autónomo de servicios, según la estructura jerárquica que se extrae de la letra del artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Con base en lo expuesto, debemos concluir que ante la oposición de ambos instrumentos, prevalece lo establecido en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Palmares.

 

            Por último, debe llamar la atención esta Procuraduría sobre la obligación que tiene esa corporación municipal de velar porque el conjunto de normas y disposiciones que regula su accionar, sea coherente entre sí, debiendo adoptar las medidas necesarias para otorgar esa coherencia al sistema. 

 

En este sentido, deberá reformar la Municipalidad alguno de los dos instrumentos bajo análisis, de forma que se unifique el porcentaje a cancelar, siendo una decisión exclusiva del Concejo Municipal de ese ente decidir si mantiene el porcentaje de anualidad establecido en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Palmares o si opta por establecer un porcentaje superior tal y como lo establece el Manual de Cargos y Puestos. 

 

 

IV.              CONCLUSIONES.

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  Las corporaciones municipales, en ejercicio de la autonomía normativa que detentan, pueden ordenarse internamente a través de los reglamentos autónomos, que deberán ser emitidos por el Concejo Municipal y que se encuentran sujetos a los límites establecidos por la jerarquía de fuentes, no pudiendo ser modificados por normas de rango inferior al propio reglamento interior.

 

2.                  Los manuales de puestos son instrumentos de carácter técnico cuya finalidad está orientada al ordenamiento de las cargas de trabajo y sus correlativas responsabilidades, a efectos de determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.

 

3.                  Ante la oposición entre el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Palmares y el Manual Descriptivo de Clases y Puestos, prevalece lo establecido en el primero.

4.                  La Municipalidad de Palmares deberá velar porque los instrumentos técnicos que emita sean coherentes con los Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio, siendo una decisión exclusiva del Concejo Municipal definir, en el caso actual, cuál de los dos instrumentos modifica para lograr esa coherencia.

 

Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

GRF/Kjm

 

[1] En un sentido similar, esta Procuraduría General ha señalado que:

 

“La consagración constitucional de la autonomía opera como una garantía que ampara la participación en el ejercicio del poder. Determina el derecho de la comunidad local de participar en el gobierno y administración de los asuntos locales. En ese sentido, autonomía es autogobierno administrativo. Y es que la autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de la organiza­ción y su régimen subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se materializa, en cada momento, la esfera de actuación de la estructura. En efecto, la autonomía alude a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalida­des es democrático (mandato representativo)” (Dictamen C-382-2004 del 23 de diciembre del 2004)

 

2- En este punto, conviene recordar lo que ha señalado la Sala Constitucional sobre los límites impuestos por el ordenamiento jurídico a la potestad reglamentaria, al señalar que: “De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas" (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

 

3 En sentido similar, es posible ver los criterios C-256-2005 del 18 de julio del 2005, C-071-2005 del 17 de febrero del 2005, C-349-2004 del 6 de noviembre del 2004, entre otros.

 

4 Sobre la obligación de establecer manuales específicos para cada municipalidad, esta Procuraduría Ha indicado que:

 “Estos manuales que bien podríamos calificar de generales, tanto el descriptivo de puestos, como el de selección y reclutamiento, serán el marco jurídico base dentro del cual las diversas corporaciones municipales, a través de sus propios Concejos, deberán adecuar y actualizar sus propios reglamentos independientes de autoorganización, a través de la competencia reglamentaria que les confiere el numeral 13, inciso d) del Código Municipal. “ (Dictamen C-260-2001 del 27 de setiembre del 2001, el resaltado no es del original.)  Sobre este tema, también es posible consultar el criterio OJ-054-98 del 24 de junio de 1998.

 

5 Ver en este sentido, las resoluciones número 2001-00369 de las diez hora diez minutos del once de julio del dos mil uno, la resolución 2000-00923 de las diez horas diez minutos del primero de noviembre del año dos mil, entre otras.  Asimismo, este Órgano Técnico Consultivo se ha pronunciado en un sentido similar en los dictámenes C-072-1999 del 13 de abril de 1999 y  C-273-2001 del 4 de octubre de 2001 y en la Opinión Jurídica número OJ-172-2005 del 31 de octubre del 2005.)