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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 424
 
  Dictamen : 424 del 24/10/2006   

C-424-2006


24 de octubre de 2006


 


 


 


 


Licenciada


Olga Corrales Sánchez


Directora Nacional


Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad


Presente


 


 


Estimada señora:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio DND-823-06 del 13 de enero del 2006 recibido en este Despacho el 15 de junio del 2006.


 


 


I.                               Objeto de la consulta


 


La consulta es planteada en los siguientes términos:  a efecto de determinar a quién corresponde la instauración de los procedimientos administrativos tendientes a establecer la responsabilidad de actos que afecten la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, conforme con el artículo 1 de la Ley 3859 sobre Desarrollo de la Comunidad.”


 


 


II.                            Sobre el asunto consultado.


 


En primer término debemos tener clara la normativa y la jurisprudencia relacionada con la determinación de la naturaleza jurídica de DINADECO.  Al respecto el artículo 1 de la Ley 3859 Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, indica expresamente:


 


Artículo 1º.- Créase la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, como órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y como instrumento básico de desarrollo, encargada de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.  (Así reformado por el artículo 10 de la ley Nº 6812 de 29 de setiembre de 1982).


 


Sobre la naturaleza jurídica de DINADECO, la jurisprudencia administrativa ha indicado: 


 


“Analizada la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, puede afirmarse que la Dirección Nacional es un órgano desconcentrado al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Se aclara que esa desconcentración tiene relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional en su relación con las asociaciones de desarrollo: autorizaciones para que entes públicos y privados, nacionales y extranjeros desarrollen programas en el país vinculados con el desarrollo de la comunidad bajo la tutela de la Ley (artículo 2); potestad para autorizar la constitución de asociaciones con un número menor de miembros a los fijados por el artículo 16; potestad de vigilancia de la Dirección Nacional sobre el funcionamiento conforme a derecho de las asociaciones (artículo 25); dependencia del Registro Público de Asociaciones a la figura del Director Nacional (artículo 26); competencia expresa para resolver conflictos que se deriven de la representatividad de asociaciones a nivel distrital, cantonal, regional o provincial (artículo 31) y aprobación de los planes anuales de trabajo de las mismas (artículo 32); amén de la potestad de inspección y auditoria financiera sobre dichas personas jurídicas (artículo 35).


El conjunto de disposiciones analizadas no dejan duda a este Órgano Asesor que no existe disposición concreta sobre una posible jerarquía del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad sobre la Dirección, siendo competencias de contenido diferente las que ostentan ambos órganos. Igualmente se echa de menos cualquier vínculo jerárquico, en lo que atañe al ejercicio de las competencias supra reseñadas, entre el Director Nacional y el Ministro de Gobernación y Policía.  C-284-2002 del 23 de octubre del 2002.  Ver en el mismo sentido el C-165-2006 del 26 de abril del 2006 y C-043-2006 del 6 de febrero del 2006.


 


Es decir, de lo trascrito se puede arribar a dos conclusiones fundamentales, en primer término que DINADECO es un  órgano con desconcentración máxima únicamente en lo referente a la competencia específicamente asignada por la ley de creación de dicha Dirección.


 


Como segundo aspecto, que el superior jerárquico es el Director General,  con base en lo dispuesto en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad. Consecuentemente es a éste, a quien le corresponderá conocer de los procedimientos administrativos en que se ventilen aspectos referentes a las competencias expresamente asignadas por ley, sea las competencias relacionadas con las asociaciones de desarrollo y las obras o gestiones que estas realizan a favor de las comunidades.


 


Sobre el particular, y sin el afán de ser reiterativo, este Órgano Asesor ya se había pronunciado respecto al caso cuestionado, mediante dictamen C-043-2006 del 6 de febrero del 2006 suscrito por el Dr. Fernando Castillo Víquez.  Sobre el punto, al estar plenamente vigente lo indiciado en esa oportunidad, y con el afán de tener una mayor claridad del tema procedemos a transcribir dicho dictamen, en lo que nos interesa:


 


“En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía; no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia. Esta Procuraduría ha señalado:


‘La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados’. (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).


La desconcentración constituye una excepción a la relación de jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tan compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.


Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.


Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración, y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración sólo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.  (…)


Siguiendo la tesis antes expuesta, y al disponer el numeral 5 de la Ley n.° 3859 que DINADECO está a cargo de un (a) director (a), de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República no cabe duda de que correspondería a este funcionario como máximo jerarca del órgano agotar la vía administrativa. “


 


Consideramos que en el criterio trascrito se analiza en forma clara y profunda el punto consultado por esa Dirección, por lo que confirmamos en todos sus extremos  la conclusión a la que se arribo en el dictamen C-043-2006.


 


Ahora bien y tal y como se indica en el dictamen supra transcrito, la desconcentración opera respecto a las competencias atribuidas exclusivamente al órgano, sin embargo el jerarca, entendido como el Ministro de Gobernación y Policía,  mantiene el poder sobre todo lo no expresamente indicado, como por ejemplo los poderes de vigilancia, relaciones de servicio y dirimir los conflictos de competencia.


 


Sobre ese tema en concreto, se había pronunciado recientemente esta Procuraduría en los siguientes términos:


 


En atención a este último criterio, es fácil observar que uno de los presupuestos de la actual consulta estaba errado, sea el que estimaba procedente que el Despacho del Ministro pudiera conocer de los recursos administrativos y dar por agotada la vía administrativa en materias propias de la competencia de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad. Precisamente, el fundamento en que se hace descansar la imposibilidad de revisión, y los antecedentes a que se alude en las páginas precedentes, nos llevan a reiterar que no existe relación de jerarquía (artículos 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública) en lo que atañe a las específicas competencias que está llamada a desarrollar la Dirección Nacional (artículos  3, 5, 16, 25, 26, 31, 32 y 35 de la Ley N° 3859).


También se advierte que la precisión que realizábamos en el sentido de que la naturaleza de órgano desconcentrado de DINADECO se refiere precisamente a esas competencias. Por ende, no abarca otras áreas del accionar administrativo de DINADECO, como lo relacionado con la temática presupuestaria, o incluso las derivadas de la relación de servicio público de los servidores de la Dirección (potestad disciplinaria), aspectos en los que no se ha roto el vínculo jerárquico para con el Ministro de Gobernación.  Retómese, a este efecto, la aseveración que se hacía en el sentido de que la competencia desconcentrada rompe la estructura básica de organización administrativa, por ende, la interpretación de su alcance se restringe a lo que la ley (o en su caso, el reglamento) determine como atribuciones sobre las que el jerarca no tendrá incidencia.   No cabe extender la desconcentración a áreas que no son las propias de las competencias públicas puestas a cargo de DINADECO (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública).  De suerte tal que, en sentido inverso a la forma en que realiza la consulta, puede afirmarse que la única área en que no existe una relación jerárquica propia entre el Ministerio de Gobernación y DINADECO lo es precisamente en el contenido y ejercicio de las competencias que han sido puestas a cargo de la última, en atención a la Ley N° 3859.   C-165-2006 del 26 de abril del 2006


 


Amén de todo lo expuesto, se puede extraer como conclusión que en las materias no contenidas expresamente como competencias desconcentradass de la Dirección consultante, se mantiene la relación jerárquica con el Ministro de Gobernación y Policía,  siendo a éste a quien le correspondería, en consecuencia, lo relacionado con el tema de procedimientos administrativos atinentes a las otras áreas de funcionamiento de la Dirección.


 


 


III.                         Conclusión


 


De la jurisprudencia transcrita y la normativa citada se concluye que en las competencias asignadas expresamente a DINADECO de conformidad con la Ley 3859 del  7 de abril de 1967, en razón de haber operado una desconcentración a su favor, es al Director Nacional a quien le corresponde conocer de los asuntos relacionados con esas materias, incluyendo lo relativo a procedimientos administrativos que deban instaurarse.  En los demás asuntos, se mantiene la relación de jerarquía propia entre el Ministerio de Gobernación y DINADECO, siendo entonces que corresponderá al Ministro de la Cartera la decisión de inicio y designación de órganos directores de procedimientos administrativos ordinarios o sumarios.


 


De usted, con toda consideración,


 


 


 


 


            Iván Vincenti Rojas                                       Mariamalia Murillo Kopper


            Procurador Administrativo                             Abogada de Procuraduría


 


 


IVR/MMK/mvc