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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 425
 
  Dictamen : 425 del 24/10/2006   

C-425-2006


24 de octubre de 2006


 


 


Señor


Roy González Rojas


Gerente


Banco Central de Costa Rica


S.         O.


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio G/N°285-2006 del 22 de mayo del 2006, ampliado mediante oficio G/N°310-2006 del 30 de mayo del 2006,  en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la posibilidad de contratar funcionarios en dicha institución bancaria, que no cumplan con los requisitos legales exigidos para ocupar esos puestos, aplicando para ello la figura de la ”inopia”.   Específicamente, se consulta lo siguiente:


 


“… surge la duda de si al amparo de nuestro ordenamiento jurídico y para los casos planteados, es posible que, en salvaguarda de los principios de continuidad y eficiencia que deben imperar para garantizar el servicio público, se puede determinar la posibilidad de “dispensar” el cumplimiento de algunos de los requisitos de idoneidad exigidos en los puestos de la Institución cuando existe un caso comprobado de inopia, incluyendo los fijados por leyes de interés público, y de ser posible, cuál sería el procedimiento a seguir en este particular”


 


La duda proviene, según lo que se nos informa, porque han surgido casos dentro de la institución bancaria en la que se han presentado postulantes a los diferentes puestos con un grado académico de especialidad, maestría o doctorado en ciencias económicas, pero cuyos títulos de bachillerato o licenciatura han sido obtenidos en carreras ajenas a las ciencias económicas.  En estos casos, el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas no realiza la correspondiente incorporación de los citados profesionales, por cuanto una disposición reglamentaria de esa entidad profesional establece que la incorporación sólo procederá cuando el solicitante haya obtenido un grado de bachillerato o licenciatura en ciencias económicas.


 


Adjunto a la consulta se remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Banco Central de Costa Rica, emitido bajo el número AJ-229-2006, el que se concluye que:


 


“… esta Asesoría considera que cuando se trate de estos casos en donde la colegiatura esté supeditada a un marco normativo de carácter inferior, como lo es del caso de un Reglamento, al ser una situación de carácter administrativo en la cual los candidatos han superado las pruebas técnicas y requisitos propios del puesto, se debe aplicar la inopia y proceder a su nombramiento.


Recordemos que en caso de la colegiatura el requisito está impuesto por leyes especiales y si el colegio profesional condiciona la colegiatura, por la vía reglamentaria, esto no debería ser obstáculo para efectuar los nombramientos cuando los candidatos sean los idóneos para el puesto en virtud de haber superado las pruebas respectivas y cumplir con los requisitos del puesto.”


 


I.                   SOBRE LA COLEGIATURA OBLIGATORIA EN EL COLEGIO DEL PROFESIONALES EN CIENCIAS ECONÓMICAS Y LOS REQUISITOS PARA SU INCORPORACIÓN.


 


Los colegios profesionales son entes públicos no estatales creados con dos finalidades, por un lado, un fin público de control y fiscalización de la actividad profesional y por el otro, una finalidad privada de protección a los intereses de los agremiados[1].   Para el cumplimiento de las finalidades anteriores, se ha diseñado el sistema de colegiatura obligatoria, que permite asegurar que se cumplan con los fines propuestos. 


 


Al respecto, ha señalado el Tribunal Constitucional que:


 


En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un título, sino que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras de bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares Es por ello que las obligaciones que se imponen por el Colegio, atendiendo a un interés tanto de los colegiados como de la comunidad en general -que aquél interpreta-, no podrían dejarse al arbitrio de quienes ejercen liberalmente determinada profesión, pues aún cuando es una actitud loable que esas obligaciones se acaten voluntariamente por quienes se dedican a una profesión en particular, en cuyo ejercicio haya inmerso un interés público, lo cierto es que de no imponerse forzosamente, la competencia profesional llevaría a que aquellas obligaciones fueran difícilmente cumplidas por los profesionales, con evidente perjuicio para el interés de los administrados en general. … En síntesis, se estima que la colegiatura obligatoria, que sigue nuestro sistema jurídico, es aplicada con el fin de que los profesionales ejerzan su profesión conforme a las leyes y disposiciones respectivas, de manera tal que con la creación de estos Colegios, aquellos puedan ser supervisados en su función.”  (Sala Constitucional, resolución número 789-94 de las quince horas veintisiete minutos del 8 de febrero de 1994)


 


            En el caso del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, el artículo 15 de la ley orgánica que regula dicha institución, establece la obligatoriedad de la colegiatura para el desempeño de los profesionales de esas ramas en los entes o empresas públicas. Señala la norma en comentario, en lo que interesa:


 


ARTICULO 15.- Solamente los miembros activos, los temporales, los asociados y los honorarios del Colegio podrán:


a) Ejercer la profesión en los campos de competencia de las Ciencias Económicas, tanto en el sector público como en el sector privado.


b) Ser nombrados en cargos, en entes o empresas públicas para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las Ciencias Económicas….


Como se desprende de lo señalado, será necesaria la colegiatura para la contratación de los profesionales en el sector público.  Bajo esta inteligencia, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, establece cinco categorías de miembros del colegio profesional:  los miembros activos, los miembros ausentes, los miembros temporales, los miembros asociados y los miembros honorarios, estableciendo para cada categoría de miembros, una serie de requisitos.  


Para efectos de este estudio, nos interesa resaltar únicamente lo señalado por la Ley Orgánica del Colegio para los miembros activos y asociados, quienes serán lo que podrán optar por los puestos dentro del Banco Central de Costa Rica[2].  Los requisitos para acceder a estas categorías de colegiados están establecidos en los artículos 4 y 7 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.   Señalan los artículos de cita que:


 


ARTICULO 4.- Serán miembros activos, con las obligaciones y derechos que se señalan en esta ley:


a) Los profesionales graduados en Ciencias Económicas de los centros de educación universitaria de Costa Rica, reconocidos por el Estado, con título de licenciado o de un grado superior, que cumplan con los trámites y requerimientos que fije el Colegio o que se establezcan en la presente ley y en su reglamento.


b) Los profesionales graduados en Ciencias Económicas en universidades extranjeras, cuyos títulos de licenciado o de un grado superior hayan sido reconocidos y equiparados por un centro de educación universitaria de Costa Rica, que cumplan con los requisitos de incorporación que fije el Colegio o que se establezcan en la presente ley y en su reglamento.


ARTICULO 7.- Serán miembros asociados:


a) Los bachilleres y diplomados universitarios de las carreras de Ciencias Económicas de los centros de educación universitaria de Costa Rica reconocidos por el Estado.


b) Los bachilleres y diplomados graduados en Ciencias Económicas en universidades extranjeras, cuyos títulos hayan sido reconocidos y equiparados por un centro de educación universitaria de Costa Rica, que cumplan con los trámites y requisitos de incorporación que se fijarán en el reglamento.


 

A partir de las anteriores normas, es posible concluir que es un requisito indispensable el contar con el grado de licenciatura en una carrera del área de las Ciencias Económicas para poder acceder al estatus de miembro activo.  De igual manera, para poder ser miembro asociado del Colegio se requiere que el solicitante ostente el grado académico de bachiller en una carrera del área de las Ciencias Económicas, por lo que en ambos casos, tanto para ser miembro asociado como para ser miembro activo, es indispensable que el aspirante a formar parte del colegio profesional ostente un grado académico en una carrera del área de las Ciencias Económicas. 


 


Estas normas han sido desarrolladas por el artículo 13 del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, Decreto Ejecutivo N°20014-MEIC, que expresa:

 


ARTICULO 13.- Para efectos del artículo 4, incisos a) y b) de la ley, para ser incorporado como Miembro Activo del Colegio se requiere cumplir alguna de las siguientes condiciones:


a) Haber obtenido el grado de Licenciado que otorgan las instituciones de educación superior universitaria de Costa Rica, en el área de las Ciencias Económicas.


b) Haber obtenido el grado de bachiller en el área de las Ciencias Económicas y luego una Maestría o Doctorado en la misma área. No se considera como miembro activo a quien cuente con un posgrado de Maestría, Doctorado o especialidad en el área de las Ciencias Económicas si su grado no corresponde a tal área. (Así reformado por el artículo 1º del decreto ejecutivo No.21601 de 21 de setiembre de 1992)”


 


Este artículo reglamentario contempla expresamente la conclusión apuntada líneas atrás, al establecer la obligatoriedad de contar con el grado de licenciatura para poder ostentar la condición de miembro activo del Colegio.


Por las razones apuntadas, considera esta Procuraduría General de la República que no lleva razón la Asesoría Jurídica del Banco Central de Costa Rica al indicar que la exigencia de contar con un grado académico está derivada de la normativa reglamentaria y no legal.  Señala dicho órgano asesor que el artículo 4 arriba citado, no obliga a contar con un grado académico en una carrera del área de las ciencias económicas para poder colegiarse, ya que la norma permite que se colegien profesionales que cuenten con estudios de post grado sin que resulte necesario ostentar un grado académico en ese campo.   A partir de este razonamiento, el Banco Central considera que puede omitirse ese requisito en la selección de personal efectuada en esa institución.


Este Órgano Asesor no comparte el criterio del Asesor Jurídico por las razones apuntadas, pero además, porque este mismo cuestionamiento ya fue analizado por el Tribunal Constitucional. En efecto, mediante la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 05-013467-0007-CO presentada por Vera Cruz Solis Gamboa contra el artículo 13 del Reglamento General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas,  se cuestionó la posibilidad de restringir, en criterio de los accionantes, el acceso al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, a través de una norma reglamentaria.  La Sala Constitucional declaró sin lugar la acción presentada mediante voto 2006-11561 del 09 de agosto del 2006.


El escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad cuestionó que la modificación operada al artículo 13 del Decreto Ejecutivo No. 2014-MEIC, imponga como requisito para la colegiatura, el que el aspirante ostente además, el grado de licenciatura en una carrera afín con las ciencias económicas, tal y como lo señala el artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.  Esta obligación, en criterio de la accionante, no podía ser derivada del artículo 4 de la Ley Orgánica, razón por la cual operaba en el caso un exceso de la potestad reglamentaria, restringiéndosele derechos fundamentales más allá de lo establecido en la respectiva ley. 


Esta Procuraduría General de la República, actuando como Órgano Asesor de la Sala Constitucional, contestó la audiencia conferida por ese Tribunal indicando, en lo que interesa, lo siguiente:


 


“La incorporación de un profesional como miembro activo o asociado deriva del grado profesional, pero en ambos casos se requiere que el diploma haya sido obtenido en el área de ciencias económicas. No puede incorporarse al Colegio como miembro activo o asociado el profesional que no haya obtenido su diploma en dicha área. Disponen los artículos de mérito:



Se deriva de lo expuesto, que el requisito legal mínimo para incorporarse al Colegio como miembro asociado es el bachiller en Ciencias Económicas y el de miembro activo el de licenciado en Ciencias Económicas. Como se trata de requisitos mínimos, no puede incorporarse al Colegio quien sea graduado como licenciado o bachiller en ámbitos distintos a las Ciencias Económicas y ello aún cuando sea titular de una maestría o incluso doctorado en Ciencias Económicas.


Cabe señalar, además, que en la contestación a la Acción N° 05-11263 a que se hace referencia, la Procuraduría interpreta el artículo 4 de la Ley en el mismo sentido que aquí se hace: dicha norma impone como requisito para ser inscrito como “miembro activo” “el haber alcanzado el grado mínimo de licenciatura en ciencias económicas en universidades nacionales o extranjeras”. Disposición que se afirmó no es inconstitucional en tanto tiende a establecer los requisitos para ser miembro activo del Colegio, sin afectar irregularmente el ejercicio del derecho fundamental. Afirmación que ahora se reafirma.


Y es que precisamente porque para ser miembro activo se requiere la licenciatura en ciencias económicas, los profesionales que no son titulares de dicho diploma, sino de un bachillerato deben incorporarse como miembros asociados. Cuál es el interés que se tutela? En nuestro criterio, no es otro que la solvencia académica; solvencia que debe estar referida al ámbito general de las ciencias económicas. Se estima que el bachiller carece de los conocimientos académicos y profesionales para un ejercicio pleno de la profesión. Y si eso es así tratándose de los bachilleres en ciencias económicas, cómo afirmar lo contrario en tratándose de los profesionales que carecen de la formación que da ese bachillerato?


Conforme se ha indicado, la Ley del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas impide incorporar en su seno a quienes no tienen el grado mínimo de bachiller en ciencias económicas (miembros asociados) o de licenciado en ciencias económicas (miembros activos). Lo que excluye la incorporación de personas que tienen un grado de maestría pero cuya licenciatura o bachillerato ha sido obtenido en otros ámbitos del conocimiento humano. El establecimiento de los requisitos de incorporación deriva directamente de la Ley, lo que satisface el principio de reserva de ley. En efecto, la restricción del derecho fundamental es producto de la ley formal.


El Reglamento en su texto vigente es simplemente una norma eco de lo dispuesto en los artículos 4 y 7 de la Ley...”


 


La Sala Constitucional, como se señaló anteriormente, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad mediante resolución número 11561-2006 de las quince horas veintinueve minutos del nueve de agosto del 2006, en la que se señaló


 


“El aspecto objetado de inconstitucionalidad es la restricción subrayada en el párrafo último, para incorporar a ese Colegio a profesionales que, aunque cuenten con estudios de posgrado en Ciencias Económicas no tengan un grado de bachillerato o licenciatura en esa materia. La Sala ha rechazado reiteradamente los recursos de amparo formulados por profesionales de distintas profesiones que obtienen títulos de postgrado en economía u otras disciplinas e intentan incorporarse a los colegios profesionales correspondientes a esas titulaciones, los cuales rechazan su incorporación por no ostentar grados de bachillerato o licenciatura, por considerar que la determinación de quién y en qué condiciones puede formar parte de un colegio profesional es un asunto de legalidad ordinaria que no involucra problema alguno de derechos fundamentales y, por lo tanto, no es materia amparable (v., por ejemplo, las sentencias número 2001-07469 de quince horas con cincuenta y cinco minutos del treinta y uno de julio del dos mil uno y la número 2005-013580 de catorce horas y veintidós minutos del treinta de septiembre del dos mil cinco). Pero, además, sobre el particular, es menester señalar que la constitucionalidad de la exigencia de incorporarse a un colegio profesional para el ejercicio de la mayor parte de las profesiones tituladas ha sido avalada por este Tribunal en reiteradas resoluciones


En cuanto al punto concreto de la restricción de incorporar solamente aquellos profesionales que ostentan grados de bachillerato o licenciatura en la respectiva carrera profesional, no encuentra esta Sala vulneración alguna de la libertad de trabajo, ni de los principios de razonabilidad y proporcionalidad invocados: la carrera universitaria en la respectiva profesión constituye el primer eslabón de la capacitación profesional


De ahí que la exigencia del título de licenciatura en ciencias económicas previsto en el Reglamento impugnado no exceda la potestad reglamentaria ni la reserva de ley que pesa en esta materia….


VI.- De todo lo anterior no puede extraerse otra conclusión que la desestimatoria de la acción. Sin embargo, cabe señalar que la acción pone de manifiesto un problema social, consistente en la disociación entre las titulaciones de maestría y otros estudios de postgrado que ofrecen las universidades públicas y privadas con las exigencias para el ejercicio profesional, que deben ser solventadas por las universidades y los colegios profesionales y, en su caso, por el legislador.-“ (lo subrayado no corresponde con el original)


 


Tal y como ha quedado señalado, resulta indispensable ostentar un grado académico en el campo de las ciencias económicas, sea de licenciatura o bachillerato, para poder ser incorporado al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, obligación que deriva directamente de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas y no sólo del Reglamento a dicha ley.


 


II.        SOBRE EL PRINCIPIO DE IDONEIDAD PARA EL INGRESO A LOS CARGOS Y PUESTOS PÚBLICOS Y LA INOPIA.


 


            La Constitución Política ha consagrado, en los artículos 191 y 192, un régimen de empleo para los trabajadores estatales, cuyos principios fundamentales son la  comprobación de la idoneidad para su ingreso y la estabilidad en el empleo.[3] 


 


Estos principios constituyen un mínimo que debe ser respetado por las Administraciones Públicas, en el desarrollo de las relaciones con sus trabajadores, por lo que resulta de aplicación a las relaciones entre el Banco Central de Costa Rica y sus empleados[4].


La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el  Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve)


 


La Sala Constitucional ha señalado, también, que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública. 


 


“Tiene efectivamente un claro sentido señalar que la idoneidad de los servidores públicos no solamente debe entenderse en un sentido específico, "académica" o "física" por ejemplo, sino que debe más bien asumirse como una conjunción de elementos o factores de diversa índole que, valorados en su conjunto producen que una persona resulte ser la más idónea para el cargo. Más aún, realmente no concibe la Sala la forma en que pudiera dejarse de considerar la necesaria "aptitud psicológica" no solo en términos generales de "estabilidad" o "normalidad", sino en lo que se refiere a las condiciones o "aptitudes específicas" que ciertos puestos requieran de modo necesario para ser ejercidos con eficiencia. Se trata entonces a juicio de la Sala de un medio adecuado y proporcionado de obtener el fin constitucional fijado en los artículo 191 y 192 Constitucionales, en tanto viene a complementar como se explicó los demás aspectos de la idoneidad; y esta misma razón la que hace que mantenga una primacía –en este caso concreto- frente a los otros derechos constitucionales que el recurrente considera involucrados en esta controversia, a saber, derecho a la igualdad de trato y derecho al trabajo, ello en el tanto que la aptitud psicológica, debe estimarse parte integrante de la idoneidad exigida por la propia Constitución Política, según se explicó.”  (Sala Constitucional, resolución número 2001-12005 de las nueve horas con veintisiete minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno)


 


Estos principios se encuentran recogidos en el Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica y Organismos de Desconcentración Máxima, del 10 de abril del 2002,  cuyos artículos 3, 6, 8 y 9 establecen un procedimiento de selección de personal basado en la idoneidad de los postulantes al puesto.  Señalan los artículos mencionados, en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:


 


“Artículo 3º—Para los efectos del Reglamento, se entiende por:…


Concurso: Proceso en el que participan candidatos para llenar una plaza vacante, acorde con los perfiles del puesto y las necesidades específicas señaladas en el manual de actividades ocupacionales y el manual descriptivo de puestos correspondiente.


….


Lista: Información suministrada al Jerarca Superior de una dependencia con los candidatos elegibles para llenar a una plaza vacante de Director de Departamento o cargos de igual o superior rango jerárquico.


Manual de Actividades Ocupacionales: Instrumento técnico del Sistema de Clasificación y Valoración de Puestos compuesto por las actividades ocupacionales que se aplican en el Régimen Salarial, establecidas de conformidad con los grados de complejidad y responsabilidad de las funciones y tareas, y sustentadas en principios de equidad interna y competitividad salarial con respecto a sectores del mercado salarial afines a la Institución.



Pruebas: Exámenes escritos, orales o prácticos, atestados de estudios y experiencia, y otros elementos y documentos mediante los cuales se determina la idoneidad de las personas para los puestos, como por ejemplo entrevistas, pruebas psicométricas o diagnósticos psicolaborales, así como estudio de carácter económico y social.



Registro de elegibles: Registro de candidatos que han sido seleccionados para puestos de una categoría y actividad ocupacional determinada.


Registro de oferentes: Registro en el cual constan los nombres de las personas cuyas ofertas de servicios han sido aceptadas para su tramitación.



Terna: Información relativa a los tres candidatos elegibles de mayor idoneidad, suministrada a la jefatura de una dependencia para llenar una plaza vacante de hasta Ejecutivo de Área inclusive u otra de igual nivel…”


 


Artículo 6º—Para ingresar al servicio y ocupar cualquier puesto en la Institución se requiere:


a. Ser preferiblemente de nacionalidad costarricense.


b. No tener relaciones de parentesco hasta un tercer grado de consanguinidad y un segundo grado de afinidad, con servidores que participen directamente en el proceso de dotación de personal para la Institución.


c. Ser mayor de edad.


d. Cumplir con las especificaciones y requisitos establecidos en el Manual de Actividades Ocupacionales, para la plaza vacante a ocupar.


e. Presentar pruebas de capacidad para desempeñar, a satisfacción de la Institución, las labores que le corresponda ejecutar.


f. Certificado médico sobre su condición general de salud.


g. No tener impedimento o incompatibilidad para ocupar el cargo.


Artículo 8º—Cumplidos a satisfacción los requisitos para optar por una plaza vacante, el solicitante adquirirá el carácter de elegible y deberá ser tomado en cuenta cada vez que se integre una terna o lista con los candidatos idóneos para ocupar plazas vacantes en que califique.


Artículo 9º—Para llenar una vacante en la Institución, la Jefatura en donde esta se ubique, solicitará al Departamento Gestión del Recurso Humano la terna o lista respectiva, luego de lo cual escogerá a uno de los candidatos, salvo que existan razones para objetarlos a todos, en cuyo caso deberá razonar su oposición por escrito y solicitará una nueva terna o lista. Si el Departamento Gestión del Recurso Humano considera que las objeciones son atendibles dentro del marco técnico regulatorio existente, enviará la nueva terna o lista, caso contrario elevará el asunto para su decisión definitiva a la Dirección de la División Administrativa, luego de que conozca las razones técnicas por las cuales el Departamento Gestión del Recurso Humano se opone al envío de la nueva terna. Cuando para llenar una plaza vacante en la Institución existan varios candidatos elegibles con igual idoneidad para el puesto, el Departamento Gestión del Recurso Humano conformará la terna o lista respectiva, dando prioridad en el caso de las ternas a los servidores de la Institución.


 


Como se desprende de las normas anteriores, para ocupar un puesto en el Banco Central, será necesario que el candidato haya acreditado su idoneidad, a través del cumplimiento de los requisitos exigidos para el puesto y la aprobación satisfactoria de las pruebas que se han diseñado para tal efecto.


 


            Ahora bien, el Reglamento Autónomo de Servicios del Banco Central de Costa Rica y Organismos de Desconcentración Máxima no contempla la figura de la inopia de forma expresa, razón por la que resulta necesario recurrir de manera supletoria a lo establecido por el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, ha efectos de definirla.


 


            Señala el artículo 19 de Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, lo siguiente:


 


“En casos de inopia comprobada o por razones geográficas o técnicas que lo hagan imprescindible para el buen servicio público, la Dirección General podrá, mediante resolución razonada, variar provisionalmente los requisitos de los puestos o de las clases de puestos, de acuerdo con el grupo o la especialidad si lo tiene según corresponda”


 


La inopia debemos entenderla, entonces, como la ausencia de candidatos, de idoneidad comprobada,  para ocupar un determinado puesto.   En estos supuestos, ante la ausencia de personas que cumplan todos los requisitos para ingresar al puesto, y cuando las circunstancias de urgencia y necesidad para satisfacer el servicio público lo requieran, podrá obviarse algunos requisitos del puesto para permitir el nombramiento.  Sobre los alcances de esta norma, esta Procuraduría ha indicado que:


 


“ En este sentido, interesa destacar que la facultad para "flexibilizar" los lineamientos generales emitidos por ella o las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo en materia presupuestaria o de empleo público (Decreto Ejecutivo N. 22493-H de 2 de setiembre de 1993) no puede ser interpretada como comprensiva de una posibilidad de desaplicar en casos concretos las disposiciones legales y reglamentarias establecidas en orden a los requisitos académicos y legales para acceder al empleo público. En igual sentido, observamos que si bien el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento prevén la posibilidad de dispensar determinados requisitos para el ingreso al Servicio Civil, esa facultad no se establece expresamente en orden a los requisitos para la clase correspondiente, ni para los perfiles del puesto, salvo que se dé "inopia comprobada o por razones geográficas o técnicas" y que sea imprescindible para el buen servicio público (artículo 119 del Reglamento al Estatuto). E incluso bajo esos supuestos, el cambio de los requisitos de los puestos o de las clases de puestos es provisional. Por lo que un nombramiento que no reúna los requisitos técnicos tendría que motivarse en situaciones verdaderamente excepcionales en que exista total inopia para un determinado puesto o que en el sitio en que éste se requiere no haya elegibles dentro de la especialidad.”  (Dictamen C-104-96 del 27 de junio de 1996, el subrayado no es del original)


 


Como lo indicamos en aquella oportunidad, la inopia debe obedecer a razones de verdadera urgencia, y debe estar debidamente comprobado que no existen en el mercado laboral, personas que sí reúnan los requisitos que se echan de menos.  No obstante lo indicado, aún en casos de inopia comprobada, existen ciertos requisitos cuya dispensa no resulta posible.  Nos referimos a los requisitos establecidos legalmente, cuya observancia resulta imposible de ser sustraída por las limitaciones establecidas al actuar administrativo por virtud del principio de legalidad y la inderogabilidad singular de las leyes contenidos en los artículos 11 de la Carta Constitucional, y 11 de la Ley General de la Administración Pública, según los cuales las Administraciones Públicas se encuentran sujetas a los mandatos legales, no pudiendo desaplicar para un caso concreto la norma legal. 


 


En el caso específico de la colegiatura obligatoria, tal y como lo señalamos en el primer apartado de esta consulta, la misma se impone por mandato del legislador, por lo que deviene en un requisito que no puede ser desaplicado por el Banco Central de Costa Rica.  Sobre este particular, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha sido constante al señalar:


 


 “Como puede observarse, la colegiatura es un requisito legal, que debe ser observado aún por las instituciones autónomas. Si bien es cierto que estos entes cuentan con capacidad jurídica para autoadministrarse, sus actos deben ser conforme al sistema normativo, pues se trata de personas de derecho público creadas para cumplir fines públicos que se enmarcan dentro de los objetivos del Estado y por lo tanto sujetos al principio de legalidad….


Resulta evidente entonces, que los preceptos legales referentes a la colegiatura obligatoria no pueden ser ignorados por las instituciones bancarias, ya que este requisito atiende a una necesidad de orden público y la autonomía administrativa de la que gozan estas instituciones no las dispensa de la observancia de la ley. “  (Dictamen C-079-97 del 19 de mayo de 1997)[5]


 


Ahora bien, debe recordarse que también ha sido criterio reiterado de este Órgano Asesor que la definición de cuáles puestos deben ser ocupados por profesionales en ciencias económicas, es exclusiva de la administración correspondiente, por lo que deberá determinar si es necesario para ese tipo de puestos que el ocupante sea profesional en esas ramas.  Al respecto, ha señalado este Órgano Asesor:


 


“III.- Sobre los lineamientos para establecer los puestos que deben ser ocupados por profesionales en ciencias económicas.-


El Tribunal Constitucional, en el voto 3409 de las 14:30 hrs del 10 de noviembre de 1992, conociendo una acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra de los artículos 17 y 18 de la Ley de Profesionales en Ciencias Económicas, estableció lo siguiente:


"III.- (...) parte fundamental de la decisión consiste en esclarecer si desde el punto de vista constitucional, el inciso a) del artículo 17 de la Ley que regula a los profesionales en Ciencias Económicas, en relación con la actividad administrativa concebida en el sentido más amplio, denominada "Recursos Humanos", puede afectar todas las situaciones atinentes a esta materia; sin distinguir ni salvar los aspectos que por su especialidad corresponden a otras ciencias distintas de aquéllas. Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines. (...)


En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 68 de la Constitución Política, que prohiben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas. Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. (...)" (lo resaltado no es del original)


    Posteriormente, en el dictamen C-071-94, la Procuraduría General de la República reiteró el lineamiento que la Sala había definido para establecer cuáles puestos deben ser ocupados por especialistas en las ciencias administrativas, dejando esta determinación "al examen del puesto en concreto". Este parámetro interpretativo ha sido reiterado en los dictámenes de esta Institución, citados anteriormente.


    En este sentido, la valoración sobre la pertinencia de la aplicación de la Ley de Profesionales en Ciencias Económicas a los puestos específicos de cada organización, es un asunto que compete exclusivamente a estas últimas por disponer de una estructura organizativa diferenciable del resto, en razón de la misión y de los objetivos particulares que persigue cada entidad.


    Siendo así, por lo anteriormente expuesto, el análisis específico que esa Corporación haga sobre la pertinencia de los requisitos de la persona seleccionada para ocupar el puesto de Jefe Administrativo, es un asunto que escapa a nuestra competencia, siendo de resorte exclusivo para esa Corporación lo referente a la aplicación de figuras alternas en la selección del personal como es la denominada "inopia", la cual, según el decir del Señor Alcalde, fue utilizada en este caso.” (OJ-016-2002 del 27 de febrero del 2002)


 


III.      CONCLUSIONES:


 


Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:


 


1.                  De conformidad con lo señalado por los artículos 4 y 7 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, resulta indispensable ostentar un grado académico en el campo de las ciencias económicas, sea de licenciatura o bachillerato, para poder ser incorporado al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas; obligación que deriva directamente de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas y no sólo del Reglamento a dicha ley.


 


2.            La inopia se presenta cuando exista ausencia de candidatos, de idoneidad comprobada,  para ocupar un determinado puesto.   En estos supuestos, ante la ausencia de personas que cumplan todos los requisitos para ingresar al puesto, y cuando las circunstancias de urgencia y necesidad para satisfacer el servicio público lo requieran, podrá obviarse algunos requisitos del puesto para permitir el nombramiento


 


3.                  La colegiatura obligatoria es un requisito mínimo de idoneidad establecido por la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, por lo que deviene en un requisito que no puede ser desaplicado por el Banco Central de Costa Rica.


 


4.                  Ha sido criterio reiterado de este Órgano Asesor que la definición de cuáles puestos deben ser ocupados por profesionales en ciencias económicas, es exclusiva de la administración correspondiente, por lo que deberá determinar si es necesario para ese tipo de puestos que el ocupante sea profesional en esas ramas. 


 


            Sin otro particular, atentamente,


 


 


Grettel Rodríguez Fernández


Procuradora Adjunta


 


 


GRF/Kjm


 


 


[1] Sobre este particular, ha señalado la Procuraduría General de la República que:


“De acuerdo con lo expuesto, puede afirmarse en resumen, que los colegios profesionales son creados con dos fines : a.- un fin público de control y fiscalización de la actividad profesional y b.- un fin privado, relativo a la organización y protección de los intereses de sus agremiados.”  (Dictamen C-161-97 del 29 de agosto de 1997)


2La Ley señala que los miembros ausentes serán los miembros asociados o activos que se ausenten del país por periodos de tiempo, previa notificación respectiva al colegio; los miembros temporales serán los profesionales en ciencias económicas extranjeros que ingresen al país para realizar trabajos por plazos determinados y que deberán inscribirse como tales para efectuar el trabajo correspondiente.  Por su parte, los miembros honorarios serán aquellos designados por la Asamblea General del Colegio en reconocimiento de los méritos profesionales en el campo de las Ciencias Económicas.


 


3 Sobre este punto, ha señalado el Tribunal Constitucional que: “En el artículo 192 de la Constitución Política se establecen dos principios en cuanto al empleo público: por un lado, que los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada, lo que exige la verificación objetiva de sus calidades y por otro, el principio de estabilidad”.  Sala Constitucional, resolución número 2002-06057 de las catorce horas con cuarenta y dos minutos del diecinueve de junio del dos mil dos, en igual sentido, entre otras, es posible ver las resoluciones 1992-1696 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos y la 2001-12005 de las nueve horas con veintisiete minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno.


 


4 Sobre el particular, ha indicado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia lo siguiente:


“En primer término es preciso señalar que la Ley Orgánica del Banco Central número 7558 de 3 de noviembre de 1995 y sus reformas establece en el artículo 1º la naturaleza jurídica del “Banco Central de Costa Rica”, al definirlo así:  “El Banco Central de Costa Rica es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que forma parte del Sistema Bancario Nacional” (la negrita y subrayado no es del original). Siendo entonces la demandada una institución autónoma de derecho público del sector financiero y establecida también la relación con sus empleados y funcionarios para todos los efectos, como una de servicio público –por lo que son servidores/as públicos-, ésta se encuentra sujeta al principio de legalidad, como institución del sector público. Si bien es cierto, en materia laboral, imperan principios que buscan tutelar al trabajador (a), no se puede dejar de lado que no se está en presencia de relaciones de empleo privado, sino estatutarias y que en este otro campo, rigen principios distintos –principios de derecho público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella especial materia; por lo que, en estos casos, es la propia y especial naturaleza de la relación la que establece los principios y las reglas a aplicar; por su esencia, la que, al fin de cuentas, establece cuáles son los principios, cuáles son las reglas, en suma, cuál es la normativa o el bloque de legalidad, que puede y debe ser aplicado, en el ejercicio de las potestades (poderes-deberes) jurisdiccionales, en este caso (al respecto pueden consultarse, entre muchas otras nuestras sentencias Nos 254, de las 9:10 horas, del 30 de agosto de 1996; 91, de las 10:05 horas del 25 de marzo y 236, de las 9:50 horas del 18 de septiembre ambas de 1998; 38 de las 10:00 horas del 17 de enero; 50 de las 9:45 horas del 23 de enero ambas del año 2000 y 471-2000 de las 14:40 horas del 12 de mayo del 2000).  De igual manera la Sala Constitucional, en su voto número 1696, de las 15:30 horas, del 23 de agosto de 1992, se pronuncio en ese sentido: “Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales y propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos .”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-01041 de las nueve horas treinta y cinco minutos del dieciséis de diciembre del dos mil cinco)


 


5 En sentido similar, es posible consultar los dictámenes número C-071-94 del 6 de mayo de 1994, C-104-96 del 27 de junio de 1996, C-291-2001 del 22 de octubre del 2001 y OJ-016-2002 del 27 de febrero del 2002,  entre otros.