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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 155
 
  Dictamen : 155 del 13/10/1994   

C-155-94


San José, 13 de octubre de 1994.


 


Licenciado


José Enrique Umaña Chavarría


Auditor General


INSTITUTO COSTARRICENSE DE FERROCARRILES


 


Estimado Licenciado:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio No.188-94 de 10 de agosto del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho el criterio técnico-jurídico acerca de lo que sigue:


- Facultad que tiene el Presidente Ejecutivo de una Institución Autónoma, para conceder permisos con goce de salarios a sus funcionarios, por un período de cuatro años, a fin de que presten servicios en otra Institución del Estado, sin que medie un convenio entre ambas entidades estatales o una ley que lo autorice específicamente.


- Procedencia o improcedencia del pago de prestaciones legales a Jefes de Departamentos de la Administración Pública, como por ejemplo, Jefe del Departamento Legal, Jefe del Departamento de Recursos Humanos, que no son puestos de confianza, habida cuenta de que la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda no las autoriza con base en los artículos 25 y 28 de la Ley Número 6955 de 24 de febrero de 1984.


- Facultad del Presidente Ejecutivo de trasladar plazas de jefes de Departamentos a cumplir labores de Asesor de la Presidencia Ejecutiva, dejando la Jefatura sin titular y recargando las funciones sin reconocimiento salarial en otra persona que es Jefe de otro Departamento.


- El procedimiento a seguir cuando se dan nombramientos de personal sin los requisitos académicos que se establecen en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, cuando se haya adoptado este instrumento oficiosamente de parte de la Institución.


En el orden de las preguntas formuladas, se procederá a responder, de la siguiente forma:


ANALISIS DE LO CONSULTADO


I.- Antes de dar respuesta a lo que toca en este Aparte, debe aclararse que para efectos prácticos y útiles del Instituto consultante, se circunscribirá su estudio basado únicamente en el Ordenamiento Jurídico que rige al mismo, ya que la interrogante abarca a otras instituciones autónomas del Estado, lo que resulta innecesario para lo que preocupa.


Hecha la anterior observación, se expone de seguido el correspondiente análisis:


De conformidad con el artículo 19, Inciso J) de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles - Número 7001 de 19 de setiembre de 1985- y el artículo 19 de su Reglamento, el Presidente Ejecutivo de esa Institución, tiene la atribución de conceder licencias a los funcionarios con o sin goce de salarios, excepto en los casos ahí estipulados. Al respecto, las disposiciones jurídicas en mención y en su orden, dicen en lo conducente:


"Son deberes y atribuciones fundamentales del presidente ejecutivo:


...


j) Nombrar, remover, conceder licencias e imponer sanciones a los empleados y funcionarios del Instituto, de conformidad con las leyes laborales y Estatuto Autónomo de Servicios, excepto a aquéllos a que se refiere el artículo 16, inciso l) de esta ley." (Lo resaltado no es del texto original)


Art. 19:


“ El Presidente Ejecutivo tendrá las atribuciones y funciones que la Ley N° 7001 del 19 d noviembre de 1985, este reglamento y demás disposiciones jurídicas vigentes le confieren, sin perjuicio de las facultades propias del Consejo Directivo”


Ahora bien, como puede observarse, dichas normas legales no contienen los términos en que deben otorgarse esos permisos, así como en ninguna otra normativa que regula al Instituto Costarricense de Ferrocarriles. Sin embargo, siendo que el carácter de esas disposiciones legales es extensa, es conveniente advertir que, en tratándose del Estado y sus Instituciones, tales prerrogativas deben ser autorizadas tomando en consideración los límites presupuestarios -V. artículo 180 de la Constitución Política- y cánones de la razonabilidad, necesidad y proporcionalidad que demanda tanto las funciones propias de la entidad que presta al servidor como el que lo recibe, amén de no perjudicar los derechos subjetivos de este último.


A mayor abundamiento y como lineamiento general e importante en la Administración Pública acerca de circunstancias como la aquí analizada, se tiene en materia de relación de servicios, lo estipulado en los ordinales 37 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil y 33 inciso c), aparte 5 de su Reglamento, en cuanto prescriben que es dable el otorgamiento de un permiso por cuatro años, pero sin goce de salario " ...a instancia de cualquier institución del Estado, o de otra dependencia del Poder Ejecutivo, o cuando se trate del cónyuge de un funcionario nombrado en el Servicio Exterior; en los casos de los funcionarios nombrados para desempeñar cargos de confianza en cualquier institución del Estado..."


Es decir, cuando se piden permisos de ese número de años para que funcionarios protegidos por el Régimen del Servicio Civil laboren en otra entidad estatal, los mismos pueden otorgarse, pero con la restricción de concederse sin goce de salario. Esta razón explícita obedece obviamente a los límites legales y presupuestarios en que debe desenvolverse la actividad del Estado para la eficiencia y efectividad de los servicios prestados, no causando trastornos en los recursos humanos y materiales de la Institución al autorizar a cualquiera de sus funcionarios una licencia tan amplia, como la prevista en la disposición reglamentaria de referencia.


De otro lado, y por la preocupación planteada en su Oficio, en relación con lo manifestado por el Departamento Legal de la Contraloría General de la República, conviene hacer de su conocimiento en forma general, que en virtud de los artículos 4 y 3 Inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, constituye esta Entidad el órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública, el cual emite informes, pronunciamientos y asesoramiento acerca de cuestiones jurídicas que le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales, siendo sus dictámenes de carácter vinculante. En el caso de la Contraloría, y de conformidad con lo estatuido en los artículos 183 y 184 de la Carta Magna, así como la Ley Orgánica que la crea, su competencia se limita a la vigilancia de la Hacienda Pública. En estos aspectos, es reiterada la jurisprudencia vertida por nuestro Despacho, en cuanto indica que:


"En razón del objeto consultado, cabría, en principio, admitir la competencia de la Procuraduría para evacuar la presente consulta. Lo anterior solo es válido en el tanto en que se trate de determinar el correcto sentido de las disposiciones normativas aplicables al punto en cuestión, ya que si lo que se pretende es determinar si en el procedimiento de compra directa se ha incurrido en irregularidades o incorrecciones, que determine la nulidad de lo actuado, el órgano competente es la Contraloría, en virtud de lo que dispone su Ley Orgánica y el artículo 115 de la Ley de la Administración Financiera de la República..." (V. C-079 de 8 de mayo de 1989)


II.- En cuanto a la segunda interrogante, y en lo que interesa en este acápite, existen actualmente en nuestro ordenamiento jurídico de empleo público, dos supuestos fundamentales, en los que procede el pago de prestaciones laborales para los funcionarios que se encuentren protegidos por un régimen de estabilidad laboral, a saber:


La primera hipótesis es la prevista en el artículo 192 de la Constitución Política, en tanto los jerarcas de las instituciones estatales pueden dar por concluidos sus relaciones de trabajo con los servidores, previo pago de las prestaciones laborales - a título indemnizatorio- en los casos de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.


En la segunda hipótesis, dicho pago se hace, en virtud de lo estipulado por el artículo 25 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (No. 6955, de 24 de febrero de 1984) mediante el cual, la Administración y el servidor, convienen formalmente el rompimiento de la relación de servicios. Esta circunstancia se suscita, de conformidad con el propósito que persigue dicha normativa, en el sentido de "...ordenar, sanear y mantener fortalecida la Hacienda Pública. (En este sentido, remitirse al Dictamen Número C-074 de 9 de mayo de 1994)


De tal manera, y de acuerdo con lo apuntado por usted en su consulta, procedería el pago de las prestaciones laborales a los funcionarios que se encuentren en cualquiera de los dos presupuestos citados.


III.- En virtud de los deberes y tareas fundamentales que tiene el Presidente Ejecutivo, así como la representación patronal que ostenta de la Entidad consultante -según los artículos 19 de la citada Ley Orgánica y su Reglamento, emitido éste, mediante el Decreto No. 18245-MOPT y 16 del Estatuto Autónomo de esa Institución, acordado este documento por el Consejo Directivo en Sesión Número 16-85 del día 3 de diciembre de 1985; artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública- puede ese jerarca trasladar plazas de jefes de departamentos a otras secciones, siempre y cuando no se les cauce perjuicio en sus derechos; y con el único propósito de llevar a cabalidad la prestación de los servicios, realizando los ajustes necesarios y pertinentes para ello.


En esta dirección de pensamiento, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha reiteradamente subrayado que:


"...la estabilidad laboral no constituye un impedimento, en principio, para que la Administración pueda reorganizar el personal de la mejor forma posible para el cumplimiento de sus fines, claro está, sin que ello implique un grave perjuicio al servidor..." (Voto 3433-94, -Expediente No. 2988-M-94- de las 9:27 horas de 8 de julio de 1994, Recurso de Amparo interpuesto por J.C. contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes)


En ese mismo sentido y a fin de quedar claro el ámbito de las facultades del patrono-Estado en los traslados de sus servidores, dicha Sala, también ha señalado que:


" El ejercicio de las facultades del patrono, para trasladar y ubicar a un servidor que se desempeña en forma interina, no tiene otro límite que el de la razonabilidad de la medida, en el sentido de aprovechar los recursos humanos en la mejor forma posible, para  satisfacer adecuadamente los servicios que se prestan. (Lo resaltado no es del texto original) " (Voto 321-91, de las 14:24 horas del 8 de febrero de 1991. Recurso de Amparo interpuesto por R.S.O. contra Dirección General de Adaptación Social)


"El artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, por su parte, establece que la actividad de los entes públicos deberá atender a principios fundamentales en relación de las competencias que están llamados a ejercer, tales como el de continuidad y eficiencia, que conforme se indicó, autorizan el traslado de un funcionario público. No obstante, ello no significa que exista una autorización irrestricta para el patrono de trasladar libremente a sus servidores...un límite a esta facultad patronal es el derecho de los trabajadores a que el patrono demuestre las necesidades del servicio ... y que esa variación se limite a la forma, modo o lugar de realizar las prestaciones y no a aquellos elementos trascendentales en la prestación del trabajo que le causen grave perjuicio..." (Lo resaltado no es del texto original) (V. Voto No. 288 de las 9:40 horas del 7 de febrero de 1992. Recurso de Amparo de J.R.M. contra Ministerio de Salud)


En cuanto a la inquietud formulada, acerca de que al trasladarse un jefe de una sección a otra, se le recargan las funciones sin reconocimiento salarial a una persona que es jefe de otro departamento, tendría esa Administración activa que sopesar y resolver cada caso particular, no pudiendo esta Procuraduría emitir criterio al respecto, en virtud de lo estipulado en los citados artículos 1 y 3 inciso b) de su Ley Orgánica. Sin embargo, es necesario recalcar el "deber de colaboración" que tiene todo funcionario público para atender recargos de trabajo, a fin de no quebrantarse el principio de continuidad del servicio público prestado, expresamente señalado en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, es conteste la autorizada doctrina costarricense, cuando subraya que:" Es indudable que la relación de trabajo desde el punto de vista de la intensidad con que debe ser cumplido no puede concebirse como un algo inmutable al extremo de que solamente pueda comprender una invariable cantidad de actividades por realizar, argumentación que cobra mayor fuerza si las funciones que constituyen el recargo son de naturaleza integrativa frente a la actividad central..." (Lo resaltado no es del original) (V. "Los factores condicionantes del Jus variandi", Carro Zúñiga(Carlos), p.p. 56 y 57)


IV.- En punto a la interrogante del procedimiento a seguir, cuando se dan nombramientos al margen de los requisitos estipulados en la normativa correspondiente, es de advertir que, la Administración Pública debe cumplir con lo preceptuado en los artículos 11 y 192 de la Carta Magna, al disponer estas disposiciones constitucionales que "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede" y que " con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada." (En este último aspecto, remitirse al análisis hecho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de Agosto de 1992). En esa medida, y a fin de obtener los servidores idóneos para ocupar cargos en la Institución a su responsabilidad, con el propósito de garantizar la estabilidad laboral de los mismos, y consecuentemente la eficiencia y la efectividad de los servicios que se brinda a la ciudadanía, se exige –en concordancia con la normativa arriba citada- fundamentalmente mediante los artículos 3 y 71 de la Convención Colectiva de Trabajo y 38 del Estatuto Autónomo de Servicios, un procedimiento para la comprobación de dicha idoneidad, acudiéndose a un concurso de antecedentes y requisitos que prevé el Manual Descriptivo de Puestos adoptado por esa Entidad, exceptuándose únicamente de tal formalidad lo previsto en el mencionado ordinal 71 al señalar que: "En caso de no haber candidatos elegibles, de acuerdo a las pruebas que se realicen, la Empresa podrá tomar el personal que necesite de cualquier puesto", y "Se exceptúa de concursar los puestos de jefes de Departamento y niveles superiores."


Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en lo conducente ha dicho que:


"CONSIDERANDO:


I.- El artículo 192 de la Constitución Política establece claramente que el nombramiento de los servidores públicos debe ser hecho a base de idoneidad comprobada, que se determinará por el procedimiento de selección que se haga con base en el Estatuto del Servicio Civil. El nombramiento que se hace conforme a la ley, es el acto administrativo necesario e indispensable para que se puedan originar derechos y obligaciones entre un servidor y el Estado, y se materializa por el acuerdo de nombramiento correspondiente. (...)


Es la idoneidad comprobada, la que debe inspirar la contratación de funcionarios del Estado, sin que se pueda argumentar derecho adquirido alguno, al margen del procedimiento legal, toda vez que el error no crea derecho como reiteradamente se ha dicho..."(Voto 1749-91 de las 14:50 horas del 5 de setiembre de 1991, Recurso de Amparo interpuesto por G.C.G. contra Ministerio de Educación Pública)


"III.- La circunstancia de que al recurrente se le hubiese nombrado interinamente y por determinado plazo, para desempeñar el cargo que le interesa, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en ese plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 de la Constitución Política. De tal modo que, a lo más que tiene derecho el recurrente es a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables en los concursos convocados para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de elegible -situación que no aclara ni reclama con el recurso- . Sin embargo cabe advertir a la Administración recurrida que el recurrente sólo podrá ser separado de su cargo , como se explicó, cuando medie concurso legalmente convocado para nombrar en propiedad a su sustituto y con observancia de la legislación aplicable, pues prescindir de sus servicios para sustituirlo por otro interino, implica una flagrante violación a su estabilidad laboral consagrado en el artículo 192 Constitucional tantas veces citado..." (Lo resaltado no es del texto original) (Voto No. 3442-94 de las 9:54 horas del 8 de julio de 1994. Recurso de Amparo interpuesto por J.F.M. contra el Ministerio de Gobernación y Policía, Expediente No. 33011-M-94).


Por consecuencia y de acuerdo con las disposiciones jurídicas indicadas y jurisprudencia transcrita, el Instituto Costarricense de Ferrocarriles debe apegarse al procedimiento estipulado en la normativa de cita, para el nombramiento del personal respectivo, ya que de lo contrario, el mismo podría encontrarse viciado de nulidad, según lo previsto por los Capítulos Tercero y Sexto del Título Sexto de la Ley General de la Administración Pública. En tales términos, lo correcto es enderezar el trámite que corresponde en la legislación consultada, concediéndole previamente a los implicados, el debido proceso, según el numeral 308 y siguientes de la misma ley y la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, que valga enunciar en lo pertinente, la contenida en el Voto Número 2387-C-91, de 14:39 horas del 13 de noviembre de 1991.


IV.- CONCLUSIONES:


En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye:


I.- De acuerdo con el artículo 19, Inciso J) de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles y el artículo 19 de su Reglamento, el Presidente Ejecutivo de esa Institución, puede conceder permisos con goce de salarios a sus funcionarios por un período de cuatro años para laborar en otras instituciones del Estado, pero dentro de los límites presupuestarios y cánones de la excepcionalidad, razonabilidad, y proporcionalidad que demanda las funciones de la entidad que presta al trabajador como el que lo recibe.


II.- Procede el pago de las prestaciones legales cuando se dan por concluidas las prestaciones de servicios con los funcionarios que se encuentren protegidos por el régimen de estabilidad laboral, en los casos previstos por el artículo 192 de la Constitución Política y 25 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.


III.- De conformidad con los artículos 19 de la citada Ley Orgánica y su Reglamento; 16 del Estatuto Autónomo de Servicios, y 4 de la Ley General de la Administración Pública, el Presidente Ejecutivo puede trasladar un jefe de un departamento a otro cargo, siempre y cuando, no se le cauce perjuicio en sus derechos, y con el único fin de prestar efectiva y eficientemente el servicio público.


IV.- En virtud de los artículos 11 y 192 de la Constitución Política; 3 y 71 de la Convención Colectiva y 38 del Estatuto Autónomo de Servicios, la Institución a su cargo, debe apegarse al procedimiento estipulado para el nombramiento del personal, recurriendo al concurso de antecedentes y requisitos que el Manual Descriptivo de Puestos exige.


Muy atentamente,


Licda Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA ADJUNTA