C-441-2006

3 de noviembre de 2006

 

 

Ingeniero

Minor Rodríguez Rojas

Presidente

Junta Directiva

Colegio de Ingenieros Tecnólogos

S.  O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio CITEC No. 167-05/06 de 4 de abril de 2006, mediante el cual el Colegio de Ingenieros Tecnólogos acordó, en sesión ordinaria número 11-05/06 O. TEC, celebrada el martes 21 de marzo de año en curso, elevar a nuestro conocimiento las cuestiones que de seguido se exponen.  De previo, sin embargo, sírvase aceptar nuestras excusas por la tardanza que ha tenido la tramitación del presente criterio, motivada por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                   Planteamiento de la consulta.

 

Mediante el oficio referido, se nos plantea la siguiente consulta:

 

“La duda es respecto a los acuerdos que se adopten en la Asamblea General de cada colegio miembro. En caso de que algún agremiado desee impugnar esos acuerdos, ¿debe acudir directamente a las instancias judiciales, por no existir ningún órgano superior?, o bien, ¿puede recurrir a Junta Directiva General del CFIA como contralor no jerárquico?.

Si la impugnación contiene solicitud de anulación de algún acuerdo, ¿qué órgano sería el competente para conocer de esa solicitud?”

 

La asesoría legal, mediante oficio AL-17-05/06 de fecha 4 de abril de 2006, manifiesta su posición respecto de los aspectos cuestionados en los siguientes términos:

 

“Con fundamento en los artículos 34 y siguientes de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, cada uno de los colegios miembros tendrá su organización propia, su propia Junta Directiva.

Es claro que cualquier acuerdo de la Junta Directiva de un colegio, tiene los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación. La revocatoria la conocería la misma Junta Directiva y el recurso de apelación, debe conocerlo la Asamblea General, debiendo ser convocada a ese efecto.

Sin embargo, los acuerdos que toma la Asamblea General de cada colegio, a mi juicio, no tienen más recurso que el de reconsideración, en los términos del artículo 32 (sic) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Este recurso debe ser conocido y aceptado por la  misma Asamblea General, y en caso de que fuera rechazado, el colegiado interesado en la impugnación, deberá acudir directamente a la vía judicial contencioso-administrativa.

El concepto de que la Junta Directiva General del Colegio Federado, puede conocer en la vía de recurso algún acuerdo tomado por la Asamblea General de uno de los colegios miembros, no encuentra sustento legal en la Ley Orgánica No. 4925 del 17 de diciembre de 1971, pues no existe relación jerárquica directa entre los colegios y el Colegio Federado.”

 

Esta Procuraduría General, disiente del criterio externado por la asesoría legal en el oficio que se adjunta, con fundamento en las razones que de seguido pasamos a exponer.

 

II.                Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica

 

El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, de conformidad con su Ley Orgánica (Ley No. 3663 de 10 de enero de 1966, reformada íntegramente por Ley No. 4925 de 17 de diciembre de 1971) es una persona o ente público no estatal, con personalidad jurídica plena y patrimonio propio (artículo 2), con fines específicos establecidos expresamente por el legislador.

 

Ahora bien, de una lectura de las disposiciones del citado texto normativo, se desprende la complejidad de la estructura organizacional del Colegio Federado, lo cual supone la obligación de recurrir tanto a los antecedentes históricos como legislativos (artículo 10 del Código Civil) a efecto de lograr una mayor comprensión de las normas relativas a la organización y funciones de los órganos que componen el Colegio.

 

Sobre el particular, debe indicarse que esta Procuraduría General, mediante dictamen C-182-95 de fecha 18 de agosto de 1995, hizo un examen bastante detallado de los aspectos señalados. En aquella oportunidad se manifestó lo siguiente:

 

“Con el progreso de las ciencias y los avances tecnológicos, se vislumbró la necesidad de modificar la anterior normativa que, por la data de su promulgación, no satisfacía la realidad de las profesiones involucradas. En tal sentido, la exposición de motivos del proyecto de Ley que es el antecedente de la Ley del Colegio de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica (Ley Nº 3663 de 10 de enero de 1966) indicaba:

"Hemos considerado que la actual Ley Orgánica de nuestra asociación, emitida el 12 de noviembre de 1941, ya no llena las aspiraciones del gremio de Ingenieros y Arquitectos, que día con día crece no sólo en número, sino en las diversas especialidades o ramas que integran nuestras profesiones.

El desarrollo económico del país y el alto grado de tecnificación que requieren las labores de diseño, construcción, asesoría e inspección, hace cada día mayor la necesidad de que los Ingenieros y Arquitectos intervengan en la vida activa del país en diversos ramos, tales como la construcción de carreteras, edificios, fábricas, urbanizaciones, etc., por lo que su Ley Orgánica debe reflejar de modo fiel la importante intervención que los Ingenieros y Arquitectos desempeñan en todas esas actividades." (Ver Proyecto de Ley publicado en La Gaceta Nº 269, del 25 de noviembre de 1964, p. 4327)

El Proyecto de mérito fue avalado por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, basado fundamentalmente en las razones indicadas en la exposición de motivos a que se aludió líneas atrás (Ver Dictamen de Mayoría Favorable, publicado en La Gaceta Nº 240, del 23 de octubre de 1965, p. 4124). De esta forma, se promulgó la Ley Nº 3663 de 10 de enero de 1966, Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros y Arquitectos.

Es oportuno señalar que esta Ley Orgánica incluye, como sujetos objeto de su ámbito de cobertura, a los Arquitectos, aunque sin mención expresa de la razón por la cual se da esa distinción entre dicho gremio de profesionales y los ingenieros. Situación que tampoco se explica en los antecedentes de la Ley, expediente legislativo número 2130. A su vez, se elimina cualquier referencia a "secciones" que conforman el Colegio, como tampoco a las áreas de competencia de los profesionales agremiados. Se preserva, como sucedía con la Ley Nº 22, la expresa indicación de que el Colegio de Ingenieros y Arquitectos contaba con personería jurídica plena, agregándosele el calificativo de "organismo de carácter público" en su artículo 1º. Además, se realiza la distinción entre miembros activos, honorarios, corresponsales, ausentes y visitantes en el numeral 5º.

Posteriormente, se presentó a consideración de la Asamblea Legislativa un proyecto de Ley que tenía como finalidad separar a los Arquitectos de los Ingenieros, dotándolos de un Colegio propio. El estudio de dicha iniciativa, que se tramitó bajo el expediente legislativo Nº 4128, permite concluir la existencia en esa época (año 1970) de una importante corriente de pensamiento -impulsada fundamentalmente por la Asociación de Arquitectos de Costa Rica- dirigida a establecer la distinta naturaleza de las funciones que cumplían estos profesionales y que ameritaban la creación de un nueve ente público.

Fundamentalmente, se conjugaban factores tales como la apertura de una carrera de arquitectura en la Universidad de Costa Rica, la necesidad de darle una mayor proyección a los arquitectos en la sociedad costarricense, y el estado de desarrollo de las ciencias, factores que hacían viable la idea de contar con una estructura propia que brindara mayor independencia. (Ver folios 1 y 2, Expediente Legislativo Nº 4128)

Una vez en trámite el proyecto, se hizo patente la posición de la Asociación de Arquitectos de Costa Rica que sustentaba la necesidad de separación en aspectos tales como el hecho de que la estructura del Colegio de Ingenieros y Arquitectos no era lo suficientemente ágil para responder a las nuevas necesidades de desarrollo de la profesión del arquitecto. Igualmente, se mencionaba la situación de desigualdad que sufría este gremio en lo relativo a su representación ante la Asamblea General del Colegio (Ver folios 50 a 58, Expediente Legislativo Nº 4128).

Por su parte, la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros y Arquitectos mantuvo desde el inicio una oposición a la creación del nuevo ente, principalmente bajo la argumentación de que las profesiones de ambos grupos estaban muy relacionadas y que, por ello, era necesario un sólo ente que viniera a definir los campos de acción de cada gremio.

 

Asimismo, se manifestó la idea de la creación de un "multicolegio", que era una especie de departamentalización del Colegio en diversos grupos de acuerdo con las ramas profesionales que lo componen, para que tuvieran expresión propia. Ello influiría en una participación más representativa ante la Junta Directiva General (Ver folios 43 a 45, 46 a 49, ibíd).

A pesar de que la Asociación de Arquitectos representaba a un importante número de profesionales, la Subcomisión encargada de estudiar el proyecto original recibió la visita de otros arquitectos que se oponían a la creación de un nuevo Colegio. Así, indicaban que los problemas tarifarios, periciales y de los mismos campos o áreas de trabajo profesional en materias tan afines vendría a crear una tremenda confusión para ambas profesiones. En realidad, según su tesis, era más viable y lógico, mejorar la estructura administrativa del Colegio que a ese momento agrupaba a los Ingenieros y Arquitectos. (Ver folios 124 y siguientes, 129, ibíd). Esta divergencia de criterios motivó que alguno de los legisladores indicara que el problema no radicaba en la creación de un colegio aparte o un multicolegio, sino que ambos grupos de profesionales se pusieran de acuerdo para el ejercicio de sus actividades de manera ética (Ver folio 131, ibíd). Pese a todo lo anterior, la Subcomisión emitió un informe positivo sobre la creación del Colegio de Arquitectos, informe sobre el cual se afirmaba que, si en realidad lo que se quería era formar "casa aparte", que así se iba a legislar, sin que ello implicara que la intención del legislador estaba dirigida fundamentalmente a no afectar campos comunes de acción, delimitando hasta donde fuera posible la actividad de cada gremio (Ver folios 228, 229, 230, 276, ibíd). En esta tesitura, el proyecto recibió dictamen afirmativo de mayoría por parte de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales y fue enviado a plenario (Ver folios 394 a 397, 431, 445, ibíd).

Sin embargo, en este punto, el proyecto se estancó en la corriente legislativa.

Con posterioridad, conjuntamente con el proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, la propuesta que nos ocupa fue devuelta a una subcomisión para que fuera objeto de nuevos estudios. En esta nueva subcomisión, se intentó que se llegara a un acuerdo entre las partes interesadas, propósito que se logró con la anuencia de la Asociación de Arquitectos para introducir reformas a la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros (Ver folios 535 a 538, ibíd).

Presentado un nuevo proyecto alternativo, que mencionaba la existencia de colegios miembros de una Federación, se encuentra la siguiente manifestación de un legislador, la cual consideramos la génesis de la denominación actual del CFIA:

"... me doy cuenta que es difícil redactar una ley a nombre de "colegios", porque no se ajustaría, suena un poco inestable jurídicamente. El término "Federación" podría competir con esa Federación de Colegios Profesionales, pero tal vez el término "Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos", porque federado implica esa equidad en el aspecto de la Asamblea General y la da contenido jurídico a cada uno de los respectivos departamentos que se llegarán a llamar colegios."(Ver folios 535-536, ibíd)

Ante la evidente actitud de consenso que existía entre los gremios involucrados, la Subcomisión informó que del estudio de los dos proyectos encomendados se había decidido proponer uno sólo, denominado precisamente Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (Ver folio 666, ibíd). Proyecto que fue aprobado por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales en Sesión Nº 103 del 5 de noviembre de 1971, y votado por el plenario legislativo en ese mismo mes de noviembre, convirtiéndose en la Ley Nº 4925.

De esta forma, la aprobación de la Ley Nº 4925 vino a significar la reforma integral de la Ley Nº 3663, introduciendo la noción de "Colegio Federado" como un ente que agrupaba a diferentes colegios de profesionales relacionados con la arquitectura y las ingenierías. En este sentido, se destacan las siguientes disposiciones:

Artículo 16.- El Colegio Federado estará integrado por los siguientes Colegios y Organismos:

a) Colegios:

1) Colegio de Ingenieros Civiles que incluye a los Ingenieros Civiles, Ingenieros Topógrafos, Ingenieros Geodésicos, Ingenieros de Minas y afines.

2) Colegio de Arquitectos, que incluye a los arquitectos, arquitectos paisajistas y afines.

3) Colegio de Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales, que incluye a los ingenieros electricistas, ingenieros mecánicos, ingenieros mecánicos administradores, ingenieros mecánicos electricistas, ingenieros industriales, ingenieros electrónicos y afines.

b) Organismos:

1) Asamblea de Representantes.

2) Junta Directiva General."

 

"Artículo 34.- Cada uno de los colegios miembros tendrá su organización propia, su Asamblea General y su Junta Directiva. El gobierno de cada colegio lo ejercerá su Asamblea General y su Junta Directiva, cada una dentro de la esfera de su competencia y le serán aplicables las disposiciones de los artículos anteriores, a este Capítulo, en cuanto sean compatibles con su naturaleza y las siguientes disposiciones:"

Como se observa, se vuelve a una distinción entre los diferentes tipos de ingeniería, amén de que se dota a cada uno de ellos de un colegio particular. Sin embargo, se conserva la regulación atinente a que únicamente el Colegio Federado ostenta la personalidad jurídica como ente público (vid artículo 2º), de lo cual se deduce que dicho atributo no está referido a los colegios que lo conforman.

Por otra parte, resta reseñar que el artículo 16 supra transcrito fue modificado mediante Ley Nº 5361 de 16 de octubre de 1973, a efectos de incluir en el ámbito del Colegio Federado a los Ingenieros Topógrafos:

"Artículo 16.- El Colegio Federado estará integrado por los siguientes Colegios y Organismos:

a) Colegios: 1.- Colegio de Ingenieros Civiles, que incluye a los Ingenieros Civiles, Ingenieros de Minas y afines.

2.- Colegio de Arquitectos, que incluye a los Arquitectos, Arquitectos Paisajistas y afines.

3.- Colegio de Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales que incluye a los Ingenieros Electricistas, Ingenieros Mecánicos, Ingenieros Mecánicos Administradores, Ingenieros Mecánicos Electricistas, Ingenieros Industriales, Ingenieros Electrónicos y afines.

4.- Colegios de Ingenieros Topógrafos, que incluye a los Ingenieros Topógrafos, Ingenieros Geodestas y afines, así como a los Topógrafos, Agrimensores y Peritos Topógrafos autorizados para ejercer la topografía o agrimensura de acuerdo con lo que disponen las leyes Nº 3454 de 14 de noviembre de 1964 y Nº 4294 de 19 de diciembre de 1968 y afines.

En cuanto a este último los profesionales miembros del Colegio de Ingenieros Topógrafos que la Universidad de Costa Rica gradúe o reconozca como tales, pasarán a ser miembros del Colegio Federado de Ingenieros y la Arquitectos de Costa Rica.

b) Organismos: 1.- Asamblea de Representantes 2.- Junta Directiva General."

 

Por último, en cuanto al Colegio de Ingenieros Tecnólogos, su creación se sustenta en las facultades concedidas a la Asamblea de Representantes mediante el artículo 23 inciso a) de la Ley Orgánica del Colegio Federado, potestad materializada en el acuerdo Nº 4-79 A.E.R. de 16 de octubre de 1979.

La evolución histórico-jurídica que se ha hecho en las páginas que preceden tienen la intención de clarificar la particular conformación del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica en el sentido de que representa la unión de varios colegios que podríamos llamar "menores", que cuentan con estructuras organizativas propias (artículos 35 y siguientes), pero carentes de una personalidad jurídica individual.

En lo que interesa a los efectos de la presente consulta, se nos cuestiona la "razón" de la existencia de los colegios miembros dentro de una estructura llamada "Colegio Federado". Inquietud que se responde en el siguiente sentido:

La doctrina jurídica y la jurisprudencia administrativa emanada de esta Procuraduría General son pacíficas en considerar a los colegios profesionales como "entes públicos no estatales". Esta clasificación interesa al Derecho Administrativo gracias a las precisiones que la doctrina suramericana introdujo con el objeto de distinguir a éstos de los entes públicos estatales y establecer las diversas consecuencias jurídicas a que se sometían unos y otros. A raíz de esa doctrina, se ha detectado que un elemento definidor de la noción lo es precisamente que la creación de los entes públicos no estatales como personas jurídicas viene dada por una expresa disposición del Estado, normalmente a través de una ley. Y en virtud de esa competencia primaria que se confiere al Poder Legislativo, es claro que la decisión de éste responde a un derivado de la soberanía propia de cada Estado, de donde la específica configuración que se de a un determinado Colegio Profesional es competencia exclusiva de cada Ordenamiento Jurídico.

Sin embargo, dicha competencia tiene como límite el que las áreas de ejercicio de la especialidad científica de cada Colegio Profesional no implique una exclusividad en favor de sus agremiados para desempeñar tareas o funciones que, por su propia naturaleza, también pueden ser desarrolladas por otros profesionales incorporados a otros Colegios.

Como ha tenido oportunidad la Sala Constitucional en señalar:

"Así las cosas, y con base en los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas, como parámetros de constitucionalidad, la conclusión que se extrae de lo anterior es que el ejercicio de las Ciencias Económicas no puede excluir absoluta e irrazonablemente, a ninguna otra actividad profesional regulada por el Estado, que por definición y contenido, le otorgue al correspondiente profesional interesado, la facultad y el reconocimiento jurídico para desempeñarla." (Voto Nº 3409-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos)

"No existe discusión sobre el hecho de que la optometría está incluida dentro de la especialidad de Oftalmología, estando capacitado el oftalmólogo para practicar la optometría como una parte de la oftalmología general. De conformidad con lo anterior, y los lineamientos de la sentencia parcialmente transcrita, no cabe duda que el artículo 6 de la Ley Constitutiva del Colegio de Optometristas de Costa Rica, es inconstitucional, en cuanto niega la posibilidad a los Médicos Oftalmólogos, miembros del Colegio de Médicos de Costa Rica, de que puedan ejercer las funciones de Optometría, para lo cual se encuentran calificados por formar parte de su formación general pues, contiene limitaciones irracionales e ilegítimas que lesionan los derechos constitucionales protegidos en los artículos 33, 68 y 56 de la Constitución Política." (Voto Nº 6696-93 de las catorce horas cincuenta y un minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres)

Por ende, y a efectos de responder la pregunta que nos ocupa, es dable afirmar que la razón por la cual en nuestro sistema jurídico existe el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos como una agrupación de distintos colegios es por expresa voluntad del legislador. Voluntad que, de no contrariar los límites que se apuntan, no puede ser cuestionada en su legalidad, aunque criterios de oportunidad indiquen lo contrario. Precisamente, la suerte corrida por el proyecto de ley que pretendió establecer el Colegio de Arquitectos es un ejemplo de lo anterior, pues como quedó indicado, poco faltó para que se creara el Colegio de Arquitectos de Costa Rica. Sin embargo, el legislador optó por darle prevalencia a la opinión de los propios sujetos afectados con la regulación que emanara de la Asamblea Legislativa, haciendo suyo un proyecto de consenso que, al menos en aquel momento, vino a satisfacer las necesidades de los profesionales interesados.

En lo que respecta a la segunda interrogante contenida en la pregunta número 2 de su oficio CITEC Nº 287 ("cuál objetivo se cumple con una agrupación por especialidad o afinidad profesional (colegios miembros del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica?) es necesario remitirse a la conclusión indicada en el párrafo precedente.

Amén de ello, y como se tuvo oportunidad de señalar al momento de analizar los antecedentes de la Ley Nº 4925, el legislador consideró que la estructura de un Colegio Federado venía a representar el medio idóneo para regular la actividad de los ingenieros y arquitectos en nuestro país. De tal suerte que podría afirmarse que el "objetivo" que se persigue con la actual estructura del CFIA es agrupar en un solo ente público a distintos profesionales que tienen una afinidad de características académicas, de conocimientos y de ejercicio profesional, que ameritan a su vez una única organización para regular su actividad ante la colectividad. (Dictamen C-182-95 de fecha 18 de agosto de 1995)

 

            Como se observa, en un principio un sector del gremio de Arquitectos –particularmente la Asociación de Arquitectos de Costa Rica- abogó por una separación de los profesionales – arquitectos e ingenieros- en dos colegios. Principalmente se alegó que las diferencias en punto a la naturaleza de la funciones de cada gremio profesional hacían que un Colegio que cubriera ambos grupos no era conveniente. No obstante, con posterioridad a un proceso de negociación, se acordó que la opción más viable era mantener ambas profesiones bajo la cobertura de un mismo Colegio, de tal suerte que lo que se procuró fue mejorar su estructura en aras de adecuarlo a las nuevas necesidades y que pudiera cumplir mejor los fines que se le fijaran.

 

            Así las cosas, la idea del legislador se concretó con la creación del Colegio Federado como el centro de imputación de efectos jurídicos, o sea, atribuyéndole la personalidad jurídica -lo que supone que los colegios miembros carecen de tal característica-.

 

            Lo anterior ha sido manifestado por esta Procuraduría General en otras oportunidades. De esta forma, mediante dictamen C-125-93 de fecha 17 de setiembre de 1993, se indicó lo siguiente:

 

“En segundo término, el Colegio Federado, como persona pública que es, no tiene "personería jurídica plena" sino "personalidad jurídica", tal como se reconoce en numeral 1 de la Ley General de la Administración Pública. La persona jurídica, es un sujeto de derecho, constituida en un centro de atribución de poderes y deberes jurídicos. Y la personalidad jurídica del ente, hace suponer la existencia de una aptitud para adquirir derechos o contraer deberes.

Numerosas normas de la Ley Orgánica, evidencian los poderes de la personalidad jurídica del Colegio Federado. Entre otras normas, pueden citarse los numerales 28, 51 y 55. "Artículo 28. Son atribuciones de la Junta Directiva General: (...) n) Dictar los Reglamentos Especiales".

"Artículo 51. El Colegio Federado tendrá amplias facultades para regular todo lo relativo al ejercicio de las diversas profesiones que lo integran, incluyendo aquellos técnicos y profesionales intermedios afines a alguno de los colegios miembros, en todo acuerdo al inciso f) del artículo 23 de esta ley". "Artículo 55. El Colegio Federado establecerá las normas que rijan los concursos profesionales de las instituciones públicas en lo relativo al ejercicio de la ingeniería y de la arquitectura. Estas normas obligarán también a los miembros del Colegio Federado en la oferta de sus servicios a la empresa privada".

Conforme a lo explicado; se entiende que al emitirse la Ley Orgánica Nº 3663 (reformada en lo que interesa por Ley Nº 4925), el legislador ordinario no creó un "organismo" (en el sentido técnico de "órgano") sino una nueva persona jurídica. Y toda persona jurídica pública tiene su propia personalidad distinta del Estado creador. Y, producto de la imprecisión normativa, el legislador ordinario designó como "personería jurídica plena", lo que técnicamente y jurídicamente debió llamar "personalidad jurídica".

En consecuencia, el Colegio Federado, como unidad jurídica total, tiene una sola "personalidad jurídica". Por tanto, los diferentes colegios que integran el Colegio Federado, son órganos carentes de "personalidad jurídica".“ (Dictamen C-125-93 de fecha 17 de setiembre de 1993)

 

Deviene de la cita anterior que, efectivamente, a los colegios profesionales miembros no les ha sido atribuida personalidad jurídica en su condición individual, sino que sólo se le reconoce al Colegio Federado.

 

En otro orden de ideas, tenemos que en tanto órgano superior –frente a los colegios considerados individualmente-, el Colegio Federado cuenta con un gobierno propio, el cual es ejercido por la Asamblea de Representantes y la Junta Directiva General, tal y como lo dispone el artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio, siendo la Asamblea el organismo superior por disposición expresa del legislador. Dice este numeral:

 

“Artículo 17.- El gobierno del Colegio Federado lo ejercerá la Asamblea de Representantes, que es su organismo superior, y la Junta Directiva General, que representarán a todos los colegios.”

 

Reiteramos que en tanto se trata del gobierno del Colegio Federado, se presentan como órganos superiores a aquellos que se han creado como parte de la organización propia de los colegios miembros (Asamblea General y Junta Directiva, a los cuales les resultan aplicables las disposiciones relativas al gobierno del Colegio Federado en lo que sean compatibles con la naturaleza del órgano y funciones de conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica del Colegio Federado).

 

Dentro de la organización del Colegio Federado, resulta esencial la figura del Director Ejecutivo, el cual es designado por la Junta Directiva General, y al cual se le confiere la representación judicial y extrajudicial de la corporación. En este sentido dispone el artículo 32 lo siguiente:

 

“Artículo 32.- La Junta Directiva General, designará, de acuerdo con el Reglamento que se emita al respecto, un Director Ejecutivo. Este será el encargado y el responsable de toda la gestión ejecutiva del Colegio Federado, excepción hecha de aquellas funciones que se le encargaren expresamente a otros funcionarios, y representará al Colegio Federado judicial y extrajudicialmente, con las facultades que indica el artículo 1253 del Código Civil y con las siguientes limitaciones:

a) Para enajenar o gravar bienes del Colegio Federado necesitará autorización de la Junta Directiva General si se trata de muebles, y de la Asamblea de Representantes si se trata de inmuebles.

b) Para renunciar, transigir o comprometer en árbitros al Colegio Federado necesitará la anuencia de la Junta Directiva General si se tratase de bienes muebles o derechos con un valor no mayor de cinco mil colones, y de la Asamblea de Representantes si se

tratase de inmuebles o de derechos con un valor superior a cinco mil colones o de  cuantía indeterminada.

c) Para arrendar bienes inmuebles necesitará la autorización de la Junta Directiva General.”

 

            Lo expuesto hasta ahora resulta de sumo interés para los aspectos consultados, toda vez que, como se verá en su momento, el hecho de que la personalidad jurídica haya sido conferida expresamente al Colegio Federado – y no a los colegios miembros en su concepción individual-, y que como consecuencia de lo anterior sea el Director Ejecutivo el que posea la representación judicial y extrajudicial, supone entonces que quien puede ser llamado a juicio por actos emanados de un colegio miembro es únicamente el Colegio Federado –en tal sentido, la condición de parte procesal se define en atención a lo que dispone el artículo 102 del Código Procesal Civil en relación con los artículos 33 y 36 del Código Civil-.

 

            Ahora bien, partiendo de lo anterior, procedemos a dar respuesta a las cuestiones planteadas.

 

III.             Análisis de la consulta planteada.

 

El primer tema consultado refiere a los medios de impugnación de los acuerdos que se adopten en la Asamblea General de cada Colegio miembro, concretamente, si debe acudir directamente a la vía judicial o bien, si puede ser del conocimiento de la Asamblea de Representantes del Colegio Federado.

 

Como se anotó anteriormente, los colegios miembros no tienen personalidad jurídica sino que es el Colegio Federado el órgano al que el legislador de forma expresa le ha atribuido esta personalidad.

 

Asimismo, dentro de la estructura organizacional del Colegio, la Asamblea de Representantes viene a ser el órgano superior jerárquico, siendo además el Director Ejecutivo quien tiene la representación judicial y extrajudicial.

 

Teniendo en consideración lo anterior, es criterio de esta Procuraduría General, lo siguiente: 

 

El artículo 28 atribuye una competencia residual para cualquier tema no regulado en dicho cuerpo normativo a favor de la Junta Directiva General.  

 

Por otro lado, el numeral 23 sólo concede apelación para casos que no parecen ajustarse a la pregunta del interesado.

 

Lo cierto es que no hay recurso alguno contra lo que la Asamblea General de un Colegio venga a resolver al interno de su organización.

 

En virtud de esto, debe concluirse que el agremiado se encuentra facultado para impugnar el acuerdo adoptado por la Asamblea General del colegio profesional miembro directamente en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respetando los requisitos atinentes a plazos de interposición de la demanda atendiendo a la fecha de emisión de la resolución del último acto administrativo dictado.

 

Sin embargo, por un principio de acceso a la justicia (artículo 41 y 49), no podría pensarse que el agremiado se vea compelido, necesariamente, a llevar el asunto a conocimiento de los tribunales de justicia.  Es por esto que, atendiendo a que la personalidad jurídica del CFIA está conferida a la corporación y no a cada uno de sus colegios miembros, otra vía de análisis permitiría estimar como una competencia implícita de la Junta Directiva General el conocer de un recurso de alzada de la decisión que adopta la Asamblea General de un colegio miembro.   Ello por cuanto pone en conocimiento del órgano federado el asunto que aqueja al agremiado.   De mantener la Junta Directiva General la decisión adoptada por la Asamblea General del Colegio, el agremiado puede plantear su queja en la vía contenciosa administrativa.

 

Debe quedar claro que tal instancia administrativa, a la luz de un reciente pronunciamiento de la Sala Constitucional, debe estimarse como facultativa para el agremiado. Sobre el particular señaló el Tribunal Constitucional:

 

“V.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER PRECEPTIVO DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. Actualmente, sobre todo a la luz de los principios de la supremacía de la Constitución y de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, así como de su eficacia expansiva y progresiva e interpretación más favorable, se entiende que el carácter obligatorio o preceptivo del agotamiento de la vía administrativa riñe con el derecho fundamental de los administrados a obtener una justicia pronta y cumplida ex artículos 41 y 49 de la Constitución Política (tutela judicial efectiva) y con el principio de igualdad, puesto que, sólo en el proceso contencioso-administrativo –y no así en el resto de las jurisdicciones- se le obliga al justiciable, antes de acudir a la vía jurisdiccional, agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes. La infracción al derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida deviene de los siguientes aspectos: a) Normalmente, cuando el administrado interpone los recursos ordinarios de revocatoria, apelación o de reposición –entendido este último como el recurso horizontal que cabe contra los actos del jerarca o superior jerárquico supremo-, no logra que el propio órgano o su superior lo modifique o anule, de modo que el agotamiento de la vía administrativa es como sacar agua de un pozo seco, al no lograrse obtener nada de la interposición de los recursos, transformándose así en una pesada carga o especie de via crucis para el administrado; b) es sabido que el procedimiento administrativo y su etapa recursiva o de revisión, suele prolongarse más allá de los plazos legales y de lo que puede concebirse como un plazo razonable, con lo cual se prolonga indefinidamente, incluso por años, el acceso a la tutela judicial efectiva, sin tener posibilidad de hacerlo inmediatamente y cuando lo estime oportuno; c) la sumatoria del plazo necesario para agotar la vía administrativa con el requerido por la jurisdicción contencioso-administrativa, provoca que los administrados obtengan una justicia tardía, la cual, eventualmente, puede transformarse –según su prolongación y las circunstancias particulares de los administrados justiciables- en una denegación de justicia; lo anterior constituye una clara y evidente ventaja relativa para los entes públicos de la cual, en ocasiones, se prevalen, puesto que, el administrado o ciudadano pasa –por su condición ordinaria de persona física- y la administración pública permanece prolongadamente en el tiempo. En lo que atañe a la vulneración del principio de igualdad, debe indicarse que el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, derivado del privilegio de la autotutela declarativa, expone al justiciable que litiga contra una administración pública a una situación discriminatoria, puesto que, no existe un motivo objetivo y razonable para someterlo a ese requisito obligatorio, a diferencia del resto de los ordenes jurisdiccionales. Debe tenerse en consideración que, incluso, la libertad de configuración o discrecionalidad legislativa al diseñar los diversos procesos, tiene como límite infranqueable el principio de igualdad. Lo anterior, queda reforzado si se considera que las administraciones públicas son un sujeto de Derecho más que no tienen por qué gozar de tales privilegios o prerrogativas y que el eje central en una administración prestacional o en un Estado Social y Democrático de Derecho lo es la persona, esto es, el usuario o consumidor de los bienes y servicios públicos. En esencia, los intereses públicos y la satisfacción de las necesidades colectivas no pueden tenerse como cláusulas de apoderamiento para enervar los derechos fundamentales de los administrados o, sencillamente, como el altar para ser sacrificados.” (Resolución 3669-2006 de las quince horas del quince de marzo de dos mil seis de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

 

Así las cosas, consideramos que es razonable que sea el órgano federado el que conozca, como última instancia, de las inconformidades que manifieste el agremiado, especialmente en virtud de que será a éste al que se le va a llamar como parte demandada en el caso de que se impugne en la vía jurisdiccional –de conformidad con el artículo 102 del Código Procesal Civil-.  Sin embargo, reiteramos que esto no significa que estemos avalando la existencia de una instancia administrativa derivada de la interpretación normativa que se ensayó, sino que se presenta como una alternativa posible para el administrado, a fin de que pueda recurrir a una instancia superior a efecto de que el acto emitido por la Asamblea General de un colegio miembro sea revisado. 

 

No compartimos, por otra parte, la tesis esbozada por la asesoría jurídica del Colegio consultante.   Esto por cuanto el artículo 31 de la Ley Reguladora  de la Jurisdicción Contencioso Administrativa refiere al recurso de reposición cuando el acto final emane directamente del jerarca administrativo.  Por lo ya indicado, en el caso consultado, la Asamblea General de un colegio miembro del CFIA no ostenta la condición de jerarca administrativo, a los efectos de esa persona pública.   Por ende, no es viable estimar como procedente un recurso cuyo diseño está implícitamente relacionado con la posición que ocupe el órgano que emite el acto a cuestionar.

 

Finalmente, en lo que toca a la segunda consulta sobre el órgano competente para conocer la solicitud de anulación de un acuerdo, estima ésta Procuraduría General que la competencia implícita -inciso a) del artículo 28- la tiene la Junta Directiva General, sin perjuicio de lo ya indicado en punto a la gestión directa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

IV.              Conclusión

 

Sobre los aspectos consultados concluye esta Procuraduría General lo siguiente:

 

1.                  El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica es un ente público no estatal que ostenta personalidad jurídica plena, conferida expresamente por el legislador.

 

2.                  La Asamblea de Representantes ejerce, conjuntamente con la Junta Directiva General, el gobierno del Colegio Federado, siendo la primera el órgano superior de éste.

 

3.                  Asimismo, el Director Ejecutivo nombrado por la Junta Directiva General es el que, por disposición legal, ejerce la representación judicial y extrajudicial del Colegio Federado.

4.                  En la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos no hay recurso alguno previsto contra lo que la Asamblea General de un Colegio miembro venga a resolver al interno de su estructura organizativa.

 

5.                  En virtud de lo anterior, los actos emitidos por la Asamblea General de un colegio miembro pueden ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cuyo caso debe ser llamado, en condición de parte demandada, el Colegio Federado y no el Colegio profesional al que se agremia el actor miembro respectivo, de conformidad con el artículo 102 del Código Procesal Civil.  Sin embargo, facultativamente, el agremiado podrá impugnar el acto ante la Junta Directiva General, que conocerá en recurso de alzada de la decisión que adopta la Asamblea General del colegio miembro.

 

6.                  En caso de que la impugnación contenga una solicitud de anulación de algún acuerdo, la competencia implícita para conocer del asunto –de conformidad con el inciso a) del artículo 28- la tiene la Junta Directiva General, sin perjuicio de lo ya indicado en punto a la gestión directa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

Iván Vincenti Rojas                                               Gabriela Arguedas Vargas

Procurador Administrativo                                    Asistente de Procuraduría

 

 

IVR/GAV/mvc