OJ-160-2006

9 de noviembre de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Turismo

Asamblea Legislativa

S.   O.

 

 

Estimada licenciada:

 

            Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a sus oficios TU-105-2006 del 12 de julio del 2006, y TU-209-2006, del 18 de setiembre del 2006, en los que se nos consulta nuestro criterio sobre los proyectos denominados “Ley de Licores para facilitar las actividades turísticas y promover el desarrollo comunal” (expediente legislativo N° 16.175) y “Ley de Licores para facilitar las actividades turísticas y de servicios” (expediente legislativo N° 16.174).

 

            En virtud de que entre las dos propuestas la única diferencia trascendental que existe es el destino que se le asigna a los recursos económicos que generaría lo relacionado con multas, autorizaciones y renovaciones de patentes de licores (artículo 17), se estima procedente analizar en un solo criterio jurídico los dos proyectos.

 

 

I.                               Generalidades:

 

Revisadas las exposiciones de motivos de ambos proyectos, se logra identificar que la motivación que priva en los proponentes del proyecto parte de que, en su criterio, la vigente Ley sobre la Venta de Licores deviene en un cuerpo normativo que ya no responde a la realidad de los tiempos, amén de que, por su fecha de promulgación (1936) y las modificaciones que ha sufrido, deviene en obsoleta.

 

Se afirma que la realidad social que imperaba en la década de los treinta ha cambiado drásticamente.  Ya no se trata de prevenir el consumo de licores clandestinos, o de erradicar la propensión al alcoholismo que se fomentaba con las cantinas de pueblo.   Por el contrario, en la actualidad, el consumidor cuenta con una gran cantidad de opciones de licores, fabricados con estrictas normas de calidad.  Además, existe un porcentaje de la población urbana, cuyo nivel educativo y de ingresos, ha permitido que se fomenten actividades sociales en las que, tanto hombres como mujeres, se reúnen en lugares tales como bares, restaurantes, centros comerciales, clubes, hoteles, salones de baile y hogares.

 

También se alude al auge de la actividad turística y gastronómica en nuestro país, y de la situación que se presenta con las municipalidades en torno a la asignación de patentes para el expendio de licor.  Ello acarrea, en tesis de los proponentes, que existan localidades en que el desarrollo turístico y urbano se vea limitado por la escasez de licencias.   De esta forma:

 

“El procedimiento de remate de patentes ha creado desde 1936 un sistema cerrado, mediante el cual, se imposibilita el otorgamiento de nuevas patentes y desincentiva la creación de nuevas actividades productivas.  Esto ha ocasionado, entre otras cosas que, patentes que hace 20 años se adquirieron con un valor de 10 mil colones, hoy valen 50 millones de colones, de lo cual la municipalidad no se beneficia en nada.”

 

Por otro lado, se afirma que existe un negocio lucrativo en el alquiler de las patentes existentes, amén de que se fomenta la actividad de empresas que poseen cientos de patentes y, por esa vía, inciden en el mercado, con el consiguiente perjuicio para el consumidor.

 

Por último, se hace mención a que el sistema de asignación de patentes también propicia una maraña de trámites administrativos en las municipalidades, no exentos de corrupción.

 

De suerte tal que, en términos generales, el proyecto propone:

 

“… entre otras cosas, regular la comercialización y el consumo de bebidas alcohólicas y la prevención de los daños asociados al consumo abusivo de tales productos.  No se establece limitación en cuanto a la cantidad de licencias a otorgar en cada cantón, pero sí se establecen ciertos requisitos razonables para ser otorgadas.  También se actualiza el canon por el disfrute del permiso, se prohíbe la venta y el consumo a los menores de edad, así como la regulación en materia de publicidad.  En resumen, el proyecto pretende facilitar que las actividades turísticas y de servicio puedan incorporar a su actividad productiva el servicio de venta de licores, sin dejar de lado la prevención del consumo y la regulación de la propaganda, entre otros.”

 

 

II.                            Criterio de la Procuraduría General de la República.

 

            A raíz de la vigencia de la Ley N° 10 del 7 de octubre de 1936, y su Reglamento (Decreto Ejecutivo N° 17757 del 28 de setiembre de 1987), este Órgano Asesor ha producido una vastísima jurisprudencia administrativa en punto a la aplicación de aspectos puntuales de esa normativa.   Igualmente, ante diversas gestiones de los administrados, la Sala Constitucional ha emitido también una considerable cantidad de sentencias, estimatorias en algunos casos, lo cual permite afirmar que, al día de hoy, no existe un problema relacionado con la interpretación de esas disposiciones del Ordenamiento Jurídico.

 

            Ciertamente, uno de los aspectos que más se ha debatido lo es el sistema de asignación de patentes para el expendio de licores, regulado fundamentalmente por los artículos 11 y 12 del texto legal.  A modo de ejemplificación, valga reseñar los pronunciamientos que sobre estos artículos ha emitido la Procuraduría General:  C-263-84 del 13 de agosto de 1984, C-281-84 del 24 de agosto de 1984, C-193-92 del 20 de noviembre de 1992, C-131-96 del 8 de agosto de 1996, C-176-98 del 21 de agosto de 1998, C-068-99 del 8 de abril de 1999, C-154-99 del 27 de julio de 1999, C-077-2001 del 19 de marzo del 2001, C-165-2001 del 31 de mayo del 2001, C-231-2001 del 24 de agosto del 2001, C-232-2001 del 27 de agosto del 2001, C-055-2002 del 25 de febrero del 2002, C-158-2004 del 25 de mayo del 2004, C-247 del 27 de agosto del 2004, C-258-2004 del 6 de setiembre del 2004, C-274-2005 del 1° de agosto del 2005, C-325-2005 del 16 de setiembre del 2005 y C-020-2006 del 20 de enero del 2006, así como las opiniones jurídicas OJ-050-98 del 8 de mayo de 1998 y OJ-145-2005 del 26 de setiembre del 2005.   Todos los criterios indicados se encuentran disponibles en nuestra página web, a través del Sistema Costarricense de Información Jurídica (www.pgr.go.cr).

 

            Importa destacar, por su relación con el ejercicio de actividades comerciales –como la turística- el criterio que ha mantenido la Sala Constitucional en cuanto a las restricciones relativas a distancias mínimas que deben guardarse entre los lugares donde se expende licor y determinados establecimientos públicos y privados:

 

“VI.- En lo que atañe a la limitación de la libertad de comercio, en razón de la imputación de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de Licores, para la protección de los valores superiores de la nacionalidad (moral, buenas costumbres, protección de la niñez, sentimientos religiosos), la Sala no encuentra que la restricción definida por una distancia de iglesias, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición y de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos, resulte desproporcionada o irrazonable. Es tan evidente que lo que se quiere es evitar el contacto de los usuarios de las actividades señaladas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor, que los alcances de la regulación se explican por sí solos. Es decir, se está frente a un caso típico de regulación de una actividad para proteger, sobre todo, el orden público representado, básicamente, por los niños y estudiantes del país. La Sala no tiene por acreditada la violación alegada contra la libertad de comercio y consecuentemente, tampoco la del artículo 9 constitucional y la acción, con fundamento en lo que dispone el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales citados, se rechaza por el fondo, prescindiendo de la audiencia oral.”  (Voto N° 6579-94 de las quince horas doce minutos del 8 de noviembre de 1994, reiterado en Votos números 552-95 de 31 de enero de 1995,  1273-95 de 7 de marzo de 1995, 4905-95 de 5 de septiembre de 1995, 1029-96 de 27 de febrero de 1996 y 4450-2000 de 24 de mayo del 2000)

 

            Esta Procuraduría General estima importante reiterar la existencia de los antecedentes reseñados, con el fin de que la Comisión Permanente Especial de Turismo, así como los señores y señoras diputados en general, tengan en cuenta los principios que se desarrollan en la jurisprudencia citada, ello con el fin de allegar mayores elementos de juicio para el análisis de la normativa que se pretende elevar a rango de ley de la República.  Ciertamente, las propuestas que se analizan introducen una modificación sustancial del sistema de asignación de patentes de licor, lo cual obligaría, incluso, a una nueva reglamentación de la materia.   Sin perjuicio de ello, estimamos que las consideraciones que se han emitido en punto a la relación existente entre  el  tema de la venta de licores y la necesaria tutela del orden público y la moral –a través de competencias específicas otorgadas, en este tema, a las municipalidades- mantienen su vigencia a pesar del cambio que se promovería con la aprobación de cualquiera de los dos proyectos que aquí se comentan y la consecuente derogatoria de la actual Ley sobre la Venta de Licores.

 

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            Propiamente sobre el proyecto de ley, nos permitimos los siguientes comentarios puntuales.

 

            El artículo tercero propone la siguiente clasificación de patentes:

 

“Tipos de patentes.

       Cada municipalidad otorgará las patentes de expendio de bebidas alcohólicas en su cantón, de acuerdo con los siguientes parámetros:

Patentes Clase A:  Habilitan a negocios únicamente para la venta al detalle en envases cerrados y para consumo fuera del establecimiento.

Patentes Clase B:  Habilitan a bares, cantinas, tabernas, clubes nocturnos, discotecas y salones de baile únicamente para el expendio de bebidas alcohólicas al detalle, servidas o en envase abierto.

Patentes Clase C:  Habilitan a restaurantes, establecimientos de hospedaje y otros comercios similares, únicamente para el expendio de bebidas alcohólicas al detalle, en envase abierto y para consumo junto con alimentos.

Patentes Clase D:  Habilitan a:  1)  hoteles y otros establecimientos de hospedaje declarados de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo, únicamente para el expendio de bebidas alcohólicas al detalle, servidas o en envase abierto.  2)  Restaurantes, bares y tiendas de abarrotes para venta en envase cerrado que se encuentren dentro de las zonas comerciales demarcadas para esos efectos por la respectiva municipalidad.

       Los establecimientos con patente deben mostrar en lugar visible el tipo de patente que poseen.”

 

            Existe una evidente similitud de la anterior propuesta de artículo con lo que actualmente dispone el numeral 2 de la Ley N° 7633 de 26 de setiembre de 1996 denominada “Regulación de horarios de funcionamiento de expendios de bebidas alcohólicas”:

 

“ ARTICULO 2.- Categorías de negocios

       Con el propósito de fijar los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas al mayoreo y al detalle, se establecen las siguientes categorías de negocios:

 

Categoría A: Cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él. Solo podrán venderlas entre las 11:00 horas y la medianoche.

 

Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 16:00 y las 2:30 horas.

 

Categoría C: Restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 10:00 y las 2:30 horas.

 

Categoría D: Supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento. Solo podrán venderlas entre las 8:00 horas y la medianoche. Se entiende por supermercados los expendios comerciales de mercaderías diversas, en los que la venta de licor no es la actividad principal.

 

Categoría E: Casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento. A esta categoría no se le aplicará restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas.

 

Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.

 

       Los negocios que expendan bebidas alcohólicas estarán obligados a colocar, en lugares visibles, rótulos con el horario y las condiciones permitidas para venderlas.”

 

            Sin embargo, cabe advertir una diferencia fundamental entre el texto propuesto y el vigente:  en los proyectos de ley que nos ocupan se omite cualquier regulación sobre el horario en que podrán expenderse licor según el tipo de patente.   El tema merece consideración, en nuestro criterio, por parte de esa Asamblea Legislativa, atendiendo a que, por un lado, expresamente el artículo 21 de ambos proyectos dispone la derogatoria de la Ley N° 7633; y que, por otro, existe una íntima vinculación entre el período en que se faculta a vender licor y los efectos que ello puede tener en un consumo desmedido del producto:

 

“ (…) III.- Sobre la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Reguladora del Horario para el Expendio de Bebidas Alcohólicas, 7633. El artículo 2 se cuestiona en cuanto fija los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas según las categorías de negocios que ese mismo artículo establece; lo que constituye el presupuesto fáctico de la norma cuya inobservancia carece de sanción, por tratarse la sanción dispuesta en el artículo 6 de la Ley de cita, de una multa fija, inconstitucional. Sobre lo dispuesto en el artículo 2 impugnado, es oportuno mencionar que en anteriores oportunidades la Sala ha dispuesto que resulta razonable la regulación de horarios para vender bebidas alcohólicas, entre las diferentes categorías que el numeral 2 cuestionado prevé. En tal sentido, mediante la sentencia N° 3060-97 de las 14:18 horas del 4 de junio de 1997, la Sala estimó:

"(…) como razonable y justificado que la Ley le otorgue un trato y guarda una adecuada relación de proporcionalidad entre las diferentes categorías que la Ley prevé diferenciado a las licoreras -que tienen como actividad principal el expendio de bebidas alcohólicas- con respecto a otras categorías como los supermercados, en los que la venta de licor no es la actividad principal. En la norma que se impugna todos los negocios que ahí se enumeran tienen la característica común de dedicarse como actividad principal a la venta de licor.- Es obvio que la Ley pretende regular la venta indiscriminada de bebidas alcohólicas, con el fin de procurar un consumo racionalizado y menos dañoso. La ingesta de tales bebidas es un factor determinante en la alteración del orden público en general y en la comisión de delitos tanto de naturaleza culposa como dolosa, debido a las alteraciones de conducta que provoca. De ahí que, éste sea un claro presupuesto en el que el Estado debe intervenir imponiendo limitaciones, de conformidad con lo que al efecto establecen los artículos 28 y 50 de la Constitución Política.- Con la regulación de los horarios se pretende evitar o al menos, no incitar al consumo de licor en horas en que se supone que la mayoría de las personas se ocupan en actividades productivas, académicas, laborales, deportivas, etc. El mantener una licorera abierta desde las ocho de la mañana, sería una clara invitación a la compra y consumo de alcohol. No sucede lo mismo con relación a los supermercados, que aunque expendan licor, no constituyen una abierta sugestión al consumo, por el hecho de no ser esa su actividad principal. En definitiva, se considera que el horario fijado en la Ley para el expendio de bebidas alcohólicas en las licoreras resulta razonable y guarda una adecuada relación de proporcionalidad entre las diferentes categorías que la Ley prevé. Por otra parte, no se viola el principio de irretroactividad ante la ley, porque no puede decirse, como lo afirma la doctrina más reconocida en derecho administrativo, que los "permisos" que concede la administración, entren a formar parte de la esfera de derechos subjetivos de las personas, por lo tanto no puede hablarse de derechos adquiridos que haya que respetar. En todo caso, las normas impugnadas, por sí mismas no tienen ningún defecto por que las normas de vigencia de éstas en el tiempo o en el espacio no tienen porqué estar incorporadas a éstas; el problema, no es pues de las normas impugnadas sino un problema de hermenéutica jurídica. Por último ya la Sala ha reconocido que la libertad de comercio no es un derecho absoluto, sino que debe ejercerse con apego a las disposiciones legales, siempre que éstas sean razonables, y como se explicó supra, la Sala estima como razonable la diferenciación y regulación que hacen las normas impugnadas." (Sentencia N° 3060-97 de las 14:18 horas del 4 de junio de 1997. En el mismo sentido ver sentencia N° 3061-97 de las 14:21 horas del 4 de junio de 1997 ).

En consecuencia, en cuanto al alegato del accionante en el sentido que el artículo 2 impugnado -que establece la categoría de negocio para efecto de establecer los horarios para la venta de bebidas alcohólicas-, deviene en inconstitucional por ser inconstitucional el artículo 6 que establece la sanción por infracción al numeral 2 cuestionado; este Tribunal estima que el mismo no es de recibo ya que no quebranta principio constitucional alguno el que no exista norma de rango legal que sancione penalmente la inobservancia de aquéllas normas que regulan los horarios en que los establecimientos pueden vender bebidas alcohólicas; por lo que procede rechazar por el fondo la acción en cuanto al artículo 2 cuestionado (…)  (Resolución 11013-2000 de las trece horas con treinta y siete minutos del trece de diciembre del dos mil. El subrayado no es del original)

 

            El artículo quinto de los proyectos prescribe:

 

“Permisos ocasionales

       Las municipalidades podrán conceder permisos ocasionales para el expendio de bebidas alcohólicas los días en que se realicen fiestas cívicas y patronales, turnos, ferias y afines.

       Los puestos que se instalaren deben estar ubicados únicamente en el área demarcada para celebrar los festejos por la municipalidad respectiva.

       Los permisos ocasionales no se otorgarán en ningún caso para ferias en centros de enseñanza primaria y secundaria.”

 

            Por su evidente similitud con lo que actualmente prescribe el artículo 17 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987, nos parece oportuno retomar aquí un criterio que se brindó sobre la interpretación de esa norma reglamentaria, en especial en punto a la necesaria acreditación de la naturaleza de “festejo comunal” que suponen las ocasiones o eventos que darían autorización a la Municipalidad para emitir las autorizaciones indicadas.

 

“Salvado el caso de excepción a que se alude en el punto anterior, el cuestionamiento que interesa a la Municipalidad consultante puede dirigirse a los requisitos para que se puedan emitir las patentes temporales de licor.   Aspecto que nos lleva a la ubicación de las normas que regulan tal circunstancia.  Así, el artículo 17 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987, que prescribe:

 

“ARTICULO 17.- Las municipalidades, por acuerdo firme, pueden conceder patentes temporales para el expendio de licores por el término máximo de un mes, cuando se realicen fiestas cívicas y patronales, turnos, ferias y afines, siempre y cuando las actividades cuenten con la autorización del Gobernador de la Provincia.

Cuando quien fuere a explotar un puesto de licores en tales festejos, sea un patentado de licores en el mismo distrito, estará en la obligación en el tiempo que duren tales eventos de cerrar totalmente el otro puesto de licores. Si no lo hiciere el Gobernador o las autoridades de la Guardia Rural ordenarán la clausura del establecimiento por el tiempo correspondiente.

(Así reformado por el artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº 21562 de 31 de agosto de 1992).

En ningún caso, durante la celebración de las citadas actividades se permitirá que se instalen ventas de licores en casas de habitación. En igual sentido, los puestos que se instalaren deben estar ubicados únicamente en el área donde se celebrarán los festejos según las indicaciones que hagan la Gobernación y la municipalidad respectiva y no podrán tener comunicación visual con el medio ambiente externo, debiendo contar con medidas de salubridad propias y adecuadas.

No se permitirá en ningún caso la venta de licores en ferias escolares colegios y centros de enseñanza y en otro tipo de actividades similares que no califiquen como fiesta cívica o patronal.”

       (…)

Aclarada la necesaria distinción que cabe hacer en el Artículo II que se viene glosando, cabe ahora referirnos en concreto al cuestionamiento de la Municipalidad.  Por lo que anteriormente se dijo, no existe, de principio, limitación alguna para que una asociación solicite el otorgamiento de una patente temporal de licores.  Sin embargo, ese derecho debe relacionarse, indefectiblemente, con la circunstancia o motivo (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública) que es indispensable para que se emitan este tipo de autorizaciones, sea el que se celebre una actividad de interés general dentro de la circunscripción territorial del cantón.  En ese sentido, es necesario recordar la importancia de que esa actividad esté previamente autorizada por la propia Municipalidad, tal y como se explica en el siguiente dictamen (se advierte que, si bien se hace referencia a los concejos municipales de distrito, los criterios jurídicos relacionados con la autorización para celebración de fiestas y otras actividades similares es plenamente predicable a los Concejos municipales):

 

“VI.- DEL OTORGAMIENTO DE PERMISOS PARA FERIAS, FESTEJOS POPULARES, FIESTAS CÍVICAS Y CUALQUIER OTRA ACTIVIDAD FESTIVA:

 

       El Código Municipal vigente, Ley N° 7794, suprimió la figura del "Gobernador de Provincia", quien, en principio era al que le correspondía la realización de reuniones públicas, turnos, ferias, fiestas cívicas, patronales o religiosas, desfiles y otras actividades de este género. Al respecto se remite al Dictamen N° C-097-98 de esta Procuraduría en la cual se analizan la suerte de las Gobernaciones de Provincia, a partir de la entrada en vigor del actual Código Municipal.

 

       En el pronunciamiento en cuestión, este órgano técnico consultivo de la Administración Pública, señaló:

 

"(…) Como se desprende con claridad, la existencia del órgano administrativo y los requisitos para el nombramiento de su titular igualmente han sido eliminados del Ordenamiento Jurídico. Ello nos lleva a concluir que, con la promulgación del nuevo Código Municipal, se ha dispuesto la supresión del órgano de la Administración Pública denominado "Gobernador de Provincia", siendo dicho proceder consecuente con el reforzamiento que, tanto a nivel jurisprudencial como legal, han venido recibiendo las Municipalidades del país.(…)

 

       Asimismo, en el dictamen en cuestión, esta Procuraduría General concluyó:

 

(…) a. Con la promulgación de la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 - Código Municipal- se eliminó el sustento normativo que regulaba a las Gobernaciones de Provincia como un órgano de la Administración Pública. En virtud de que no existe otra norma de rango legal que defina el órgano y los requisitos para la elección de los titulares del mismo, se concluye que dicha figura ha sido eliminada del Ordenamiento Jurídico costarricense.(…)"

 

       En este punto es importante indicar que, si bien es cierto el Código Municipal no establece expresamente la competencia del Municipio respectivo para el otorgamiento de permisos para la realización de ferias, fiestas cívicas o actividades festivas en la localidad, ello se puede inferir de los artículos 31 inciso d) y 57 inciso d) de dicho cuerpo legal, que disponen:

 

"ARTÍCULO 31.- Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:

 

(…)d) Integrar las comisiones que se creen para realizar festejos populares, fiestas cívicas y cualquier otra actividad festiva dentro del cantón.(…)"

 

"ARTÍCULO 57.- Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones:

 

(…) d) Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito.(…)".

 

       En virtud de lo anterior, debe entenderse que los Concejos de Distrito, órganos distintos de los Concejos Municipales de Distrito, por definición del artículo 54 del Código Municipal serán los encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades, y de los mismos existirán tantos Concejos de Distrito como distritos posea el cantón correspondiente.

 

       De esta manera, el tema de permisos de patentes y fiestas comunales que establece el artículo 57 en su inciso d), para los distritos de un cantón nacional, se da en dos momentos; el primero de ellos cuando el Concejo de Distrito hace la recomendación respectiva; y un segundo momento cuando la Municipalidad aprueba dichos permisos.

 

       Siguiendo la línea de pensamiento establecida con anterioridad, se puede afirmar que la realización de este tipo de ferias o festejos populares en general es de competencia local, por cuanto dichas actividades conllevan, la mayoría de las veces la realización de labores que tienen como fin el lucro, correspondiéndole a la Municipalidad del Cantón emitir el permiso respectivo, siendo de total aplicación lo establecido en el artículo 79 del Código Municipal, por tratarse, como se dijo de competencias meramente locales.

 

       Con base en lo anterior, y al ser el otorgamiento de permisos para ferias, fiestas cívicas y demás festejos populares, una competencia  de naturaleza local, y siendo que el artículo 4 de la Ley N° 8173 dispone que los Concejos Municipales de Distrito tendrán las competencias locales del respectivo distrito, concluye esta Procuraduría que es a estos últimos a los que les corresponde emitir los permisos señalados.”  (Dictamen C-307-2005 del 23 de agosto del 2005)

       La importancia de que, en el caso que nos ocupa, sea la Municipalidad la que autorice la realización de “… fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias …” radica en la necesaria ponderación del interés público por el que debe velar la Corporación, otorgando la autorización a actividades que verdaderamente sean propicias para reunir a los miembros del Cantón a efectos de esparcimiento.  Omitir esa valoración podría dar lugar a que cualquier actividad, aún aquellas desprovistas de toda trascendencia cultural, social, religiosa o ligada a las costumbres y tradiciones de los pueblos, vaya a servir de justificación para la emisión de una cantidad ilimitada de patentes temporales de licor.  No está de más recordar que la regulación existente en punto a la actividad de venta de licor está estrechamente relacionada con la necesidad de que exista un control para que el consumo de estas bebidas no se transforme en un factor que propicie, desmedidamente, las manifestaciones perjudiciales para la salud (alcoholismo) que la venta de licor propicia, situación que, innegablemente, está presente en nuestra sociedad.”  (Dictamen C-322-2006 del 10 de agosto del 2006)

 

            El artículo sétimo de los proyectos establece las prohibiciones para el ejercicio de la actividad sujeta a patente, en los siguientes términos:

 

 

 “Prohibiciones.

a)        No se podrá otorgar ni autorizar el uso de patentes Clase B a negocios que se encuentren en zonas de exclusivo carácter residencial en los respectivos planes reguladores, ni tampoco a negocios que se encuentren a menos de cien metros de escuelas, colegios, iglesias, asilos u hospitales, salvo que al momento de entrada en vigencia de la presente ley existiere autorización o patentes para ello.

b)        En los establecimientos que funcionen con patentes Clase B estará prohibido el ingreso de menores de edad.

c)        Salvo en los lugares donde se estén realizando festejos cívicos o patronales, turnos, ferias y afines, autorizados por la municipalidad, se prohíbe la venta de bebidas alcohólicas en vías públicas.

d)        En todos los casos se prohíbe el expendio, sea a título oneroso o gratuito, de bebidas alcohólicas a menores de edad, a personas con discapacidades cognoscitivas y volitivas, o a personas que estén perturbando el orden público, lo cual deberá ser verificado por la Fuerza Pública del lugar.

e)        Se prohíbe la venta de bebidas alcohólicas en estadios y gimnasios, durante la celebración de eventos deportivos.”

 

El anterior artículo merece dos comentarios.  En primer término, se aprecia que se reduce la distancia mínima entre ciertos lugares y los expendios de licor, que actualmente se fija en cuatrocientos metros (ver artículo 9 inciso a) del Decreto Ejecutivo N° 17757-G), lo cual no ameritaría mayores comentarios sino fuera porque, además, se reducen el número de actividades o lugares sobre los cuáles se establece la restricción.  Recuérdese que, en la actualidad, se incluyen los siguientes:  “…iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos.”   Advertíamos al principio de este estudio que la Sala Constitucional estima ajustado a los principios de proporcionalidad y razonabilidad que se estableciera la restricción de ubicación para con todos estos lugares, razón por la cual se hace la observación en cuanto a que la reducción del número de lugares debería sustentarse en alguna consideración de similar naturaleza a los principios citados.

 

Por otra parte, y para guardar coherencia en el texto normativo, debería agregarse en el inciso d) que la potestad de fiscalización corresponde también a la Municipalidad del lugar, tal y como lo consigna expresamente el artículo 16 de ambos proyectos.

 

El artículo octavo de los proyectos dispone:

 

“Pago de derechos.

Los establecimientos que tengan patente para el expendio de bebidas alcohólicas deberán cancelar trimestralmente a la municipalidad respectiva el equivalente al cero punto cinco por ciento (0.5%) de sus ventas brutas de bebidas alcohólicas, de acuerdo con una declaración jurada realizada al efecto.  Las autoridades municipales podrán solicitar copias de las declaraciones del impuesto de ventas del patentado, con el fin de comprobar la veracidad de la declaración.  La no cancelación de esos montos dará derecho a la municipalidad a revocar la patente.

La municipalidad podrá iniciar el procedimiento para revocar la patente de expendio de bebidas alcohólicas a aquellos negocios que, previamente realizado el procedimiento aplicable, no cancelen los derechos indicados en el párrafo anterior y tengan un atraso de al meno tres trimestres.”

 

Nuestra observación sobre el anterior artículo va dirigida en punto a la correspondencia que debería existir entre ambos párrafos.  En el primero, la creación del impuesto es un ejemplo claro de una forma de allegar recursos sanos a las municipalidades, atendiendo igualmente la formalidad y restricciones que supone el otorgamiento de la patente (artículo 2 de los proyectos).  De hecho, el no pago se reputa como causal de revocatoria de la licencia.  Sin embargo, en el segundo párrafo se atenúa considerablemente el carácter imperativo de la norma, puesto que se sujeta la posibilidad de la revocatoria a que el patentado haya incumplido al menos tres trimestres en la cancelación del pago del tributo.   De suerte tal que sea dable interpretar, incluso, que el procedimiento administrativo que se manda a realizar a cargo de la municipalidad no se pueda iniciar hasta tanto no se acredite que existe el retraso indicado, pues de tramitarlo con anterioridad, no se aprecia sanción alguna que sea posible aplicar.  

 

Por lo expuesto, se recomienda atender el desfase que, en nuestro criterio, se presenta en la redacción y alcances de la norma.

 

En cuanto al artículo onceavo de los proyectos, cabe hacer patente un cuestionamiento que eventualmente pueda tener incidencia a nivel constitucional.

 

“Consumo por menores de edad.

En caso de sorprender a un menor de edad consumiendo una bebida alcohólica, las autoridades de la Fuerza Pública, deberán decomisar el producto e indagar al menor sobre el lugar donde lo adquirió, de lo cual deberán informar a la autoridad competente, para lo que corresponda.”

 

            De una primera lectura de la disposición podría pensarse que estamos en presencia del caso en que se haya infringido el inciso d) del artículo 7 de los proyectos, que prohíbe el expendio, a título oneroso o gratuito, de bebidas alcohólicas a menores de edad, en relación con el numeral 10, que establece la edad mínima para el consumo y la posibilidad, por parte del expendedor, de requerir identificación en caso de duda Sin embargo, también podría interpretarse que se está autorizando a la fuerza pública para que, en todo caso o lugar en que encuentre a un menor consumiendo una bebida alcohólica, le exija la identificación del proveedor del producto, amén de decomisarle la bebida.   Esta última interpretación es la que nos preocupa, puesto que de ser la intención subyacente del proyecto, se estaría infringiendo, de modo flagrante, el principio de libertad individual que recoge el artículo 28 de la Constitución Política.  De suerte tal que sea recomendable, en nuestro criterio, aclarar que se trata de una norma en evidente conexión con el mencionado inciso d) del artículo 7 y el artículo 10 ya indicados.

 

            El artículo 17 de ambos proyectos establece el destino que se dará a los ingresos producto de las:  “… multas, autorizaciones, o renovaciones de patentes o del pago establecido en el artículo anterior (sic)…”, mismos que ingresarán a formar parte de la Hacienda Municipal.   En el proyecto de ley N° 16.175 se le otorga destinos específicos para el monto recaudado, mientras que en N° 16.174 se relaciona con el artículo 93 del Código Municipal.   Sin embargo, nos interesa destacar lo siguiente:  Revisados todos los artículos que componen ambos proyectos, no existe disposición alguna que fije un monto de dinero o parámetro para determinar el costo por la autorización (patente) a otorgar por parte de las municipalidades.  Tampoco existe disposición que en igual sentido fije el costo de la renovación quinquenal de la patente, e igual falencia se observa en torno a los permisos ocasionales.  Incluso, en el proyecto N° 16.174, la remisión al artículo “anterior” presenta el inconveniente de que, en esa disposición a que se remite, no existe definición alguna de suma de dinero a cancelar. 

 

            Resulta oportuno que se fije el monto de dinero o el parámetro a seguir para los supuestos apuntados de la “autorización” y de la “renovación” de las patentes; caso contrario se presagia un verdadero vacío normativo que haría inaplicable la ley.  O bien, que se deje indicado que la fijación de los montos correspondientes a estos tributos sean fijados en las respectivas leyes de impuestos municipales de cada cantón.

 

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            Por último, y relacionado con el procedimiento legislativo, no está de más recordar que, en virtud de la relación de los artículos 170 y 190 de la Constitución Política, cualquiera de los proyectos de ley que se tramite deberá ser sometido a consulta de las municipalidades del país.

 

 

III.                         Conclusión.

 

            Se concluye que los proyectos de ley tramitados bajo los expedientes legislativos N° 16.174 y 16.175 no presentan problemas evidentes de inconstitucionalidad (salvedad hecha de la interpretación que quepa dar al artículo 11).  Sí se hacen observaciones de técnica legislativa (coherencia del proyecto), haciendo especial énfasis en la necesidad de establecer tanto los horarios a que se sujetara el expendio de licores, según el tipo de patente; así como los parámetros para determinar el costo monetario de las autorizaciones, renovaciones y permisos ocasionales. 

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

IVR/mvc