C-444-2006

8 de noviembre de 2006

 

 

 

 

Señora

Lilliana Badilla Marín

Secretaría del Consejo

Municipalidad de Buenos Aires

S.   D.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota de fecha 19 de octubre del 2006, en la cual nos comunica la solicitud que formula el Consejo Municipal de aquel Cantón.  De seguido pasamos a pronunciarnos sobre lo solicitado.

 

 

I.                               Planteamiento de la consulta.

 

En sesión ordinaria 42-2006, del pasado 14 de octubre, el Concejo Municipal acuerda lo siguiente:

 

“Conocido el informe final y recomendación del Órgano Director del Procedimiento Administrativo que instruyó el caso de Declaración de nulidad del acuerdo de venta de lote a la señora Yamileth Chinchilla Segura, previo a resolver lo que en derecho corresponde, se remiten las actuaciones ante la Procuraduría General de la República a efecto de que dicho ente emita dictamen favorable de dicha nulidad.  Se emplaza a las partes a efectos de que se apersonen ante el ente Procurador a hacer valer sus derechos.  Notifíquese.  Acuerdo unánime y definitivamente aprobado.”

 

Ante la expresa solicitud que se formula, conviene reseñar algunas circunstancias que se desprenden del expediente administrativo que se remitió conjuntamente con la consulta recién transcrita.

 

1.                   Mediante acuerdo adoptado en la sesión ordinaria 48-2000, Capítulo VI, celebrada el 28 de noviembre del 2000, el Consejo Municipal de Buenos Aires dispone:  “Vender lote de notificación Amelia, a Yamileth Chinchilla Segura, la cual es de escasos recursos económicos.  Acuerdo unánime y firme.” (folio 004 del expediente administrativo)

 

2.                   En escrito de fecha 22 de noviembre del 2005 (sin fecha de recibido ante la Municipalidad), la señora Florita Vasquez Calderón interpone recurso extraordinario de revisión (artículo 157 del Código Municipal) contra el acuerdo citado en el hecho anterior.  (folios 005 – 006 del expediente administrativo)

 

3.                   En sesión ordinaria 49-2005, celebrada el día 6 de diciembre del 2006, el Concejo Municipal adopta el siguiente acuerdo:  “Teniendo que se ha interpuesto formal recurso extraordinario de revisión, de acuerdo de sesión ordinaria 48-200 (sic), capitulo VI, celebrada el veintiocho de noviembre del 2000 que a la letra dice (…) Se establece en el recurso que el mismo es planteado por Nulidad Absoluta del acto, en el entendido que la beneficiaria, al momento de tomarse el acuerdo incoado, ya contaba con una propiedad inscrita a su nombre, contraviniendo los parámetros establecidos en el Reglamento de Lotificación Municipal, y por tanto indujo a error al Concejo.  Por tanto, siendo que el acuerdo, en su momento era recurrible ordinariamente, que el acto está surtiendo efectos, que la apelación no fue presentada en tiempo y que además se está alegando nulidad del acuerdo, procédase a dar por acogido el Recurso Extraordinario de Revisión, iniciando el correspondiente expediente administrativo a fin de que se lleve el correspondiente proceso administrativo en el cual se deberá respetar el debido proceso, siendo esto, cumplir con lo establecido al respecto en la Ley General de la Administración Pública, con las argumentaciones y audiencias correspondientes, para lo cual se deberá nombrar órgano director, que llevará adelante el procedimiento ordinario instituido el (sic) 173 de la Ley General de la Administración Pública.”  Acuerdo unánime y firme.” (folio 009 del expediente administrativo)

 

4.                   En la misma sesión ordinaria que se indica en el punto anterior, se dispuso el nombramiento de los miembros del órgano director, para que tramitaran el:  “… procedimiento ordinario instituido el (sic) 173 de la Ley General de la Administración Pública, para investigar y dar informe sobre Recurso Extraordinario de Revisión sobre supuesta venta ilegal de lote.” (folio 010 del expediente administrativo)

 

5.                   Mediante auto de las diez horas del veintisiete de julio del dos mil seis, el órgano director del procedimiento administrativo da inicio al procedimiento, citando a la señora Yamileth Chinchilla Segura a una audiencia oral y privada el día veintitrés de agosto del dos mil seis, a las catorce horas.  Asimismo, se le informa que se discute la presunta nulidad de la adjudicación del lote que se menciona en el punto Uno anterior. (ver folios 018 a 020 del expediente administrativo)

 

6.                   La audiencia oral fue celebrada el día señalado, y de ella se levantó el acta correspondiente. (ver folios 059 a 061 del expediente administrativo)

 

7.                   No consta en el expediente el “informe final y recomendación” elaborado supuestamente por el órgano director del procedimiento, y que se menciona en el texto transcrito supra, correspondiente a la sesión 42-2006, del 14 de octubre del 2006.

 

 

II.                            Improcedencia de la solicitud de emisión de dictamen.

 

            Es dable establecer que se ha originado una confusión al interno de la Municipalidad de Buenos Aires en punto al trámite que cabe dar a un recurso extraordinario de revisión, tal y como está regulado en el artículo 157 del Código Municipal.  Ello en tanto tal norma no contempla ninguna participación de la Procuraduría General de la República en el procedimiento administrativo que cabe dar a esta gestión recursiva.  Incluso, la mención reiterada de que el recurso extraordinario de revisión se tramitaría conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública supone que se están asimilando competencias anulatorias que parten de supuestos totalmente diferentes.  Sin embargo, y por lo que luego se verá, bien pudo la Procuraduría General haber contribuido a ese error conceptual, razón por la que deviene necesario reconsiderar de oficio dos criterios emanados en forma de dictamen, por las razones que de seguido se explican.

 

            La interpretación que se ha dado al artículo 157 del Código Municipal (frente a su antecedente –el artículo 175 del anterior Código), se encuentra recogida en la siguiente transcripción, que hace referencia, precisamente, a los requisitos del recurso extraordinario de revisión:

 

“c) El que podía ejercer cualquier interesado (vid. acerca de esta figura, los votos 2165-95 Y 3231-98 de la Sala Constitucional) contra acuerdos municipales (art. 175), cuando concurrieren los siguientes requisitos:

c-1) Fueren apelables y no se hubiese ejercido en tiempo ese recurso; (Sobre la improcedencia del recurso extraordinario de revisión contra acuerdos insusceptibles de apelación, cfr.: voto 0586-95 de la Sala Constitucional).

c-2) No hubiere transcurrido el plazo de diez años desde que se adoptó;

c-3) Se fundare en motivos que acarrearen la nulidad absoluta del acto. (En realidad, constituye un medio extraordinario de impugnación de acuerdos municipales absolutamente nulos, en ciertos supuestos, más que un simple mecanismo recursivo);

c-4) El acto no hubiese agotado todos sus efectos. Requisito que guarda alguna similitud con la posibilidad de impugnar, sin sujetarse al plazo de caducidad que rige para las disposiciones generales, los actos concretos o de aplicación individual de estos que fueren nulos de pleno derecho, perjudiciales, y estuvieren surtiendo efectos, aunque sólo a los efectos de su anulación o aplicación futura (arts. 21 inc. 2° y 37; Ley Reguladora de la Administración Pública; y,

c-5) Que para acogerlo, se contare con el previo dictamen favorable y vinculante de esta Institución, a la que se le debía pasar el expediente que se levantare para tramitar el recurso, una vez agotado el procedimiento. (La competencia de la Contraloría General de la República, aludida en el texto original, con su Ley Orgánica quedó circunscrita a sus funciones constitucionales y legales en asuntos relativos a la Hacienda Pública o de control y fiscalización del correcto empleo de fondos públicos).

    La obtención de ese dictamen se tildó de inconstitucional por una reconocida doctrina, en virtud de la subordinación que generaba al ente contralor, sin poder la Municipalidad apartarse del criterio, máxime al ser obligatoria la declaración de la nulidad absoluta o de pleno derecho (Ley General de la Administración Pública, art. 174.1). La inconstitucionalidad se daría a causa de la violación a la autonomía municipal, reemplazada por el dictamen, que asumiría un carácter de verdad legal e impondría un efecto jurídico a tono con su contenido. (Ortíz, Eduardo. La municipalidad en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 226 a 228).

    Quizá por ello, el nuevo Código Municipal (Ley 7794, publicada en La Gaceta N° 94 del 18 de mayo de 1998, vigente dos meses después), que reproduce dichas disposiciones, prescinde del trámite de dictamen. Expresa:

"Artículo 157.-

De todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido apelación y esta no fue interpuesta en tiempo y siempre que no hubiere transcurrido diez años de tomado el acuerdo y que el acto no hubiere agotado todos sus efectos, los interesados podrán presentar, ante el Concejo, recurso extraordinario de revisión, a fin de que el acto no surta ni siga surtiendo efectos.

    Este recurso sólo podrá estar fundado en motivos que origen la nulidad absoluta del acto".

    Con lo cual la decisión del recurso quedó librada al exclusivo criterio y responsabilidad de las Municipalidades, por cuanto se suprime el requisito de obtener, antes de resolverlo, el dictamen vinculante que avale la nulidad del acto. Luego, desde el 18 de julio de 1998 desapareció la competencia que al respecto tenía esta Institución.”  (Dictamen C-154-2001 del 28 de mayo del 2001)

 

            Sin embargo, en el dictamen C-238-2000 del 19 de setiembre del 2000, se había concluido sobre la naturaleza de la nulidad absoluta que podía declarar el Concejo Municipal en atención a este numeral que se comenta.   Así, se indicó:

 

“Como se observa, el texto del artículo 157 ( hoy vigente), es parcialmente igual al 175 ( hoy derogado ), únicamente se eliminó la competencia de la Procuraduría General de la República, para que emitiera dictamen previo. Es decir actualmente el Concejo Municipal una vez interpuesto un recurso extraordinario de revisión constatará él mismo, la existencia de los requisitos establecidos en dicho numeral.

Así las cosas, el Concejo Munucipal necesariamente debe verificar lo siguiente:

1- Que contra el acuerdo municipal no haya sido interpuesto en tiempo el recurso ordinario de apelación.

2- Que no hayan transcurrido diez años desde la adopción del respectivo acuerdo por parte del Concejo Municipal.

3- Que el acto no haya agotado todos sus efectos, es decir que siga surtiendo efectos.

4- Que sea interpuesto por persona legitimada, ya sea por encontrarse de por medio sus derechos subjetivos o intereses legítimos.(12)

(12) Determinada desde la óptica que brinda el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública.

5- Cuando están de por medio otros particulares a los que se les puede lesionar, el ente Municipal ha de dar la debida audiencia a cada uno de los interesados, a efecto de no vulnerar el concepto del debido proceso y el principio de los actos propios de la administración. El Concejo Municipal nombrará un Organo Director del Procedimiento, para darle audiencia a los interesados.

6- Ha de levantarse un expediente aparte, a fin de tramitar el respectivo recurso.

7- El Concejo, una vez transcurrido el procedimiento dicho, ha de adoptar un acuerdo firme que admita o rechace el recurso, advirtiendo al o los particulares que lo interpusieron, el plazo y la autoridad que conocerá de la apelación en alzada ( en caso de que el acuerdo les sea adverso.

A la luz de la correcta interpretación de las normas procedimentales, es importante aclarar que existen dos fases en el curso del trámite de dicho recurso que han de observarse, so pena de nulidad de este. Estas son:

1- Fase de admisibilidad, donde el Concejo Municipal, comprueba la observancia taxativa de los requisitos establecido en el numeral 157, y reseñado supra de faltar alguno de ellos, el recurso deviene inadmisible.

2- Fase resolutiva, donde el Concejo Municipal conoce el fondo, y se pronuncia sobre el tipo de nulidad que pesa sobre el acuerdo del Concejo..

Por otro lado, la Sala Constitucional ha establecido, en la jurisprudencia citada supra(13), la necesidad de contar con un procedimiento administrativo. El eventual resultado positivo de tal recurso puede significar que el ente corporativo anule el acto que adolezca del vicio que se le apunta.

(13) Voto número 1145-90

En tal circunstancia, y dado que dicho acto ha introducido modificaciones en la esfera de los derechos subjetivos de los beneficiarios, el ordenamiento jurídico contempla la necesidad de que se tramite un procedimiento interno del Concejo en el que se permita la participación de aquellos que resulten afectados, a efecto de que manifiesten su parecer sobre el recurso de revisión.

Por otra parte, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. De tal manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquella que se encuentre acompañada de una nulidad especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez. Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si cumple con él deber de observar un procedimiento a lo interno de la Municipalidad. Las garantías que contiene la ley de cita, se incorporan como componentes del debido proceso ( artículo 11, 39 y 41 de la Constitución Política ).(14)

(14) Ver en ese mismo sentido. Sala Constitucional. Voto número 1563-91 de 14 de agosto de 1991.

(…)

La disposición contenida en el artículo 157 del actual Código Municipal, contempla la posibilidad de que los Concejos Municipales conozcan de los recursos de revisión que, contra actos firmes, interpongan los interesados por motivos de nulidad dentro del plazo de diez años. El eventual resultado positivo de tal recurso puede significar que el ente corporativo anule el acto que adolezca del vicio que se le apunta En tal circunstancia, y dado que dicho acto ha introducido modificaciones en la esfera de los derechos subjetivos de los beneficiarios, el ordenamiento jurídico contempla la necesidad de que se tramite un procedimiento al interno del Concejo en el que se permita la participación que aquellos a efecto de que manifieste su parecer sobre el recurso de revisión. La mencionada intervención se produce como consecuencia de la garantía del debido proceso que se ha de conceder a los beneficiarios de actos administrativos declaratorios de derechos que se pretenden anular, como es el caso que nos ocupa.

V- Conclusiones:

Esta Procuraduría General de la República, en su función consultiva y como órgano superior técnico-jurídico de la Administración Pública, arriba a las siguientes conclusiones:

1- El texto vigente del artículo 157 del Código Municipal, establece la posibilidad de los interesados de interponer un recurso extraordinario de revisión contra acuerdos municipales. En tales términos el Concejo Municipal, debe constatar los siguientes requisitos:

a)- Que contra el acuerdo municipal no haya sido interpuesto en tiempo el recurso ordinario de apelación.

b)- Que no hayan transcurrido diez años desde la adopción del respectivo acuerdo por parte del Concejo Municipal.

c) Que el acto no haya agotado todos sus efectos, es decir que siga surtiendo efectos.

d)- Que sea interpuesto por persona legitimada, ya sea por encontrarse de por medio sus derechos subjetivos o intereses legítimos.

e)- Cuando están de por medio otros particulares a los que se les puede lesionar, el ente Municipal ha nombrar un Organo Director del Procedimiento que dé la debida audiencia a cada uno de los interesados, a efecto de no vulnerar el concepto del debido proceso y el principio de los actos propios de la administración.

f)- Ha de levantarse un expediente aparte, a fin de tramitar el respectivo recurso.

2- El Concejo Municipal debe, una vez finalizada la etapa de admisibilidad, establecer la clase de nulidad que padece el acuerdo impugnado.

3- Una vez finalizado el procedimiento interno, conforme lo ordena la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el Concejo Municipal adoptará un acuerdo que rechace o acoja el recurso interpuesto. Si la nulidad que se le verifica al acuerdo municipal es absoluta, evidente y manifiesto, podrá el Concejo Municipal anularlo, pero si por el contrario la nulidad no es tan grave, debe de iniciar (el Concejo) en sede judicial, el ordinario de lesividad, como se vio. Se notificará a las partes este y otorgará plazo para que los interesados apelen de este, indicándose con claridad la autoridad ante la cual recurrirán en alzada( en caso de que el acuerdo les sea adverso)”.  (Dictamen C-238-2000 del 19 de setiembre del 2000.  Lo subrayado no está contenido en el original.  La conclusión que aquí se destaca fue reiterada en dictamen C-003-2004 del 6 de enero del 2004)

 

            Analizado nuevamente este último criterio, estima la Procuraduría General que no es correcto afirmar que la nulidad que puede declarar el Concejo Municipal en atención a un recurso extraordinario de revisión como el contemplado en el artículo 157 del Código Municipal tenga que revestir la característica de “evidente y manifiesta”.   Por el contrario, la disposición es clara en calificar el tipo de vicio que puede ser detectado –nulidad absoluta-, y siendo su promulgación posterior a la Ley General de la Administración Pública, no cabe hacer una interpretación integradora de esa norma con lo que al efecto dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De ello que lo correcto, en nuestro criterio, es diferenciar las vías que se le presentan a los Concejos Municipales para establecer la nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos:  la que está sujeta a la propia decisión del órgano corporativo, y que supone el cumplimiento de los requisitos que contempla el citado numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.   Por otro lado, está la vía recursiva que regula el artículo 157 del Código Municipal, atendiendo a los requisitos que allí se contemplan (que están correctamente determinados en el dictamen C-238-2000 y sobre los cuales no se está produciendo la reconsideración que aquí se dictamina).  Por ende, se reconsidera de oficio el dictamen C-238-2000 únicamente en cuanto estima que la nulidad absoluta que se regula en el artículo 157 del Código Municipal debe revestir la característica de “evidente y manifiesta” para su declaratoria por el Concejo Municipal, para, en su lugar, establecer que se trata de una nulidad absoluta (artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública).   En igual sentido, se reconsidera de oficio ese criterio, que fuera reproducido en el dictamen C-003-2004.

 

            Hechas las aclaraciones anteriores, cabe referirnos a la gestión que nos ocupa.  Es fácil advertir de lo hasta aquí expuesto que no resulta procedente tramitar un recurso extraordinario de revisión bajo los presupuestos y prescripciones del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.   Ello conlleva a que, presentado tal tipo de gestión recursiva, y en caso de que el acto sea declaratorio de derechos, el Concejo Municipal se vea avocado a conformar un órgano director del procedimiento (o bien, tramitarlo directamente el Concejo en pleno), y una vez finalizada la fase de instrucción, proceder de seguido a la emisión del acto final.  En este sentido, es claro que la modificación que sufrió la disposición que regulaba este recurso (artículo 175 del anterior Código Municipal) al texto del actualmente vigente artículo 157, no deja duda de que la participación de la Procuraduría General de la República ya no es procedente.

 

 

III.                         Conclusión.

 

Se concluye que no es procedente emitir criterio alguno por parte de esta Procuraduría General de la República en tratándose del trámite que una Municipalidad dispense a un recurso extraordinario de revisión que regula el artículo 157 del Código Municipal.  En virtud de ello, debe denegarse la solicitud que formula el Concejo Municipal de Buenos Aires en el caso por él referido y que se consigna al inicio de esta consulta.

 

Se reconsidera de oficio el dictamen C-238-2000 del 19 de setiembre del 2000, únicamente en cuanto sujeta la potestad anulatoria del Concejo Municipal en los recursos extraordinarios de revisión a que el vicio puntualizado presente las características de “evidente y manifiesto”.   En virtud de que en dictamen C-003-2004 del 6 de enero del 2004 se reproduce el extremo que aquí se modifica, debe entenderse en igual sentido reconsiderado de oficio este último criterio.

 

Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Administrativo

 

 

IVR/mvc