C-452-2006

10 de noviembre de 2006

 

 

 

 

Señor

Carlos Roberto Obando Contreras

Decano a.i.

Colegio Universitario para el Riego

y el Desarrollo del Trópico Seco

S.         O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio CURDTS-D-158-2006 del 3 de julio del 2006, ampliado mediante oficio CURDTS-D-2005-2006 del 22 de agosto del 2006,  en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre lo siguiente:

 

“a) ¿Si un funcionario ocupa un puesto interino y el titular del puesto renuncia, dejando vacante la plaza en forma definitiva, procede sacar a concurso la plaza, o ese nombramiento interino se convierte automáticamente en un nombramiento en propiedad?

b) ¿Procede nombrar sin necesidad de concurso a un funcionario que ha venido ocupando el cargo interinamente, aún cuando no reúna los requisitos de la plaza?

c) ¿Si existen funcionarios que han venido siendo nombrados en forma consecutiva por periodos fijos, esta relación se considera una relación laboral de carácter permanente únicamente para efectos de una eventual liquidación de prestaciones laborales, o es posible considerar que tales funcionarios ya han adquirido la propiedad de la plaza?

d)¿Si un funcionario fue nombrado mediante acción de personal sin fecha de vencimiento, esto lo hace propietario de la plaza, bajo una relación por tiempo indefinido?.

e) ¿Cuáles son las condiciones que deben asistir a un concurso para una plaza que se quiera nombrar y que esté autorizada, para que goce de legalidad en la administración pública?

f) En el caso de adolecer de legalidad un proceso por medio del cual se sacó a concurso una plaza, la cual la asisten condiciones descritas en el punto c) de este documento, ¿debe nombrarse nombrarse un Órgano Director para que recomiende lo que proceda? ”

 

Junto con dicho oficio se adjuntan dos criterios del Asesor Legal del Colegio Universitario.  El primero, denominado “Régimen de Empleo y Nombramiento de Servidores, concluye lo siguiente:

 

1.    “Si un funcionario ocupa un puesto interino y el titular del puesto renuncia, dejando la plaza vacante en forma definitiva, lo que procede, jurídicamente, es sacar la plaza a concurso para nombrar un titular en el puesto, sobre la base de idoneidad comprobada, concurso en el cual puede participar el funcionario interino y optar por la plaza, en el tanto reúna los requisitos legales y académicos que el puesto exige.  Por lo tanto, no es procedente considerar que, por el hecho de haber ocupado la plaza en forma interina, al quedar vacante la misma, el nombramiento interino se convierte automáticamente en nombramiento en propiedad.

2.    No es procedente, desde el punto de vista jurídico, nombrar en propiedad, sin necesidad de concurso, a un funcionario por el simple hecho de haber venido ocupando el cargo interinamente, menos aún si no reúne los requisitos que la plaza exige, puesto que la Administración Pública está sujeta al principio de legalidad, de manera que para nombrar funcionarios en propiedad, no puede ni debe omitir el sistema de concursos que la Constitución Política y la ley exigen para comprobar la idoneidad para el desempeño del puesto, y tampoco está autorizada la Administración, para nombrar funcionarios en propiedad, en quienes no concurran los requisitos legales y académicos que exige la plaza.

3.    Si un funcionario ha venido siendo nombrado en forma consecutiva por períodos fijos, esta relación lo que da derecho es al pago de las llamadas “prestaciones legales”, o cesantía siempre que tales nombramientos o sus prórrogas sobrepasen el año, y jurídicamente no es posible considerar que tales funcionarios ya han adquirido la propiedad de la plaza por el hecho de haberlas desempeñado en forma interina.  Debo recordarles que la misma Autoridad Presupuestaria les indicó mediante STAP-808-06 de fecha 17 de abril del 2006, del cual adjunto copia, que es decisión del CURDTS nombrar en propiedad a los funcionarios docentes, admitiendo implícitamente la viabilidad de la temporalidad en los nombramientos, en concordancia con lo manifestado y haciendo eco de que a pesar de ser nombramientos periódicos dichos funcionarios están sujetos a no ser recontratados si técnica y legalmente no procede, según los principios y normas constitucionales y legales sobre contratación en el empleo público antes mencionadas.  Por lo tanto, si es decisión de esa Institución darle carácter de permanente a los funcionarios nombrados deberían promover el respectivo concurso de dichas plazas admitiendo la participación del funcionario que haya venido ocupando y escogiendo al candidato sobre las bases que señalan los artículos 191 y 192 constitucional.

4.    Si un funcionario fue nombrado mediante acción de personal sin fecha de vencimiento, esto lo hace efectivamente propietario de la plaza, bajo una relación laboral por tiempo indefinido, en el tanto al momento de la contratación se trate de una plaza fija que se encontraba vacante.  Lo anterior no prejuzga, desde luego, sobre eventuales vicios o nulidades que, el caso concreto, puedan haberse cometido en el acto de nombramiento, las cuales para ser declaradas por la Administración tendría que acudir a los procedimientos que en materia de nulidades establece la Ley General de la Administración Pública.”

 

El segundo criterio remitido por el Colegio Universitario se titula “Criterio Legal sobre Preguntas Particulares de Servidores en el CURDT”, y en el se remiten una serie de consideraciones jurídicas sobre aspectos que no han sido consultados a la Procuraduría General de la República, razón por la cual éste criterio no será considerado para el análisis de la presente consulta.

 

De previo a referirnos a los aspectos consultados, deben delimitarse las preguntas que serán contestadas por este Órgano Consultivo, toda vez que de los antecedentes remitidos, los puntos consultados y señalados con las letras e y f, no se acompañan del criterio legal del órgano consultante, requisito de admisibilidad de la consulta sin el cual se nos imposibilita atender a su inquietud.

 

Al respecto, conviene indicar que la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado que la función consultiva de éste órgano sólo podrá desarrollarse si se cumplen de previo los requisitos de admisibilidad establecidos por nuestra Ley Orgánica.  Sobre el particular, se ha indicado:

 

“Existe al menos una razón jurídica que nos impide emitir un dictamen sobre los tres últimos asuntos consultados. En efecto, tal y como se desprende de la trascripción del dictamen de la Asesoría Legal del ente consultante, en él no se abordan dichos asuntos. Sobre el particular, en el dictamen C-044-2003 de 19 de febrero del año del 2003, expresamos lo siguiente:

“La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

‘Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

‘ Artículo 4.  Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.’ (Este numeral fue modificado por la Ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

‘ Artículo 5.   No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.’

Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre ‘… cuestiones jurídicas…’, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. 

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.”

Así las cosas, al haberse omitido el estudio jurídico sobre los tres últimos asuntos planteados, resulta improcedente que el Órgano Asesor emita un pronunciamiento con el carácter de vinculante para la Administración Pública consultante sobre estos. Ahora bien, una vez que se subsane este asunto, con el mayor de los gustos, la Procuraduría General de la República ejercerá la función consultiva. Por el momento, únicamente nos limitaremos a abordar el primer tema. “ (Criterio número C-277-2006 del 6 de julio de 2006)

 

Como se indica en el último párrafo del criterio transcrito, una vez que se cumpla con el requisito apuntado, con gusto estaremos evacuando los otros aspectos consultados.

 

 

I.                   Sobre la naturaleza jurídica del Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco y el régimen de empleo.

 

El Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco es creado por la Ley 7403 del 03 de mayo de 1994, cuyos artículos 1 y 3 indican:

 

“ARTICULO 1.- Créase el Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco, como una institución de educación superior parauniversitaria, dedicada a impartir carreras completas, a investigar, a capacitar y a promover la acción social. El Colegio que será reconocido por el Consejo Superior de Educación. El Estado lo financiará y lo administrará directamente. Estará exento de cualquier tipo de impuesto, tasas o sobretasas y sujeto a la presentación del presupuesto, conforme a la ley.”

“ARTICULO 3.- El Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco contará con una estructura administrativa mínima, compuesta por un consejo directivo y un decano, a quien le corresponderá representar judicial y extrajudicialmente al Colegio.”

 

Por su parte, el Reglamento del Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco, Decreto Ejecutivo N°23776 del 04 de noviembre de 1994, en sus artículos 2 y 8, señala:

 

“Artículo 2º.-El Colegio será un ente descentralizado estatal, con personalidad jurídica propia.

Artículo 8º.-En todos los aspectos no regulados por este Reglamento, se aplicarán las normas pertinentes contempladas en la Ley de Creación de los Colegios Universitarios, Ley Nº 6541 del 5 de noviembre de 1980, y su respectivo Reglamento.”

 

La definición como institución superior parauniversitaria otorgada por su ley de creación, hace que resulte de aplicación para el Colegio Universitario lo estipulado por la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Ley N°6541, cuyos artículos 1, 2, 13 y 19 señalan:

 

“Artículo 1º.- Regúlase todo lo referente a la creación y funcionamiento de las instituciones de educación superior parauniversitaria.

Artículo 2º.- Se considerarán instituciones de educación superior parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación, y cuyo objetivo principal sea ofrecer carreras completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la educación diversificada.

El nivel de las carreras de educación superior parauniversitaria es intermedio, entre la educación diversificada y la educación superior universitaria.

Artículo 13.- Las instituciones reguladas por esta ley tendrán, como estructura administrativa mínima, un consejo directivo y un decano o director, a quien corresponderá la representación judicial y extrajudicial.

Artículo 19.- Las instituciones de educación superior parauniversitaria gozarán de plena capacidad jurídica, para adquirir derechos y contraer obligaciones.”

 

De la lectura de las normas anteriores, podemos indicar que el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco, es un ente público menor que forma parte de la Administración Pública Descentralizada, y que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios[1].   

La inclusión del Colegio Universitario dentro de la Administración Pública Descentralizada,  nos lleva a afirmar que el régimen de empleo en el ente es de naturaleza pública, por lo que resultan de aplicación los principios básicos del régimen referidos al ingreso con base en la idoneidad comprobada y a la estabilidad en el empleo, establecidos por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.   Esta posición ha sido sostenida por el Tribunal Constitucional, que ha indicado que la relación laboral entre los entes parauniversitarios y sus trabajadores, es de naturaleza pública estatutaria, jurisprudencia que resulta de aplicación al caso del CURDTS. 

 

“ En primer lugar se tiene que las instituciones de educación superior parauniversitaria fueron creadas mediante la Ley N°6641 de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación superior parauniversitaria ... Estos colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya en reiterados dictámenes de la Procuraduría General de la República se ha determinado que constituyen entes públicos menores, por lo que gozan de su propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa", de tal forma que específicamente constituyen entes descentralizados…

V.- Establecido ya que el Colegio Universitario de Alajuela forma parte de la Administración Pública, debe determinarse si a sus funcionarios se les aplican los principios básicos del Régimen del Servicio Civil, cuales son la escogencia por idoneidad, y particularmente -de interés para el caso concreto- el de estabilidad en el empleo, y en consecuencia, si en la especie se ha violentado algún derecho fundamental de la amparada. En ese sentido, al rendir su informe, la autoridad recurrida alega que al no estar el personal de esa Institución adscrito al Régimen del Servicio Civil, los mismos no gozan de inamovilidad en el puesto, y por lo tanto, que el despido con responsabilidad patronal realizado a la amparada se encuentra ajustado a derecho, puesto que no amerita la realización de un debido proceso, en razón de que no se trata de una sanción a la funcionaria.

VI.- Esta Sala no comparte el criterio de la autoridad recurrida, y por el contrario, estima que los funcionarios del Colegio Universitario de Alajuela sí gozan de estabilidad laboral, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, según se desprende de la jurisprudencia que de seguido se transcribe : "Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron "servicio civil", y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber : especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin (sic) de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución (Acta N°167, art. 3, T.III). El artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "Régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución (Acta N°67, art. 3. TII, pág. 477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil ( que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados (….) De la sentencia parcialmente transcrita, queda claro que la amparada sí goza de estabilidad en el puesto -que no es lo mismo que inamovilidad-, y, en consecuencia, aunque sí puede ser removida de su puesto, tal remoción solo puede ser constitucionalmente legítima si se dan las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo (despido sin responsabilidad patronal), o, en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo que al efecto estipula el artículo 192 constitucional.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 7900 de las diecinueve horas con treinta minutos del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete.)

 

Como se desprende de la extensa cita, los empleados del Colegio Universitario para el Riego y el Desarrollo del Trópico Seco deben ser escogidos con base en la “idoneidad comprobada”.  

 

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el  Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública.[2] 

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.

 

Estos principios son recogidos en el artículo 28 del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo N° 30431 al establecer que “la idoneidad para el ejercicio profesional en este nivel educativo deberá comprobarse, mediante concurso público, que realizará la institución”

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

“ La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración.” (Sala Constitucional, resolución número 3611-93 del 28 de julio de 1993, citada por la resolución 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)

 

En sentido similar, este Órgano Asesor ha señalado que:

 

“En definitiva, los poderes públicos no pueden reclutar el personal a la manera de una empresa privada, es decir, por la simple y directa voluntad de los responsables de la selección de empleados. Y con base en la doctrina, debemos insistir en que “La selección de los empleados públicos ha de hacerse en virtud de criterios objetivos, pues todos los ciudadanos son iguales ente la ley y ante su aplicación, de manera que la Administración no puede expresar preferencias discriminatorias o fundadas en razones subjetivas de unos sobre otros. Dichos criterios objetivos deben basarse en criterios de mérito y capacidad, puesto que la Administración está obligada a gestionar los intereses públicos con eficacia”.  (Dictamen C-355-2006 de 05 de setiembre de 2006)

 

 

II.        Sobre el Fondo.

 

Delimitado el marco jurídico que resulta de aplicación al Colegio Universitario, nos avocaremos a contestar las preguntas formuladas. 

 

a).  ¿Si un funcionario interino ocupa un puesto interino y el titular del puesto renuncia, dejando vacante la plaza en forma definitiva, procede sacar a concurso la plaza o ese nombramiento interino se convierte automáticamente en un nombramiento en propiedad?

 

De previo a pronunciarnos sobre el tema, debemos distinguir ente los llamados funcionarios “en propiedad” o de carrera y los funcionarios“interinos” o de empleo. “Los primeros son los que disfrutan plenamente de la cobertura del estatuto profesional en virtud de nombramiento legal “en propiedad”, después de haber sido seleccionados por su idoneidad demostrada a través de procesos de oposición o concurso, y por ende, desempeñan servicios con carácter permanente (estabilidad en el empleo). Los segundos, serían el personal en precario –por falta de estabilidad propia-, que podrían ser: eventuales (puestos de confianza o asesoramiento especial) o interinos; estos últimos serían aquellos que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas –vacantes (sin titular) o cuyo titular no la desempeña temporalmente (permisos, licencias, incapacidades, etc.)- en tanto no se provean por funcionarios de carrera; su rasgo característico es la provisionalidad o transitoriedad en la relación de servicio”.  (Dictamen C-355-2006 de 05 de setiembre de 2006)

 

Ahora bien, tal y como lo señalamos en el apartado anterior, el ingreso al régimen de empleo público requiere necesariamente de la demostración de la idoneidad para el puesto, demostración que como regla natural se realiza a través del proceso de selección llamado “concurso” [3].

 

A partir de lo expuesto, es claro que no resulta posible que un nombramiento de los denominados “interinos” pueda adquirir la condición de “propiedad” por el sólo transcurso del tiempo o porque el titular de la plaza ocupada interinamente renuncie a ella, toda vez que constituye un requisito indispensable que el trabajador haya demostrado la idoneidad para ocupar el puesto.    Sobre este particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que:

 

“Cabe aclarar que el hecho de que al recurrente se le hubiese nombrado interinamente y por un determinado plazo, para desempeñar el cargo que le interesa, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 Constitucional.” (resolución número 1998-01763 de las diecisiete horas con cuarenta minutos del once de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en sentido similar es posible ver también las resoluciones número 00042-99 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa y nueve, 04261-98 de las dieciocho horas seis minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y ocho, entre otras). 

 

b) ¿Procede nombrar sin necesidad de concurso a un funcionario que ha venido ocupando el cargo interinamente, aún cuando no reúna los requisitos de la plaza?

 

La primera parte de esta pregunta, referida a la posibilidad de nombrar en propiedad al funcionario interino sin necesidad de concurso, ya fue evacuada en el punto anterior, por lo que nos remitimos a la respuesta dada líneas atrás.

 

Ahora bien, en lo que respecta a los nombramientos sin que se reúnan los requisitos establecidos para la plaza, debemos indicar que éstos sólo son posibles en los casos en que exista inopia.

 

Al respecto, el artículo 10 de la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Ley 6541, señala que:

 

Artículo 10.- El personal docente, que labore en las instituciones de educación superior parauniversitaria, deberá estar debidamente calificado para impartir enseñanza superior universitaria. No obstante, en caso de inopia de personal calificado, se podrán nombrar personas que, por su idoneidad y experiencia, garanticen un buen desempeño en labores educativas.  (el subrayado no es del original)

 

En igual sentido, el Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo N° 30431, establece en los artículos 28, 29 y 30 lo siguiente:

 

Artículo 28.—La idoneidad para el ejercicio profesional en este nivel educativo deberá comprobarse, mediante concurso público, que realizará la institución, con documentos que demuestren la posesión de estudios, grados, títulos, diplomas, certificados y experiencias según el puesto de que se trate.

En caso de inopia estos requisitos sólo podrán ser dispensados, excepcionalmente, en casos muy calificados de personas que por experiencia comprobada garanticen un buen desempeño en la labor educativa. Ese funcionario así contratado lo será hasta por un curso lectivo, pudiendo ser nombrado nuevamente mientras persista la inopia.

Artículo 29.—El personal de los Colegios universitarios, además de los requisitos inherentes a sus puestos de trabajo, deberá reunir condiciones morales acordes con sus funciones.

Artículo 30.—Los colegios universitarios nombrarán el personal necesario para el desempeño de sus funciones de conformidad con las disposiciones legales, presupuestarias y reglamentarias correspondientes. (el subrayado no es del original)

 

La inopia debemos entenderla, entonces, como la ausencia de personal calificado -es decir, de idoneidad comprobada- para ocupar un determinado puesto.  La inopia debe obedecer a razones de verdadera urgencia, y debe estar debidamente comprobado que no existen en el mercado laboral, personas que sí reúnan los requisitos que se echan de menos[4]. 

 

Como se desprende de las normas citadas, los nombramientos realizados bajo estas circunstancias serán temporales, ya que la Administración siempre estará obligada a buscar personal idóneo para realizar las labores docentes. Sobre este particular, ha señalado la Sala Constitucional lo siguiente:

 

“En el sublitem, la actuación de la Administración está legitimada para nombrar a Juan Pablo Prendas Rojas, en razón que él reúne los requisitos para dicho puesto, mientras que la recurrente no, de manera que al haber un oferente que si cumple con las exigencias para ese puesto, la Administración por disposición constitucional y por imperativo legal está obligada a nombrar a quien tiene mejor idoneidad para el puesto. Tal y como se indicó en el voto ut retro transcrito, es en caso de inopia cuando la Administración nombra en un puesto a un servidor que no cumple con los requisitos mínimos por no existir un oferente que los satisfaga, pero dicho nombramiento, por ser un caso de excepción, está sujeto a que aparezca un oferente que sí reúna los requisitos para el puesto, caso en el cual el nombramiento por inopia debe cesar. Así las cosas, siendo este supuesto el que se adecua al de la especie, procede en consecuencia a declarar sin lugar el recurso interpuesto en cuanto este extremo”  (Sala Constitucional, resolución 2005-14833 de las once horas con ocho minutos del veintiocho de octubre del dos mil cinco, el subrayado no es del original)

 

Adicionalmente, el Colegio Universitario debe valorar cada caso a fin de determinar si el nombramiento de excepción que se realiza permite garantizar el buen desempeño en el servicio educativo.

 

A partir de lo expuesto, es claro que no es posible realizar un nombramiento en “propiedad” a una persona que no reúna los requisitos para el cargo que pretende ocupar, toda vez que el nombramiento en ausencia de requisitos es un procedimiento excepcional y en condiciones de necesidad y urgencia comprobadas, cuya finalidad será permitir brindar el servicio público docente.

 

c) ¿Si existen funcionarios que han venido siendo nombrados en forma consecutiva por periodos fijos, esta relación se considera una relación laboral de carácter permanente únicamente para efectos de una eventual liquidación de prestaciones laborales, o es posible considerar que tales funcionarios ya han adquirido la propiedad de la plaza?

 

Como se ha señalado reiteramente en esta consulta, los funcionarios nombrados en forma interina no adquieren el derecho a ser considerados funcionarios de carrera –en propiedad- por el simple transcurso del tiempo, ya que se requiere de la comprobación de la idoneidad, a través del concurso respectivo.

 

Los funcionarios interinos, como se mencionó líneas atrás, son aquellos que ostentan una estabilidad impropia, es decir, que a pesar de no existir la posibilidad de que la Administración los remueva libremente, no ostentan la estabilidad en el empleo como la detentan los servidores regulares para quienes la estabilidad es completa, precisamente porque los funcionarios interinos pueden ser cesados al regresar o nombrarse a un titular en la plaza, supuesto que no está contemplado para los funcionarios regulares.

 

En este sentido, debemos recordar que la Sala Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que no es posible establecer diferencias, mas allá de la señalada en el párrafo anterior, entre los servidores regulares y los servidores interinos. 

 

“ Aunque el servidor nombrado interinamente no goza del derecho de inamovilidad otorgado a los servidores regulares, tampoco puede la Administración negarle derechos fundamentales sin justificación alguna, pues esto devendría en una actuación arbitraria… ". (Ver sentencias 6671-94, 1349-91, 7145-94 y 867-91). (Sala Constitucional, resolución número 00928-99 de las nueve horas con cuarenta y dos minutos del doce de febrero de mil novecientos noventa y nueve)

 

A partir del principio anterior, la jurisprudencia administrativa y judicial ha indicado que en ciertas circunstancias, el contrato de trabajo de los servidores interinos, que por lo general está restringido a un determinado periodo de tiempo, se convierte en un contrato por tiempo indeterminado, con lo cual al cese de la relación laboral el trabajador podría tener derecho a las llamadas prestaciones legales.    Para realizar tal reconocimiento, se ha establecido una diferencia entre los empleados que se encuentran nombrados en plazas vacantes y aquellos que sustituyen a un titular, es decir, que están nombrados en plazas no vacantes.

 

Al respecto, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“De lo transcrito, queda bien explicado que, aún cuando los puestos vacantes son ocupados en forma interina, a fin de solventar momentáneamente la prestación de un determinado servicio público, si el nombramiento del funcionario sobrepasa el año, la relación de ese empleo se tiene como de carácter indefinido a los efectos del pago de las prestaciones legales.

…

De manera que al regreso del titular, cuando vence el término de la suspensión de la relación de servicios, el sustituto debe dejar el cargo sin derecho a indemnización laboral alguna por concepto del cese de su interinidad. El anterior razonamiento, amén de estar apegado a las normas reguladoras del plazo de las relaciones entre los servidores y la Administración, también es el que más se ajusta a la justicia y a la lógica, toda vez que esos nombramientos responden a necesidades del servicio público. Por otra parte, no llevan aparejada una burla a las disposiciones estatutarias, ni perjuicio para los servidores interinos, que son los aspectos fundamentales que han tenido en mente nuestros tribunales para resolver este tipo de situaciones, según se indicó con anterioridad"

"...luego del anterior análisis a ocuparnos de aquellas situaciones que, aunque no tan frecuentes como las examinadas anteriormente, sí suelen suceder en la práctica, y que consisten en la prórroga del nombramiento de un servidor interino, sustituto, originada por la prórroga de la licencia, enfermedad, etc. del titular, en aquellos casos que el tiempo servido excede del año. Ante este tipo de situaciones, notamos que aunque pareciera regir el tantas veces citado artículo 13 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, lo cierto es que dicha norma cede ante la disposición de rango superior contenida en el artículo 26 del Código de Trabajo, en cuanto dispone que si vencido el término del contrato subsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo"...se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie el trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos".

…

    De lo expuesto, se comprende con meridiana claridad, los tres casos de funcionarios de "carácter provisional" que pueden darse en la Administración Pública, los cuales han sido bien delimitados tanto en vía judicial como por esta Procuraduría, siendo procedente el pago de referencia, solamente en dos de ellos, a saber:

a.-Aquellos funcionarios que han prestado los servicios por más de un año en una plaza vacante, y se les cesa de su relación de trabajo, con responsabilidad patronal.

b.-O bien, los que al sustituir a funcionarios regulares, se les prorroga su nombramiento por más de un año, en virtud de que las especiales e imprevistas circunstancias así lo exigen, traduciéndose en una incertidumbre su permanencia temporal en el puesto ocupado, como quedó claramente detallado en líneas atrás y de conformidad con la doctrina del citado numeral del ordenamiento laboral. “  (C-075-2000 del 12 de abril del 2000)[5]

 

No obstante, como se ha señalado, esta estabilidad impropia del funcionario interino no le confiere ningún derecho a ser nombrado en propiedad, ya que únicamente es posible el ingreso al régimen estaturario a través de la comprobación de la idoneidad.

 

d) ¿Si un funcionario fue nombrado mediante acción de personal sin fecha de vencimiento, esto lo hace propietario de la plaza, bajo una relación por tiempo indefinido?

 

Esta es pregunta ya ha sido contestada en el primer apartado de esta sección, por lo que nos remitimos a lo señalado allí.

 

 

III.      Conclusiones:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  El Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco, es un ente público menor que forma parte de la Administración Pública Descentralizada, y que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio.

 

2.                  La relación de empleo de los funcionarios del Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco es de naturaleza pública, por lo que rigen en ellos los principios básicos referidos al ingreso por idoneidad y la estabilidad laboral.

 

3.                  Los trabajadores nombrados en forma “interina” no adquieren la condición de empleados regulares o “en propiedad” por el sólo transcurso del tiempo, ya que en todos los casos será necesario que el trabajador compruebe su idoneidad para poder ser nombrados en propiedad.

 

4.                  Los nombramientos realizados a funcionarios que no cumplan los requisitos establecidos para el puesto, sólo pueden darse en supuestos de inopia, es decir, cuando ante una necesidad de brindar el servicio de docencia, no exista personal calificado –idóneo- para desempeñar el puesto.  Por las condiciones en las que se realiza, estos nombramientos son temporales, ya que la Administración siempre estará obligada a ocupar la plaza con personal idóneo, por lo que ningún nombramiento realizado en estas condiciones puede convertirse en un nombramiento en propiedad.

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

GRF/Kjm

 

1 Sobre la naturaleza jurídica de los colegios universitarios, este Órgano Asesor ha señalado que:

 

 “Para considerar que las instituciones parauniversitarias son personas jurídicas, la Procuraduría ha tomado en consideración que tienen su propio presupuesto, así como personeros propios. Al establecer la Ley que la institución tendrá sus propios personeros (artículo 13 de la Ley), se ha interpretado que se trata de personas jurídicas independientes. De ese hecho, tanto las instituciones oficiales como las privadas, serían personas jurídicas.

En tratándose de los colegios universitarios, la personalidad jurídica determinaría que se está en presencia de una entidad pública menor, que formaría parte de la Administración Descentralizada. Dado que no existe una norma legal que les cree como instituciones autónomas y partiendo de un criterio formal (mayoría requerida para la aprobación de la ley), se ha indicado que constituyen entes semiautónomos. Así, en el dictamen N° C-169-81 de 7 de agosto de 1981 se indicó:

‘De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, consideramos que el Colegio Universitario de Puntarenas es un ente descentralizado y, específicamente semiautónomo, habida cuenta de que en nuestro país el criterio de autonomía y semiautonomía se debe explicar según se haya cumplido un requisito, cual es que la ley creadora haya sido aprobada por una mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad, de los votos de la Asamblea Legislativa, sin importar el grado de poder administrativo o de sumisión de tutela del Estado’.

Criterio que fue retomado en otros pronunciamientos. Más recientemente, se indicó:

‘De las normas transcritas queda claro que el Colegio Universitario de Cartago es un ente público menor, con capacidad jurídica plena y patrimonio propio, surgido como producto de un proceso de descentralización administrativa. “ (Criterio C-084-2004 del 9 de marzo del 2004, reiterado en el criterio C-208-2005 del 30 de mayo del 2005)

 

2 “Tiene efectivamente un claro sentido señalar que la idoneidad de los servidores públicos no solamente debe entenderse en un sentido específico, "académica" o "física" por ejemplo, sino que debe más bien asumirse como una conjunción de elementos o factores de diversa índole que, valorados en su conjunto producen que una persona resulte ser la más idónea para el cargo. Más aún, realmente no concibe la Sala la forma en que pudiera dejarse de considerar la necesaria "aptitud psicológica" no solo en términos generales de "estabilidad" o "normalidad", sino en lo que se refiere a las condiciones o "aptitudes específicas" que ciertos puestos requieran de modo necesario para ser ejercidos con eficiencia. Se trata entonces a juicio de la Sala de un medio adecuado y proporcionado de obtener el fin constitucional fijado en los artículo 191 y 192 Constitucionales, en tanto viene a complementar como se explicó los demás aspectos de la idoneidad; y esta misma razón la que hace que mantenga una primacía –en este caso concreto- frente a los otros derechos constitucionales que el recurrente considera involucrados en esta controversia, a saber, derecho a la igualdad de trato y derecho al trabajo, ello en el tanto que la aptitud psicológica, debe estimarse parte integrante de la idoneidad exigida por la propia Constitución Política, según se explicó.”  (Sala Constitucional, resolución número 2001-12005 de las nueve horas con veintisiete minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno)

 

3   Adicionalmente, sobre este particular, es posible revisar también los dictámenes C-223-2006 del 01 de junio de 2006 y  C-355-2006 del  05 de setiembre de 2006, en los que además se diferencia el ascenso interino o en propiedad de quien con anterioridad hubiese concursado.

 

4   Sobre la figura de la inopia, esta Procuraduría ha señalado en anteriores ocasiones que:

“ En este sentido, interesa destacar que la facultad para "flexibilizar" los lineamientos generales emitidos por ella o las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo en materia presupuestaria o de empleo público (Decreto Ejecutivo N. 22493-H de 2 de setiembre de 1993) no puede ser interpretada como comprensiva de una posibilidad de desaplicar en casos concretos las disposiciones legales y reglamentarias establecidas en orden a los requisitos académicos y legales para acceder al empleo público. En igual sentido, observamos que si bien el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento prevén la posibilidad de dispensar determinados requisitos para el ingreso al Servicio Civil, esa facultad no se establece expresamente en orden a los requisitos para la clase correspondiente, ni para los perfiles del puesto, salvo que se dé "inopia comprobada o por razones geográficas o técnicas" y que sea imprescindible para el buen servicio público (artículo 119 del Reglamento al Estatuto). E incluso bajo esos supuestos, el cambio de los requisitos de los puestos o de las clases de puestos es provisional. Por lo que un nombramiento que no reúna los requisitos técnicos tendría que motivarse en situaciones verdaderamente excepcionales en que exista total inopia para un determinado puesto o que en el sitio en que éste se requiere no haya elegibles dentro de la especialidad.”  (Dictamen C-104-96 del 27 de junio de 1996, el subrayado no es del original)

 

5  En igual sentido, es posible revisar las sentencias 2001-00026 de las quince horas del diez de enero del año dos mil uno y 2006-00020 de las nueve horas cuarenta minutos del veintisiete de enero del año dos mil seis, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.