C-484-2006

7 de diciembre de 2006

 

 

 

 

Licenciada

Marjorie Monge Muñoz

Directora Ejecutiva

Consejo de Salud Ocupacional

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S.   O.

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su atento oficio DE-449 de 2 de noviembre de 2006, mediante el cual se nos consultan los siguientes puntos:

 

a-      Si el inciso c) del artículo 88 de la Ley de Protección al Trabajador, N° 7983 del 16 de febrero de 2000 – el cual reforma el numeral 612 del Código de Trabajo -, implica la derogación tácita del Capítulo X del Título IV del Código de Trabajo, que regula el procedimiento para sancionar las infracciones a la normativa de riesgos del trabajo.

 

b-     Si el numeral 327 de dicho capítulo ha sido derogado por incompatibilidad con las reformas que modificaron el ordinal 612 del Código de Trabajo. Sobre este particular, se requiere el dictamen de este Despacho sobre el destino de los dineros que se colecten por concepto de multas aplicadas en razón de infracciones a la normativa de riesgos del trabajo.

 

Adjunto al oficio DE-449 de 2 de noviembre de 2006, se ha remitido a este Organo Consultivo el memorial AL-CSO-12 de 18 de julio de 2006,  criterio de la Asesoría Legal del Consejo de Salud Ocupacional, el cual se resume de la siguiente manera:

 

·        Que el numeral 327 del Código de Trabajo constituye una norma especial que no ha sido derogada por las reformas introducidas al artículo 612 de ese mismo cuerpo legal, en cuanto éste constituye una disposición general. Esto en virtud de la máxima jurídica de que la norma general no deroga la especial.

 

·        Que los fondos recaudados por concepto de multas por infracciones a la normativa de salud ocupacional, en virtud de los artículos 309 y 327 del Código de Trabajo, deben destinarse al Consejo de Salud Ocupacional.

 

El legislador ha dispuesto que programas de salud ocupacional sean financiados con el producto de las multas por infracciones a la normativa sobre riesgos de trabajo. Dichas disposiciones no  han sido afectadas por lo dispuesto en el numeral 88, inciso c, de la Ley de Protección al Trabajador. Por consiguiente, el artículo 327 del Código de Trabajo resulta aplicable.

 

 

A.-       EL CONSEJO DE SALUD OCUPACIONAL: UN FINANCIAMIENTO A TRAVES DE MULTAS

 

La Ley sobre Riesgos de Trabajo reforma en forma sustancial el Código de Trabajo a efecto de modernizar lo concerniente al seguro de riesgos del trabajo. Dado los efectos que estos riesgos tienen no sólo en la vida y salud del trabajador sino también para la empresa y el desarrollo económico-social del país, se consideró que el tratamiento del tema debía contemplar normas preventivas, referidas precisamente a la salud ocupacional. Para ese efecto, se crea un órgano con competencia en la materia y se destina el pago de unas multas al financiamiento de los programas de salud ocupacional.

 

a)                  El Consejo: un órgano de promoción de la salud ocupacional

 

Para efectos de promover y mantener la salud ocupacional, el Código de Trabajo crea un órgano dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Un órgano que debe impulsar políticas y programas que conduzcan al bienestar físico, mental y social del trabajador y prevengan los daños a su salud causados por las condiciones de trabajo, artículo 273.

 

Este órgano es de carácter técnico y está “adscrito” al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Como ha sido jurisprudencia reiterada de la Procuraduría General de la República, el término “adscrito” no tiene un contenido propio en el Derecho Administrativo costarricense. El legislador lo utiliza tanto para referirse a entes como para hablar de órganos administrativos. Normalmente, se emplea para aludir al fenómeno de desconcentración administrativa. Es de advertir, sin embargo, que no por el empleo del término “adscrito” puede deducirse sin más que el órgano al cual se refiere sea un órgano desconcentrado. Al efecto, el operador jurídico deberá determinar si se ha producido o no un traslado de competencia de decisión a favor del órgano inferior. Dispone el artículo 274 del Código de Trabajo:

 

“ARTICULO 274.- Créase el Consejo de Salud Ocupacional como organismo técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con las siguientes funciones:

 

a.     Promover las mejores condiciones de salud ocupacional, en todos los centros de trabajo del país;

 

b.    Realizar estudios e investigaciones en el campo de su competencia;

 

c.     Promover las reglamentaciones necesarias para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud ocupacional;

 

ch.   Promover, por todos los medios posibles, la formación de personal técnico subprofesional, especializado en las diversas ramas de la salud ocupacional y la capacitación de patronos y trabajadores, en cuanto a salud ocupacional;

 

d.    Llevar a cabo la difusión de todos los métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo;

 

e.     Preparar manuales, catálogos y listas de dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los trabajadores, para las diferentes actividades;

 

f.     Preparar proyectos de ley y de reglamentos sobre su especialidad orgánica, así como emitir criterios indispensables sobre las leyes que se tramiten relativas a salud ocupacional;

 

g.     Proponer al Poder Ejecutivo la lista del equipo y enseres de protección personal de los trabajadores, que puedan ser importados e internados al país con exención de impuestos, tasa y sobretasas;

 

h.     Llevar a cabo o coordinar campañas nacionales o locales de salud ocupacional, por iniciativa propia o en colaboración con entidades públicas o privadas;

 

i.      Efectuar toda clase de estudios estadísticos y económicos relacionados con la materia de su competencia; y

 

j.     Cualesquiera otras actividades propias de la materia”.

 

Del elenco de atribuciones se deriva que el Consejo carece de potestades decisorias. Es un órgano técnico que participa en la preparación de los reglamentos en materia de salud ocupacional y en la planificación de las acciones en este ámbito (cfr. en este sentido el dictamen C-344-2005 de 4 de octubre de 2005). Es decir, contribuye a preparar la decisión final que será adoptada por otro órgano, normalmente el Poder Ejecutivo. Más allá de las labores preparatorias indicadas, le corresponde difundir métodos y sistemas técnicos de prevención sobre riesgos de trabajo y realizar campañas con el mismo contenido.

 

Ciertamente la norma asigna competencia, pero no una competencia de decisión. Dicha circunstancia haría considerar que se está ante un proceso de asignación de competencias dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pero no de un proceso de desconcentración de competencias. Particularmente porque no existe un poder de decisión autónomo. Recuérdese que la desconcentración administrativa como principio organizativo lleva implícito el traslado del poder de decidir en un ámbito determinado.

 

En efecto, la desconcentración es una técnica de organización que busca descongestionar al superior, permitiéndole a la Administración ser más eficaz y más cercana al administrado. Es por ello que se transfiere una competencia de decisión para  que sea ejercida por el inferior a nombre propio; se produce un cambio de competencia a efecto de hacer posible el que el inferior resuelva en un ámbito determinado de la acción administrativa (cfr. Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N° 122, mayo-agosto 1990, p. 34). De ese modo, el órgano desconcentrado ejerce en nombre propio la correspondiente competencia, produciéndose un cambio en el orden objetivo de competencias. Incluso los autores que consideran que puede desconcentrarse cualquier tipo de competencia, señalan expresamente que el objeto de la desconcentración se cumple cuando se transfiere una potestad de decisión (así,  J.J. LAVILLA RUBIRA: Enciclopedia Jurídica Básica, Editorial Civitas, II, 1995, p. 2430). Sobre el mismo tema, permítasenos la siguiente cita:

 

“Desde un punto de vista objetivo, puede considerarse que una Administración está desconcentrada cuando existan varios órganos que, aunque vinculados jerárquicamente entre sí, tienen atribuida competencia propia. Pero este carácter jerárquico de la desconcentración no eliminaría toda autonomía en el ente (sic) desconcentrado, antes bien, la supone en cuanto que para que pueda hablarse de que una Administración pública está desconcentrada, es preciso que sus decisiones no estén sometidas al control de oportunidad de los órganos superiores, aunque sí lo estén al de legalidad.

 

De otra manera, la desconcentración no conseguiría descongestionar la acumulación de funciones en la cúpula de la organización, como medio de alcanzar un incremento de la eficacia y de acercamiento de la Administración (en la edición falta alguna palabra)a estos principios.

 

A la vista de lo que llevamos dicho, resulta claro que no puede definirse la desconcentración únicamente como medio de traspaso de competencias ni significa, solamente, una modulación de ésta, sino que ha de delimitarse teniendo en cuenta el punto de vista teleológico…” . M, ALVAREZ RICO: Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas, Dykison, 1997, p.143.

 

Punto de vista teleológico que es, repetimos, la necesidad de descongestionar al superior jerárquico del conocimiento y resolución de determinadas materias, corrigiendo las disfunciones propias de la centralización.

 

El Consejo de Salud Ocupacional colabora con el Poder Ejecutivo (en sentido estricto) realizando propuestas para mejorar las condiciones de salud ocupacional de la población trabajadora del país. Obsérvese que incluso respecto de las atribuciones que puede realizar sin el Poder Ejecutivo, la competencia no es exclusiva. Es el caso de las labores de divulgación de los métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo y las campañas de salud ocupacional o la elaboración de estudios estadísticos.  Por lo que si bien el Consejo es un órgano de carácter técnico, que contribuye a la toma de decisiones por parte del Poder Ejecutivo en materia de salud ocupacional, difícilmente puede considerarse un órgano desconcentrado.

 

Precisamente porque el Consejo de Salud Ocupacional no detenta un poder de decisión, el legislador no se preocupó por establecer mecanismos recursivos contra sus decisiones. En general, el Código no regula ninguno de los elementos que permiten distinguir la desconcentración y en particular diferenciar entre los grados de desconcentración.

 

            No obstante lo anterior, la Procuraduría General de la República ha considerado en varios dictámenes que el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado. Sin embargo, dada la ausencia de elementos para establecer tal desconcentración ha indicado que debe interpretarse la desconcentración a favor del principio jerárquico. Concluyéndose que el Consejo ostenta una desconcentración mínima. Así, en el dictamen C-219-98 de 22 de octubre de 1998 se afirma que al tener atribuciones propias y de su exclusivo ejercicio, se debe reconocer que constituye una “ejemplificación de desconcentración orgánica”, agregándose que ni la ley ni el reglamento ofrecen indicios claros de una voluntad de crear una desconcentración máxima, por lo que debe interpretarse que esta es mínima. Criterio que se reafirma en el dictamen C-247-98 del 18 de noviembre de 1998, transcrito luego en los pronunciamientos C-021-2000 de 8 de febrero de 2000, C-351-2001 de 18 de diciembre de 2001 y OJ–131-2002 de16 de setiembre del 2002.  En el dictamen C-219-98 manifestó la Procuraduría:

 

“Como se aprecia, se trata de un órgano que tiene legalmente asignadas atribuciones públicas propias y de su exclusivo ejercicio, a pesar de ese carácter de órgano subordinado. Ello ya es suficiente para reconocer en él una ejemplificación de desconcentración orgánica, entendida como el fenómeno que se produce cuando una norma "... atribuye en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano inserto en un sistema de jerarquía ...". En tal sentido, "... los actos en cuya virtud [el órgano desconcentrado] desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le ha conferido" (Jaime Ponce Cumplido, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p. 70).

El fenómeno que se analiza aparece recogido en el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto apunta que el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares.

 

En virtud de lo anterior, cabe analizar si la desconcentración que ha operado en favor del Consejo es de grado mínimo o máximo.

 

Ni la ley ni el reglamento ofrecen indicios claros de una voluntad en favor de la desconcentración máxima; por lo que, en virtud del principio hermeneútico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico (6), nos obligan a reconocerle al Consejo únicamente una desconcentración mínima. Esto último, claro está, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo pueda incrementar el grado de esa desconcentración, restringiendo así el nivel de dependencia jerárquica, mediante reforma reglamentaria.

 

(6) Dicho principio lo afirmábamos en nuestro dictamen nº C-186-95 del 28 de agosto de 1995.

 

Esta solución, que es similar a la que adoptamos en nuestros pronunciamientos nº C-186-95 de 28 de agosto de 1995 y C-075-98 del 23 de abril de 1998, pareciera obligada en una perspectiva de análisis constitucional: en conformidad con el Texto Fundamental, los Ministros de Gobiernos están concebidos como "obligados colaboradores" del Presidente de la República para el "despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo", que aquéllos y éste atienden "en nombre del pueblo" (art. 130 y 141), por lo que gozan de la máxima autoridad dentro de los distintos despachos administrativos de la rama ejecutiva de Gobierno. Ello nos obliga, al momento de interpretar los textos normativos que presenten alguna oscuridad, a privilegiar dicha autoridad frente a la de órganos derivados, que simples mandatos legales (y hasta reglamentarios( han creado y ponen bajo su mando.

Ahora bien, por su naturaleza de órgano desconcentrado (que supone ausencia de potestad contralora en cabeza del jerarca( y con aplicación del inciso c) del numeral 126 de la Ley General de la Administración Pública, es al propio Consejo de Salud Ocupacional a quien compete dar por agotada la vía administrativa, ya sea al momento de resolver los recursos de reposición o reconsideración planteados contra sus propios actos o al de decidir las apelaciones interpuestas contra actuaciones de sus instancias inferiores.

 

Empero, es necesario aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (art. 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (art. 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor (7).

 

(7) Así lo externábamos en nuestro dictamen nº C-075-98 del pasado 23 de abril.

 

De ahí que el Consejo sólo agota la vía administrativa respecto cuando esté de por medio el ejercicio de su competencia exclusiva, como bien hace ver el referido numeral 126 de la Ley General; de suerte que, en relación con actuaciones del Consejo ajenas a dicha competencia (v. gr. todo lo relativo a su accionar administrativo interno), la discusión en sede administrativa alcanza al Ministro como jerarca de la cartera de Trabajo y Seguridad Social”.

 

Concluyéndose:

“A la luz de todo lo expuesto, podemos arribar a las siguientes conclusiones:

 

1.- El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano mínimamente desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que, aunque goza de autonomía presupuestaria, carece de personalidad jurídica instrumental.

 

2.- La suscripción de contratos y otros actos jurídicos que interesen al Consejo en sus relaciones intersubjetivas debe correr a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, salvo que dichos actos o contratos deban asentarse en escritura pública, puesto que en tal caso corresponde al Procurador General de la República o su Adjunto rubricar los instrumentos notariales correspondientes, que se levantarán ante la Notaría del Estado. Compete también a la Procuraduría representar judicialmente al Estado cuando se trate de procesos motivados con ocasión de actos o conductas atribuibles al Consejo -quien carece de legitimación procesal alguna-.

 

3.- Corresponde al Consejo como órgano colegiado agotar la vía administrativa en materia de su competencia exclusiva; en los demás ámbitos, las decisiones del Consejo son recurribles ante el Ministro de Trabajo”.

 

Por su parte, el dictamen C-247-98 de 18 noviembre de 1998 afirma en torno a la naturaleza del Consejo:

 

“De lo transcrito anteriormente (dictamen C-219-98), se extraen tres conclusiones de gran relevancia, a saber:

 

1. El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que pertenece al engranaje del Poder Ejecutivo y carece de personalidad jurídica propia -instrumental o plena-.

 

2. Salvo en el ejercicio de su competencia legalmente establecida (salud ocupacional) cualquier discusión sobre actuaciones del Consejo alcanza al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que, en su condición de jerarca de dicho Ministerio, es el encargado de revisarlas.

 

3. Como todos los órganos derivados del Poder Ejecutivo (a diferencia de los entes descentralizados), el Consejo carece de potestad reglamentaria autónoma; competencia que es exclusiva del Presidente de la República actuando conjuntamente con el Ministro del ramo, por disposición expresa del artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política.

 

Respecto de este último corolario, es oportuno mencionar que, en oportunidades anteriores, la Procuraduría General de la República ya había manifestado que los órganos desconcentrados en general carecen de capacidad autonormativa (puede consultarse nuestro pronunciamiento nº C-104-91 de 19 de junio de 1991)”.

 

            A partir de la transcripción de estos dos dictámenes, los pronunciamientos C-021-2000 de 8 de febrero del 2000, C-351-2001 de 18 de diciembre del 2001 y la OJ–131-2002 de 16 de setiembre del 2002, consideran que el Consejo es un órgano desconcentrado en grado mínimo.

 

La afirmación de que se está ante una desconcentración administrativa en grado mínimo debe ser reconsiderada de oficio. A favor del Consejo no se ha producido una desconcentración administrativa. En su lugar, debe indicarse que el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano administrativo, perteneciente a la estructura administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por consiguiente, está en situación de dependencia respecto del Ministro correspondiente.

 

b)                  Una gestión presupuestaria propia

 

De lo antes transcrito se deriva que al Consejo se le ha reconocido la titularidad de un presupuesto propio, financiado con los recursos que el Código dispone.  Al efecto, el artículo 278 establece que contará con las partidas presupuestarias de la Ley de Presupuesto, el aporte del Instituto Nacional de Seguros del 50% de la reserva de reparto del seguro de riesgos del trabajo, donaciones realizadas por las entidades públicas y privadas o sumas de dinero que se destinen a programas específicos. Recursos con los cuales se prepara un presupuesto que es aprobado por la Contraloría General de la República, artículo 279, presupuesto que financia programas de salud ocupacional.

 

Pero, además, el Consejo maneja un fondo que se financia con las multas que sancionan las faltas e infracciones a las disposiciones sobre los riesgos de trabajo, en los términos que establecen los artículos 309 a 312  y siguientes del Código. Sanciones que son impuestas por los juzgados de trabajo, artículo 314, tomando en cuenta la gravedad de la falta, el número de trabajadores directa o potencialmente afectados, los daños causados y demás condiciones previstas en el artículo 315.

 

            Cabe recordar que, conforme el artículo 280 del Código de Trabajo, la administración financiera de los recursos del Consejo está a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No obstante, el Ministerio deberá respetar el destino de los recursos. En ausencia de una disposición específica para el fondo, a este le resulta aplicable el artículo 280 de cita. Por consiguiente, los recursos del fondo son administrados por el Ministerio, que deberá utilizarlos exclusivamente para la prevención de riesgos de trabajo.

 

            Sobre estos temas, se indicó en el dictamen C-123-98 de 22 de junio de 1998:

 

“Como se observa, el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No obstante, el legislador crea una reserva presupuestaria a favor del Consejo, dotándolo por tal vía de una autonomía de esa misma índole, posiblemente animado por el sano deseo de que los respectivos recursos no fueran distraídos en la atención de otras finalidades públicas con ocasión de los trámites usuales de presupuestación estatal (lo que, sin embargo, compromete los principios constitucionales de caja única del Estado y universalidad presupuestaria).

La Asamblea Legislativa, movida por ese mismo deseo, ha llegado a reconocerle a ciertas dependencias estatales una personalidad jurídica parcial o "instrumental" (denominación equívoca que ha acogido amparada en algunas resoluciones de la Sala Constitucional), en orden a permitirle a las mismas una gestión financiera independiente; configurando con ello lo que algún sector doctrinal denomina el fenómeno del "órgano-persona" dentro de la organización administrativa costarricense, sobre el que la Procuraduría General de la República ha reflexionado bajo el concepto de "personificación presupuestaria" .

(….).

En la oportunidad que nos interesa el legislador no llegó a tal extremo, sino que se contentó con el establecimiento de un fondo separado, a ser administrado por las dependencias del propio Ministerio de Trabajo, aclarando que dicha gestión financiera se haría "sin que pueda destinarse suma alguna a fines diferentes del trabajo que compete al consejo expresado".

En abono a lo anterior obsérvese que en ninguna de las normas del Código de Trabajo referidas al Consejo se le otorga personalidad jurídica ni a ninguno de sus funcionarios se le reconoce personería, es decir, capacidad para representarlo.

Por ello debemos suponer que no ha surgido con tal Consejo una persona jurídica pública distinta del Estado, ni siquiera para los limitados efectos de la gestión del presupuesto del Consejo, por lo que tampoco se ha fracturado la unidad de representación del Estado; en consecuencia, todos los actos relativos a dicha gestión deben ser imputados al Estado y debe recurrirse a sus representantes legales naturales.

Lo anterior se traduce en que la suscripción de contratos y otros actos jurídicos que interesen al Consejo en sus relaciones intersubjetivas debe correr a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, con aplicación del numeral 28.h de la Ley General de la Administración Pública; salvo que dichos actos o contratos deban asentarse en escritura pública, puesto que en tal caso corresponde al Procurador General de la República o su Adjunto rubricar los instrumentos notariales correspondientes, que se levantarán ante la Notaría del Estado (art. 3.c, 13 y 15 de la Ley Orgánica de la Procuraduría). Compete también a la Procuraduría representar judicialmente al Estado cuando se trate de procesos motivados con ocasión de actos o conductas atribuibles al Consejo quien carece de legitimación procesal alguna (art. 1º y 3.a iusibid)”.

 

El Código de Trabajo dispone que las multas no pagadas en el plazo de cinco días, se convertirán en arresto, a razón de un día de prisión por cada cien colones de multa. Pero, además, se ha regulado el procedimiento para el cobro de las multas, así como el destino de estas. Dispone el artículo 327:

 

“ARTICULO 327.- Para el cobro de las multas que se establecen en este Título, los jueces de trabajo procederán conforme lo disponen los artículos 53 a 56 del Código Penal.

Las multas se girarán a favor del Consejo de Salud Ocupacional, quien las destinará, exclusivamente, a establecer un fondo que se utilizará para la prevención de los riesgos del trabajo.

Las multas podrán cancelarse en las oficinas del Instituto Nacional de Seguros o en cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional. Todo pago de multas hecho en forma distinta de la establecida, se tendrá por no efectuado y el empleado que acepte ese pago o parte del mismo será despedido, por ese solo hecho, sin responsabilidad patronal”.

 

            De dicho artículo interesa lo siguiente porque determina la especificidad de la norma:

 

·                                       La remisión a los artículos 53 a 56 del Código Penal

 

·                                       El beneficiario de las multas: Consejo de Salud Ocupacional

 

·                                       La creación de un fondo para prevenir riesgos de trabajo

 

            La regulación de estos aspectos es, repetimos, específica para las multas en cuestión. Se discute, sin embargo, la eficacia del artículo 327. Lo que obliga a determinar si se ha presentado alguna circunstancia que obligue a considerar que dicho numeral ha sido derogado, de forma tal que el Consejo no pueda seguir disfrutando del producto de las multas.

 

 

B.-       EL ARTICULO 327 DEL CÓDIGO DE TRABAJO: UNA DISPOSICION VIGENTE

 

Se consulta si el artículo 88, inciso c) de la Ley de Protección al Trabajador ha modificado el artículo 327 del Código de Trabajo, produciendo una derogación tácita de este último

 

a)                  Un financiamiento para el seguro no contributivo

 

El inciso c del artículo 88 de la Ley de Protección al Trabajador N° 7983 del 18 de febrero de 2000, ubicado en la sección VI del Título IX –correspondiente a las Reformas Legales y Derogatorias-, reforma expresamente el artículo 612 del Código de Trabajo. Al efecto, la norma en mención dispone:

 

“ARTÍCULO 88.-

Reformas. Refórmase el Código de Trabajo en las siguientes disposiciones:

(...) c) El artículo 612, cuyo texto dirá: "Artículo 612.-

Para el cobro de las multas establecidas en este Código, las instancias judiciales procederán conforme se dispone en el capítulo VII del título VII del presente Código. Una vez determinadas en sentencia firme las sanciones y obligaciones a las cuales el infractor haya sido condenado, se le dará un plazo de cinco días hábiles para cumplirlas.

Las multas se cancelarán en uno de los bancos del Sistema Bancario Nacional, a la orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en una cuenta que el banco indicará al efecto. Dicho monto se incluirá en el presupuesto nacional de la República, para que se gire a favor de dicho Ministerio el que, a su vez, lo distribuirá en la siguiente forma:

a) Un cincuenta por ciento (50%) del total recaudado en una cuenta especial a nombre de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, con el fin de mejorar los sistemas de inspección.

b) El cincuenta por ciento (50%) restante será transferido directamente a nombre del Régimen no Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Prohíbese al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social disponer de estos fondos para crear nuevas plazas y contratar servicios personales."

 

Con el propósito de determinar el alcance de esta reforma, es conveniente, como primer paso, comparar el texto reformado por la Ley de Protección al Trabajador con la enunciación anterior del artículo 612 del Código de Trabajo que a la sazón ordenaba:

 

"Artículo 612.-

Para el cobro de las multas establecidas en este Código, con excepción del procedimiento indicado en el artículo 327, las instancias judiciales procederán conforme se dispone en los artículos 53 a 56 del Código Penal.

 

Las multas se cancelarán en cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional a la orden del Banco Central de Costa Rica, como ente recaudador, en una cuenta que al efecto indicará este Banco.

 

Dicho monto se incluirá en el Presupuesto Nacional de la República, para que se gire a favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el que, a su vez, distribuirá un sesenta por ciento (60%) del total recaudado así: el treinta y cinco por ciento (35%), a la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo y el veinticinco por ciento (25%), a la Dirección General de Asuntos Laborales. El cuarenta por ciento (40%) restante se destinará a fortalecer los mecanismos de protección de los derechos de los trabajadores.

 

Se prohíbe al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social disponer de estos fondos para la creación de nuevas plazas y para la contratación de servicios personales."

 

            De este ejercicio comparativo, resulta evidente que, en principio, el numeral 88, inciso c) de la Ley de Protección al Trabajador reformó el artículo 612 del Código de Trabajo en aspectos muy puntuales, que de seguido se enumeran:

 

·                                El procedimiento para el cobro de las multas por infracciones a las Leyes de Trabajo

 

·                                El pago de la multa

 

·                                Las multas por riesgos de trabajo

 

·                                El destino de las multas

 

En la actualidad, para el cobro de las multas deberá procederse conforme lo dispone el capítulo VII del Título VII del Código de Trabajo, el cual regula la ejecución de sentencia en el proceso laboral. En forma adicional, se fija un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la firmeza de la sentencia, para que el infractor abone la multa. Por el contrario, bajo la anterior norma el cobro de  las multas se sujetaba a lo establecido por los ordinales 53, 54, 55 y 56 del Código Penal, los cuales se relacionan con distintos aspectos vinculados con la ejecución de las multas en la sede jurisdiccional penal.

 

            En cuanto al pago, la norma actual señala que se deberá depositar el importe de la multa a la orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la cuenta que este indique en uno de los Bancos que integran el Sistema Bancario Nacional.  La antigua redacción del artículo 612 señalaba que la multa se podría abonar en cualquiera de los bancos del Sistema y a la orden del Banco Central de Costa Rica, en su condición de ente recaudador.

 

El artículo 612 en su redacción anterior disponía su aplicación como norma general, salvo lo establecido por el numeral 327 del Código de Trabajo, antes transcrito. Norma que no incluye el texto vigente, lo que origina las dudas en el Consejo de Salud Ocupacional.

 

En cuanto al destino de las multas impuestas por infracciones a las leyes de trabajo, la reforma legal dispone que  el 50% de lo recaudado debe destinarse a una cuenta especial a nombre de la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo, dependencia que solamente podrá utilizar estos recursos en el mejoramiento de su función de inspección. El restante 50% debe transferirse directamente al Régimen No Contributivo de la Caja Costarricense del Seguro Social. Antes de esta reforma, los recursos recaudados por concepto de multas se destinaban de la siguiente forma: 35% a la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo, 25% a la Dirección General de Asuntos Laborales y el restante 40% debía dirigirse a fortalecer los programas de protección de los trabajadores.

 

Las dudas del Consejo de Salud Ocupacional en cuanto al alcance de la reforma introducida por la Ley de Protección al Trabajador se derivan de la supresión de la frase “(...)con excepción del procedimiento indicado en el artículo 327 (...)”,  que con anterioridad  se encontraba incorporada en el numeral 612 de repetida cita, según lo ya indicado. Específicamente, la duda emerge porque de este cambio en la redacción de la normativa podría interpretarse que la intención del legislador ha sido excluir la posibilidad de que se aplique otro procedimiento para el cobro de multas distinto del previsto en el capítulo VII Título VII del Código de Trabajo, al cual remite el numeral 612;  con lo cual el procedimiento regulado en  el título IV, capítulo X – que se ocupa de establecer una normativa particular para el cobro de las multas por infracciones a la normativa de salud ocupacional-, devendría inaplicable.

 

De otro lado, bajo este entendimiento del numeral 612, éste constituiría un obstáculo para la aplicación del artículo 327, Título IV, Capítulo X del Código de Trabajo, el cual debería entenderse como derogado tácitamente. Pero, además, y esto es fundamental, cabría cuestionar el destino de las multas por infracciones a los riesgos de trabajo, cuyo destino es el fondo para prevenir los riesgos laborales.

 

            Es de advertir, sin embargo, que no obstante que el numeral 612 en su nueva redacción ha suprimido la frase “(...)con excepción del procedimiento indicado en el artículo 327 (...), no puede considerarse que ha derogado las normas especiales que regulan el cobro y el destino de las multas por violaciones a la normativa de salud ocupacional.

 

            Efectivamente, el solo hecho de que el legislador haya prescindido de mencionar la excepción del numeral 327 no permite concluir en la pérdida de vigencia y eficacia de las normas referentes al procedimiento especial para el cobro de las multas por infracciones a la normativa de salud ocupacional.  Es imperativo, pues, determinar el alcance de la reforma introducida por el artículo 88, inciso c, de la Ley de Protección al Trabajador en el numeral 612 del Código de Trabajo.

 

En este sentido, el expediente legislativo de la Ley N° 7983 no arroja nuevos elementos de juicio que permitan aclarar o precisar la intención del legislador en lo que concierne a la reforma introducida por vía del numeral 88, inciso c. Sobre este punto, a folios 490-491 consta que la reforma al numeral 612 fue propuesta por los diputados Monge Fernández y Fournier Vargas, moción que fue aprobada sin discusión alguna tanto en la Comisión Especial que conoció el expediente como en el Plenario Legislativo.

 

            No obstante, en criterio de esta Procuraduría, existen suficientes elementos objetivos para determinar el alcance de la reforma introducida por la Ley de Protección del Trabajador en el numeral 612 del Código de Trabajo.

 

            A este propósito importa atender al inciso b del numeral 1 de la Ley de Protección al Trabajador en el cual se subraya como uno de los objetivos de dicha Ley: Universalizar las pensiones para las personas de la tercera edad en condición de pobreza.

 

            En pos del cumplimiento de este objetivo, la Ley N° 7983, en su artículo 87 adicionó al artículo 31 de la Ley N° 17 de 22 de octubre de 1943 - Ley Orgánica de la Caja Costarricense del Seguro Social- un último párrafo que establece que la universalización del seguro, para los adultos mayores, se realizará a través del régimen no contributivo:

 

“(...)El Régimen no Contributivo debe universalizar las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria a las personas adultas mayores amas de casa."

 

            Con el mismo fin de fortalecer el régimen no contributivo, la Ley de Protección del Trabajador estableció en su favor nuevas fuentes de financiamiento.

 

Por un lado, el artículo 86 reformó el artículo 44 de la Ley de Lotería, N° 7395 de 3 de mayo de 1994, a efecto de destinar  el 95% de la utilidad derivada de la Lotería Electrónica al régimen no contributivo del seguro social.

 

De otro extremo, precisamente, el numeral 88, inciso c) reforma el 612 de mérito para destinar el 50% de lo recaudado por concepto de multas por infracciones laborales al régimen no contributivo.

 

En consecuencia, cabe sostener que la reforma del numeral 612 de mérito tiene como objeto robustecer el régimen no contributivo del seguro social, eje central para alcanzar la universalización de las pensiones de las personas adultas mayores. Objetivo que implica el destino de los recursos recolectados por concepto de infracciones a las leyes de trabajo,  afectándolos parcialmente al régimen no contributivo.

 

Ciertamente, la reforma del numeral 612 comprende una modificación en el procedimiento para el cobro de las multas por infracciones laborales. Tal y como se ha hecho mención con anterioridad, antes de su reforma, el numeral 612 establecía que para cobrar las multas la autoridad jurisdiccional  debía proceder conforme los artículos 53, 54, 55 y 56 del Código Penal. Estos artículos en su versión vigente en el año 2000 decían:

 

“Multa.

ARTÍCULO 53.-

La multa obliga al condenado a pagar a la institución que la ley designe, dentro de los quince días siguientes a la sentencia ejecutoriada, una suma de dinero que se fijará en días multa. El importe del día multa se determinará de acuerdo con la situación económica del condenado, atendidos especialmente su caudal, rentas, medios de subsistencia, nivel de gastos u otros elementos de juicio que el Juez considere apropiados. Si el condenado viviere exclusivamente de su trabajo, el día multa no podrá exceder del monto de su salario diario. El límite máximo es de trescientos sesenta días multa.

 

Ejecución de la multa.

 

ARTÍCULO 54.-

Por resolución posterior el Juez podrá, atendida la situación económica del condenado, acordar un plazo o autorizar el pago de la multa en cuotas, siempre que la garantice con cauciones reales o personales; el Juez tendrá facultad para prescindir prudencialmente de dichas garantías. Estos beneficios podrán ser revocados por incumplimiento en el pago o cuando mejore sensiblemente la condición económica del condenado.

 

ARTÍCULO 55.-

El Instituto de Criminología, previo estudio de los caracteres sicológicos, siquiátricos y sociales del interno, podrá autorizar al condenado que haya cumplido por lo menos la mitad de la condena, o al indiciado, para que descuente o abone la multa o la pena de prisión que le reste por cumplir o que se le llegue a imponer, mediante el trabajo en favor de la Administración Pública, de las instituciones autónomas del Estado o de la empresa privada. Para tal efecto, un día de trabajo ordinario equivale a un día multa y cada dos días de trabajo ordinario equivalen a un día de prisión. Las labores de toda índole, que se realicen en el centro de adaptación social y fuera de él computarán en igual forma. El salario respectivo se abonará total o parcialmente para satisfacer la multa impuesta. El interno gozará de los beneficios que el Estado y sus instituciones otorguen a los trabajadores, aunque no existirá relación laboral entre el empleador y el empleado interno. ( Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 7398 de 3 de mayo de 1994).(Por resolución de la Sala Constitucional Nº 6829-93 de las 8:33 horas del 24/12/1993, indicó que el artículo 55 que establece la reducción de la pena no es inconstitucional, pero si lo es la práctica administrativa de acordarlo en favor de indiciados con la misma amplitud que a los condenados )

 

ARTÍCULO 56.-

Si el condenado no pagare la multa, sin perjuicio de la facultad del Juez, de hacerla efectiva en los bienes de aquél o de su garante.

( Texto modificado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 1054-94 de las 15:24 horas del 22 de febrero 1994 ).

Cuando la multa se convierte en prisión, ésta no podrá exceder de un año.

El condenado podrá en cualquier tiempo pagar la multa, descontándose de ella la parte proporcional a la prisión cumplida.

Cuando se impongan conjuntamente las penas de multa y prisión, se adicionará a esta última la que corresponda a la multa convertida”.

 

            Como es sabido, conforme la normativa transcrita, la ejecución de las multas presentaba serios problemas de efectividad, principalmente debido a la ausencia de poderes por parte del Juez para coaccionar al infractor a cancelar el importe de la multa. Sobre este tema puede verse la sentencia de la Sala Constitucional N° 1054-94 de 22 de febrero de 1994.

 

Es razonable, en consecuencia, entender que dicho problema constituyó otra de las razones objetivas por las cuales el legislador reformó el artículo 612, de modo que en lugar de remitirse al Código Penal se estableciera el procedimiento de ejecución de sentencia del proceso ordinario laboral – el cual prevé el embargo coercitivo- como el íter para hacer efectivas las multas por infracciones a las leyes laborales. No está de más puntualizar que justamente los artículos 53 y 56 del Código Penal fueron reformados posteriormente por la Ley N° 8250 de 2 de mayo de 2002, para resolver el mismo problema en materia propiamente contravencional, para lo cual se regula el servicio de utilidad pública como un modo alternativo para cumplir la pena.

 

            Como conclusión preliminar, la reforma del numeral 612 del Código de Trabajo ha tenido por objeto, en primer lugar, fortalecer – mediante la provisión de una nueva fuente de financiamiento- el régimen no contributivo del seguro social. Luego, constituye una respuesta al problema de la inefectividad de las multas.

 

            Sin embargo, no es posible aseverar  que la reforma operada por la vía del numeral 88, inciso c, de la Ley de Protección al Trabajador haya tenido también por objeto dejar inaplicable la normativa referente al procedimiento para el cobro de las multas por violaciones a la normativa de salud ocupacional, ni tampoco variar su destino.

 

b)                  Los artículos 327 y 612 del Código de Trabajo no son incompatibles entre sí.

 

El capítulo X que aquí nos ocupa forma parte integral del Título IV del Código de Trabajo, denominado “De la protección a los trabajadores durante el ejercicio del trabajo”  y contiene una serie de disposiciones atinentes a las multas que deben imponerse en ocasión de las infracciones a las leyes de la seguridad social.

 

Concretamente, el numeral 310 tipifica las infracciones sancionadas con multas. En detalle, la norma establece como infracciones las siguientes conductas:

 

·        No asegurar contra riesgos del trabajo a los trabajadores bajo su dirección y dependencia.

 

·        No declarar, para efectos del seguro contra riesgos del trabajo, el salario total devengado por los trabajadores.

 

·        Presentar el informe de planillas en forma extemporánea.

 

·        No cumplir con la obligación de informar, oportunamente, la ocurrencia de cualquier riesgo del trabajo.

 

·        Alterar la forma, circunstancia y hecho de la forma en que ocurrió un accidente laboral.

 

·        Incumplir las disposiciones referentes a la salud ocupacional.

 

·        Por la ocurrencia de un accidente de trabajo ocasionado por falta inexcusable.

 

·        Cualquier otra infracción.

 

Asimismo, señala que el monto de la multa se regirá por lo previsto en el artículo 614 de la misma Ley.

 

El artículo 312 sanciona la reincidencia y el numeral 311 impone una multa al funcionario público que autorice actos jurídicos en detrimento de las normas de salud ocupacional. Los ordinales 314 y 315 establecen la competencia de los Juzgados de Trabajo para conocer de los procedimientos por infracciones a las leyes laborales. Los artículos 316, 317, 318 y 319 regulan lo concerniente a la legitimación para interponer una denuncia y la forma de esta denuncia. Los artículos 320, 321, 322, 323, 324, 325, 326 y 328 reglan distintos aspectos del procedimiento que debe seguirse para juzgar las infracciones a las leyes de salud ocupacional. El numeral 309 señala que la aplicación de este tipo de multas debe guiarse por las reglas generales para la aplicación de multas previstas a partir del numeral 608 del Código de Trabajo (Sección Segunda, Título X). Finalmente, el artículo 327, que ya ha sido transcrito, determina que para el cobro de las multas establecidas en el título cuarto, los jueces de trabajo deberán actuar conforme lo ordenan los numerales 53 a 56 del Código Penal. También, indica que las multas que se recolecten deberán girarse a favor del Consejo de Salud Ocupacional, que establecerá un fondo destinado a la prevención de los riesgos de trabajo. En su último párrafo, la norma en comentario dispone de la forma en que se cancelarán las multas.

 

Se trata, en virtud de lo antecedente, de normas destinadas a regular específicamente la materia relacionada con las multas derivadas de infracciones a la normativa de riesgos del trabajo. Regulación especial que se distingue de lo establecido por el mismo Código de Trabajo, en su sección segunda del título X, donde se encuentran las reglas generales aplicables a las multas derivadas de infracciones a las leyes laborales.

 

Es también digno de mención que no obstante la especialidad del capítulo X del Título IV, tanto los numerales 309 como el 310 remiten a la sección segunda del título X para integrar materias no comprendidas en la normativa especial.

 

En consecuencia, lejos de que se pueda suponer que nos hallamos ante una derogatoria tácita, entre las disposiciones del capítulo X, título IV y la sección II, título X existe una relación de norma especial- norma general. De tal suerte, que a pesar de las diferencias entre sus regulaciones, es indudable que ambas pueden convivir dentro del mismo ordenamiento, dado que la normativa especial que regula el cobro de las multas por infracciones a la normativa de salud ocupacional no obsta para la aplicación de la normativa general en materia de infracciones a las leyes de trabajo, ni viceversa.

 

Claro está que tampoco existe incompatibilidad manifiesta entre los numerales 327 y 612 del Código Laboral. Es de notar que el numeral 612 regula lo concerniente al “(...)cobro de las multas establecidas en este código(...)”, en tanto que el numeral 327 ordena lo concerniente al “(...) cobro de las multas que se establecen en este título(...), por lo que debemos entender que este último constituye una norma especial frente a la generalidad del artículo 612. Como norma especial, tiene la pretensión de regular un supuesto específico, que no es otro que el procedimiento de cobro y destino de las multas impuestas por las infracciones enumeradas en el artículo 310. La especialidad de la materia determina que el procedimiento a seguir para el cobro sea el dispuesto en el mismo artículo 327; por ende, el establecido actualmente por el Código Penal para hacer efectivas las multas.

 

La especialidad del artículo 327 no se limita al procedimiento de cobro de las multas. Por el contrario, abarca el destino del importe de las multas. Por lo que las multas cobradas en razón de las violaciones a las normas de salud ocupacional deberán destinarse al Consejo de Salud Ocupacional, para el fondo de prevención de riesgos del trabajo. Es obvio que en esta materia, la aplicación del numeral 327 en ningún modo afecta lo dispuesto por el 612 ya que no impide que lo recaudado por causa de las demás infracciones de las leyes laborales deba distribuirse conforme lo ordena dicho mandato.

 

A modo de epílogo, es oportuno señalar que no obstante la reforma del numeral 612 del Código de Trabajo, no es dable entender que el numeral 88, inciso c, de la Ley de Protección al Trabajador implique la derogatoria por incompatibilidad del numeral 327 del Código de Trabajo, ni de las normas previstas en el capítulo X, título IV que regula la materia de multas por transgresión de la normativa de salud ocupacional.

 

Recuérdese que la incompatibilidad se produce cuando resulta imposible aplicar una norma sin violar la otra, Lo que permite concluir que entre ambas existe una relación de contrariedad, como sucede en la antinomia normativa.  Pero que esa incompatibilidad no admite considerar que se está propiamente ante una derogación tácita de alguna de las normas. Por lo que más que ante un proceso de derogación, se está ante un proceso de interpretación dirigido a determinar cuál es la norma prevalente y, por ende, aplicable en un caso concreto.

 

 

 

CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.-       El artículo 612 del Código de Trabajo constituye la norma general para el cobro de las multas derivadas por infracciones a las leyes de trabajo, así como en lo relativo al destino de los dineros recaudados por ese concepto.

 

2.-       Dicho artículo fue reformado por el numeral 88, inciso c, de la Ley de Protección al Trabajador. La reforma abarca el procedimiento para el cobro de multas, de manera que, por regla general, deberá atenerse al procedimiento de ejecución de sentencia del proceso ordinario laboral, el cual contempla la posibilidad del embargo.

 

3.-       Asimismo, la reforma abarca el destino de las multas por infracciones a las leyes de trabajo, a efecto de fortalecer el régimen no contributivo del seguro social.

 

4.-       El artículo 327 del Código de Trabajo constituye norma especial aplicable a la materia de violaciones a las normas de salud ocupacional. En razón de su especialidad, sus disposiciones regulan el procedimiento y destino de las multas que por este concepto se cobren.

 

5.-       Los numerales 327 y 612 del Código de Trabajo no establecen disposiciones incompatibles entre sí, por lo que pueden ser aplicadas a los supuestos que regulan.

 

6.-       Cabe considerar, entonces, que el artículo 88, inciso c) de la Ley de Protección al Trabajador no tiene como objeto derogar en forma tácita el 327 de cita ni en general el capítulo X del título IV del citado Código.

 

7.-       Por consiguiente, en tratándose de las multas derivadas de las infracciones a las normas sobre riesgos del trabajo prevalece lo dispuesto en dicho Capítulo por sobre lo regulado en la sección II del título X, del mismo Código.

 

8.-       El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano de carácter técnico y sujeto plenamente a jerarquía del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En su favor no se ha operado una desconcentración de funciones.

 

9.-       Se reconsideran de oficio los dictámenes C-219-98 de 22 de octubre de 1998 y C-247-98 del 18 de noviembre de 1998 en cuanto establecen expresamente que el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado con grado mínimo.

 

10.-     En igual sentido, se aclaran los pronunciamientos C-021-2000 de 8 de febrero de 2000 y  C-351-2001 de 18 de diciembre de 2001 y N° OJ–131-2002 de 16 de setiembre del 2002, que reproducen los dictámenes reconsiderados. Pronunciamientos que se mantienen en sus otros extremos.

 

De usted muy atentamente,

 

 

 

 

            Dra. Magda Ines Rojas Chaves                     Lic. Jorge Oviedo Alvarez

            Procuradora Asesora                                    Abogado de Procuraduría

 

 

 

MIRCH/JOA/mvc