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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 485
 
  Dictamen : 485 del 07/12/2006   

C-485-2006


7 de diciembre de 2006


 


 


Licenciado


José Alberto Acuña Ulate


Gerente de Pensiones


Caja Costarricense de Seguro Social


S. O.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GDP-34240-06, del 30 de agosto de 2006, por medio del cual nos solicita, “[…] se rinda Dictamen de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de ratificar la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión por viudez a la señora XXX cédula XXX, sea la resolución número N.S.CQ-IVM-136-03 de las ocho horas del cuatro de agosto del dos mil tres (folios 33 y 34), por contravención de lo establecido por el artículo 9, punto 1, inciso a)  del Reglamento de Invalidez Vejez y Muerte vigente a la fecha de fallecimiento del asegurado XXX”.


 


I.-        ANTECEDENTES.


 


            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:


 


1.             El 13 de mayo de 2003, la Sucursal de la Caja Costarricense de Seguro Social de San Carlos recibió una solicitud de pensión por sobrevivencia de la señora XXX.  Lo anterior con motivo de la muerte de su esposo, XXX, fallecido el 10 de diciembre de 2002.  (Ver folios 4 al 6 del expediente administrativo).


 


2.             Mediante resolución SCQ-IVM-136-03 de las 8:25 horas del 4 de agosto de 2003, la Caja Costarricense del Seguro Social, por medio de la Jefatura Administrativa de la Sucursal de San Carlos, declaró el derecho de la señora XXX a percibir una pensión por sobrevivencia del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, cuyo monto fijó en la suma de ¢30,176.70 mensuales. Esta resolución fue notificada el 11 de agosto de 2003. (Ver folios 33 al 34 del expediente administrativo).


 


3.             Mediante memorándum SCQ-T.S.015-05 del 21 de febrero de 2005, el Departamento de Pensiones de la Sucursal de San Carlos solicitó a la Trabajadora Social de esa misma sucursal, su intervención “… a fin de determinar situación actual del viudo o viuda, vida marital de XXX …”. (Ver folio 36 del expediente administrativo).


 


4.             Como consecuencia de la solicitud a la cual se hizo referencia en el punto anterior, se elaboró un estudio social cuyo informe fue recibido en la Sucursal de San Carlos el día 6 de abril de 2005.  Dicho informe, suscrito por la Trabajadora Social de la CCSS Licda. Melania Murillo Víquez, señala que en el momento de su deceso, el señor XXX se encontraba separado, desde hacía 8 años, de la señora XXX.  Asimismo, se indica que la señora XXX no recibía asistencia económica o pensión alimenticia del señor XXX.  En virtud de lo anterior, dicho informe recomienda cancelar la pensión por viudez de la señora XXX, debido a que la viuda no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 9, inciso 1, punto b.  (Ver folios 37 al 39 del expediente administrativo).


 


5.             Mediante la resolución PEN-CQ-IVM-211-2005, del 29 de setiembre de 2005, la Jefatura Administrativa de la Sucursal de San Carlos dispuso que “De a cuerdo con la investigación de Trabajo Social, no procede el otorgamiento del beneficio de pensión por viudez, que se le concedió a la señora XXX, a causa del fallecimiento de XXX, cédula XXX.  Se le hace saber que si no está de acuerdo con lo resuelto, según lo establece el párrafo segundo del artículo 55 de la Ley Constitutiva de la Caja, puede presentarnos recurso de apelación de esta resolución dentro de los tres días hábiles posteriores a la notificación de la misma”.  (Ver folios 57 y 58 del expediente administrativo).


 


6.             Mediante resolución n.° 3260 dictada a las 12:40 horas del 15 de febrero del 2006 por la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, se declaró sin lugar el recurso de apelación planteado en su momento por la señora XXX contra la resolución mencionada en el punto anterior. (Ver folio 80 del expediente administrativo).


 


7.             Mediante oficio SCQ-PEN-187-06 del 30 de marzo de 2006, la encargada de pensiones de la Sucursal de San Carlos comunica a la Jefatura Administrativa que de acuerdo con directrices giradas por la Gerencia de la División de Pensiones, de previo a suprimir el derecho a la pensión de la señora XXX, debe sustanciarse un procedimiento administrativo ordinario para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución que le otorgó el derecho a la pensión por sobrevivencia. (Ver folio 84 del expediente administrativo).


 


8.             Mediante resolución GDP 24251-2006 del 14 de junio de 2006, la Gerencia de la División de Pensiones ordenó, conforme lo establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, iniciar el procedimiento ordinario para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución SCQ-IVM-136-03 del 4 de agosto de 2003. Asimismo, se designó al órgano director de dicho procedimiento, el cual quedó integrado por la Licenciada Marta Eugenia Quirós Alvarez, el Licenciado Jorge Chavarría López y la señora Lidiette Chaves Elizondo.  (Ver folios 95 al 97 del expediente administrativo).


 


9.             Mediante resolución OD 001-2006 del 26 de junio de 2006, el órgano director dictó el auto inicial del procedimiento administrativo. Al efecto, estableció el 18 de julio del mismo año como fecha para celebrar la audiencia oral y privada.  Esa resolución fue notificada el día 28 de junio de 2006 a la señora XXX. (Ver folios 99 al 100 del expediente administrativo).


 


10.          Debido a que la resolución OD 001-2006 mencionada, se encontraba viciada por errores de procedimiento –entre ellos, carecía de una relación circunstanciada de los hechos a investigar y del detalle de la prueba que constaba en el expediente–, el órgano director, en su resolución OD 002-2006 del 10 de julio de 2006, decidió anularla. Esa resolución fue notificada a la señora XXX el 11 de julio de 2006. (Ver folios 105 al 106 del expediente administrativo).


 


11.         Mediante resolución sin número del 10 de julio de 2006, el órgano director emitió la resolución inicial, e indicó que dicho procedimiento tenía por objeto declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la  resolución SCQ-IVM-136-03 del 4 de agosto de 2003 y, en consecuencia, suprimir el derecho de pensión por supervivencia de la señora XXX. Con ese propósito se establecieron los hechos a investigar, y se puso a disposición de la señora XXX la prueba que constaba en el expediente administrativo. Finalmente, se fijó el día 7 de agosto del 2006 para celebrar la audiencia oral y privada, y se apercibió a la señora XXX sobre los recursos existentes para impugnar la resolución de apertura del procedimiento. Dicha resolución fue notificada el 11 de julio de 2006. (Ver folios 107 al 118 del expediente administrativo).


 


12.         El día señalado para celebrar la audiencia oral y privada, a saber, el 7 de agosto de 2006, no se presentó la señora XXX, ni tampoco compareció su abogado o representante. Durante la audiencia se recibió el testimonio de la señora XXX, Encargada de Pensiones de la Sucursal de Ciudad Quesada, quien declaró que mediante el informe de Trabajo Social, se determinó que la señora XXX no convivía con el señor XXX en el momento del fallecimiento de este último, ni tampoco recibía asistencia económica de él, por lo cual, el otorgamiento del derecho de pensión resultaba improcedente.  Asimismo, se recibió el oficio del 27 de julio de 2006, mediante el cual, la trabajadora social, Licenciada Melania Murillo Víquez, ratifica en todos sus extremos el informe social elaborado en su oportunidad. (Ver folios 121 al 127 del expediente administrativo).


 


13.          El 24 de agosto de 2006, mediante oficio sin número de fecha 22 de agosto de 2006, el órgano director presentó su informe final ante la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social. Dicho  informe señala que examinada la prueba aportada al expediente, particularmente el Informe de Trabajo Social de fecha 4 de abril de 2005, en su criterio, la pensión otorgada a la señora XXX contraviene lo dispuesto en el inciso a), punto 1 del numeral 9 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Esto por cuanto la señora XXX, no obstante su condición de cónyuge del señor XXX, en la fecha en que este último murió, tenía 8 años de no convivir con él, siendo que tampoco recibía de él asistencia económica o pensión alimentaria alguna. En razón de lo anterior, recomienda se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución  SCQ-IVM-136-03 del 4 de agosto de 2003. (Ver folios 128 al 138 del expediente administrativo).



II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS


 


En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.


 


La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.


 


A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).


 


Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 



III.-     SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO


 


Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en el expediente administrativo que nos fue remitido en su momento, considera esta Procuraduría que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.


           


En ese sentido, cabe indicar que el artículo 9 inciso 1), punto a) del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS establece la posibilidad de otorgar una pensión por sobrevivencia al cónyuge que haya convivido en forma continua y bajo el mismo techo y haya dependido económicamente del asegurado fallecido; mientras que el artículo 9 inciso 1), punto b) del reglamento citado, prevé la posibilidad de otorgar una pensión de ese mismo tipo a la viuda de un asegurado que a pesar de encontrarse separada judicialmente o de hecho del fallecido, compruebe que el causante le asistía económicamente.  El artículo 9 citado, al momento de la muerte del señor XXX, disponía, en lo que interesa, lo siguiente:


 


Artículo 9.-  Tiene derecho a pensión por viudez:


1) El cónyuge del asegurado fallecido o de la causante según las siguientes condiciones:


a)       El cónyuge sobreviviente que haya convivido en forma continua y bajo el mismo techo y además haya dependido económicamente del fallecido.


b)       Cuando hubiere separación judicial o de hecho, el cónyuge sobreviviente deberá probar que el asegurado fallecido le satisfacía una pensión alimenticia en una cuantía acorde con las necesidades básicas de subsistencia. Se entenderá cumplido este requisito si se comprueba que la pensión que realmente satisfacía el causante al momento de su deceso satisfacía al menos el 50% de las necesidades del beneficiario.


2)      [...].


 


         En este caso, el estudio social realizado por la Licda. Melania Murillo Víquez  llegó a concluir que el señor XXX y la señora XXX se separaron de hecho 8 años antes del fallecimiento del señor XXX.  Asimismo, el estudio social apunta que la señora XXX no recibía asistencia económica del fallecido, ni existía pensión alimentaria establecida judicialmente.  Sobre ese punto, el estudio social mencionado indicó lo siguiente:


 


“[…] las fuentes consultadas informaron que a la fecha de muerte, el señor XXX tenía aproximadamente ocho años de estar separado de la esposa (...) Con la información obtenida se puede determinar que la señora XXX no recibía pensión alimentaria por sentencia firme ni ayuda económica voluntaria por parte del asegurado fallecido.”


 


         Es decir, que a pesar del vínculo jurídico que unía al señor XXX con la señora XXX, éstos se encontraban separados de hecho cuando se produjo el fallecimiento del primero, siendo que la señora XXX no recibía auxilio económico alguno del asegurado fallecido.  En ese sentido, debe considerarse que las pensiones por sobrevivencia, otorgadas conforme al inciso primero del numeral 9, del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, esencialmente pretenden sustituir la ayuda que el fallecido otorgaba a las personas que dependían de él, de manera que no queden en una situación de indigencia. De tal suerte que al no existir esa dependencia económica, es claro que no existe tampoco motivo suficiente para otorgar la pensión por viudez.


           


            Sobre ese particular, conviene considerar lo resuelto por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 378-2001 del 16 de enero de 2001, reiterada en la n.° 2232 del 22 de febrero de 2006:


 


“La pensión por viudez no es un efecto, en sentido estricto, del matrimonio, es decir, no es la condición de esposo o esposa del fallecido la que genera el derecho a la pensión, sino el hecho de haber convivido, o al menos dependido económicamente de aquél.  El importe de la pensión pretende sustituir la ayuda que el fallecido otorgaba a las personas que de él dependían, sean o no cónyuges, de manera que no queden en una situación de indigencia.  Por ello, la exigencia de que los posibles beneficiarios demuestren la dependencia económica es una restricción razonable para cumplir el fin de esta prestación social, y por ello es acorde con el Derecho de la Constitución. “


 


         En este caso, al haberse acreditado categóricamente en vía administrativa que la señora XXX se encontraba separada de su esposo muchos años antes de que se produjera la muerte de éste último, y que no dependía de él, pues no percibía asistencia económica del fallecido, resulta claro que el acto que se pretende anular presenta un vicio en el motivo y en el contenido, que imposibilita el cumplimiento del fin, generándose en consecuencia una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.  En ese sentido, basta con confrontar las circunstancias de hecho acreditadas mediante el procedimiento administrativo con la norma que autoriza el reconocimiento de una pensión por sobrevivencia, para constatar que en este caso no procedía tal reconocimiento.


 


IV.-     CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la resolución SCQ-IVM-136-03, emitida por la Sucursal de la CCSS de San Carlos a las 8:25 horas del 4 de agosto de 2003, mediante la cual se confirió una pensión por sobrevivencia a la señora XXX, con motivo de la muerte del asegurado XXX.


 


Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión.


 


Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atentos se suscriben;


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya             Lic. Jorge Oviedo Alvarez


Procurador de Hacienda                             Abogado de Procuraduría 


 


 


Jcmm/dahs