C-491-2006

13 de diciembre de 2006

 

 

Señor

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S.         O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio DE-3194-2006 2 de octubre del 2006,  en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la posibilidad de aprobar becas a los funcionarios legislativos.

 

Se señala en el oficio que existe una diferencia de criterio entre el Departamento Legal y la Asesoría Jurídica de ese Poder, sobre la posibilidad de que se otorguen las becas a los funcionarios legislativos, toda vez que la primera dependencia considera que a la luz de lo preceptuado por el artículo 122 de la Constitución Política, existiría una prohibición constitucional para que la Asamblea Legislativa otorgue becas a sus funcionarios.  Por su parte, el Departamento de Recursos Humanos sostiene que las becas otorgadas por la Dirección Ejecutiva no se encuentran dentro de las prohibiciones establecidas en el artículo 122 constitucional.  

 

Adjunto se nos remiten los criterios de ambos Departamentos.  Mediante oficio DRH-2128-09-06 del 12 de setiembre del 2006, el Departamento de Recursos Humanos señala que:

 

“El constituyente, al establecer las diversas prohibiciones consagradas en la Constitución Política tuvo como propósito fundamental, evitar “la más leve sospecha de suspicacia” en cuanto al ejercicio probo de la función por parte de lo legisladores…

El Plenario Legislativo, no conoce ni aprueba becas en la Institución, en acatamiento estricto al mandato del Artículo 122 de la Constitución.  Es más, en la actualidad, con la delegación de funciones administrativas que el Directorio Legislativo acordó a inicios de la presente administración, corresponde directa y exclusivamente a la Dirección Ejecutiva, el aprobar las becas que se otorgue a los funcionarios legislativos: lo anterior con fundamento en: a) razones de conveniencia institucional b) como mecanismo de fortalecimiento al Area Técnico Administrativa para el logro eficaz de los objetivos que la misma Carta Magna le asigna a la Asamblea Legislativa y c) para un mejor servicio público.

De conformidad con lo anterior, la aprobación administrativa de becas a los funcionarios legislativos acordada por la Dirección Ejecutiva, apoyada por criterios técnicos, que cuente con contenido presupuestario preestablecido, aprobado en el Presupuesto General de la República, NO está cubierta por la prohibición a que alude la norma constitucional.

A la luz de lo expuesto, la interpretación dada por el Departamento de Asesoría Legal a la prohibición del Artículo 122 de la Constitución Política, no sólo no se ajusta al mandato constitucional en análisis como queda indubitablemente demostrado supra, sino que viola el Principio de Igualdad ante la Ley, consagrado en nuestra Carta Magna, por cuanto disminuye a los funcionarios legislativos derechos que el Régimen de Servicio Civil otorga a todos los funcionarios públicos amparados en él. “

 

El Departamento de Asesoría Legal, en oficio As.Leg. 980-06 del 27 de setiembre de 2006, señala lo siguiente:

 

“… desde nuestra perspectiva, el texto constitucional es claro e implica que la Institución tendría prohibición constitucional para pagar, sea total o parcialmente, los estudios de un servidor, tendientes a la obtención de un título académico, sea de técnico, pregrado, grado o postgrado, situación que, valga aclarar, no incluye los cursos de adiestramiento y capacitación, que encuentran fundamento en la Ley 3009 y su Reglamento (Decreto 17339-P)…

En razón de lo anterior, esta Asesoría Legal mantiene el criterio vertido en el oficio As. Leg. 855-06 del 31 de agosto del 2006 en el sentido que el artículo 122 constitucional cubre a la Administración de la Asamblea y que por ende no existe autorización para aprobar becas de estudio tendientes a la obtención de un título académico a favor de los funcionarios legislativos…”

 

I.                   SOBRE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 122 DE LA CARTA POLÍTICA.

 

El artículo 122 de la Constitución Política establece una prohibición para que la Asamblea Legislativa, en su función legisladora, otorgue becas con cargo al Tesoro Público.  Señala el artículo lo siguiente:

 

“Es prohibido a la Asamblea dar votos de aplauso respecto de actos oficiales, así como reconocer con cargo del Tesoro Público obligaciones que no hayan sido previamente declaradas por el Poder Judicial, o conceder becas, pensiones, jubilaciones o gratificaciones.”

 

            La norma anterior no fue objeto de una abundante discusión por parte de la Asamblea Constituyente, ya que únicamente se indicó que:

 

“En cuanto al 4) [1] el Diputado FACIO explicó los alcances y propósitos del mismo. La idea es -dijo-, terminar con la práctica viciada de congresos anteriores, que otorgaban becas y pensiones, fundados tan sólo en razones de orden político. A un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Educación, deben corresponder estas funciones y no a una Asamblea política. El Representante VARGAS FERNANDEZ expresó que votaría ese inciso, por los abusos a que se ha prestado el otorgamiento de becas y pensiones, por parte de los congresos anteriores. El señor ARIAS BONILLA declaró que también votaría el inciso en la forma propuesta, ya que constituía una medida muy saludable. “ (Asamblea Constituyente, Acta número 72 de la sesión de las catorce horas y treinta minutos del 20 de mayo de mil novecientos cuarenta y nueve, tomado de Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de Costa Rica, 1949 Versión Digital 2005, revisado por el Dr. Rodolfo Saborío Valverde, pág. 604)

 

            Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado los alcances de la norma constitucional indicando que:

 

“III.- El ordinal 122 de la Constitución Política es una norma de gran trascendencia y repercusión en la construcción de los frenos, balances y contrapesos inherentes al Estado Constitucional de Derecho. En efecto, se trata de un precepto que refuerza y desarrolla, para el caso específico del Poder Legislativo, el principio constitucional de la separación o distribución de funciones, potestades o competencias entre los órganos constitucionales, para evitar la concentración y eventual abuso del poder público y, al propio tiempo, potenciar la efectividad de los derechos fundamentales de la persona humana. A través del numeral 122 de la Carta Fundamental se delimita la esfera de potestades y competencias del Poder Legislativo, respecto de los Poderes Ejecutivo y Judicial, puesto que, su espíritu y fin consiste en evitar que la Asamblea, por vía de una ley ordinaria, ejerza una función administrativa mediante el dictado de actos administrativos de efectos y alcances concretos, en cuanto dirigidos a un sujeto identificado o a un grupo determinado o determinable de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones, gratificaciones o de cualquier otra liberalidad o privilegio de carácter específico…Debe tomarse en consideración que las funciones administrativa y jurisdiccional materializadas a través de la emisión de actos administrativos, la prestación de servicios públicos y el dictado de sentencias, ordinariamente, tienen una vocación concreta y específica y no abstracta y general como la legislativa. “  (Sala Constitucional, resolución número 2003-7981 de las quince horas once minutos del cinco de agosto del dos mil tres, el subrayado no es del original)

 

            El criterio anterior, fue complementado posteriormente por el mismo Tribunal Constitucional, al señalar que si bien nos es posible como regla general el otorgamiento de beneficios específicos por parte de la Asamblea Legislativa, ésta prohibición no incluye las medidas adoptadas para hacer cumplir los principios del Estado Social de Derecho.   Al respecto se indicó que:

 

“No obstante lo anterior, se ha estimado que la aplicación contemporánea del principio de igualdad, demanda, en supuestos excepcionales, calificados y especialísimos, de leyes específicas o singulares por razones de solidaridad, justicia social y redistribución de la riqueza, con el propósito de garantizar una igualdad real y no meramente formal o de erradicar cualquier obstáculo para su logro efectivo y, de esa forma, otorgarle beneficios a   ciertos grupos o sectores de población detraídos, desfavorecidos o que se encuentren en una situación de franca desventaja. En la hipótesis de admitirse esta última orientación, debe ser una ley ordinaria en sentido formal la que disponga lo propio –siempre y cuando no quebrante el principio de igualdad-, … (Sala Constitucional, resolución número 2003-9397 de las diez horas con doce minutos del cinco de setiembre del dos mil tres, en sentido similar, es posible ver la resolución 5500-2000 de las catorce horas con treinta y tres minutos del cinco de julio del dos mil) 

           

De los criterios jurisprudenciales expuestos, podemos señalar que el artículo 122 contiene una prohibición para que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su función legislativa, otorgue becas a una persona o grupos de personas determinadas, es decir, individualizables. 

 

En este punto, nos interesa resaltar el hecho de que la prohibición está orientada  a regular la actuación de la Asamblea en ejercicio de la función legislativa.  Es decir, lo que no está permitido a dicho Poder, es emitir una ley ordinaria para otorgar una beca específica a una persona o grupo de personas concretas.  Lo anterior, por supuesto, con la excepción de los casos muy calificados en que la medida tenga por objetivo hacer cumplir los principios de solidaridad y justicia social que impregnan el Estado Social de Derecho para beneficiar a un sujeto cuya situación social requiera de la intervención estatal, según lo expresado por el Tribunal Constitucional. 

 

Por el contrario, la Asamblea Legislativa sí estaría facultada para emitir leyes generales en donde se contemple la posibilidad genérica de otorgar beneficios como el señalado a los funcionarios de éste Poder.  Tal es el caso de las jubilaciones o pensiones que también se encuentran prohibidos por el artículo 122 constitucional y cuyo disfrute por parte de los funcionarios legislativos sólo se podría comprender dentro de la interpretación que estamos sosteniendo. 

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la Asamblea Legislativa no estaría impedida para otorgar, en su función administrativa, una beca a los funcionarios de su dependencia, en ejercicio de la función administrativa residual que también ostenta el Poder Parlamentario.

 

En efecto,  además de las funciones legislativas, la Asamblea realiza excepcionalmente funciones administrativas que resultan necesarias para el desarrollo de la función principal, siendo el manejo y contratación de personal una de éstas funciones administrativas por excelencia.  Al respecto, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“Afirma el Ministerio de Hacienda la inconstítucionalidad del incremento salarial a los empleados legislativos, por violación al artículo 122 de la Constitución Política. Es de advertir, sin embargo, que dicha inconstitucionalidad sería el producto de una interpretación aislada del Texto Fundamental, que desconoce la independencia funcional del Poder Legislativo, garantizada por la propia Constitución. Resulta indiscutible que la ley es fuente de obligaciones a cargo, pero también el Poder Legislativo puede contraer obligaciones producto de la función administrativa que accesoriamente ejerce, lo que se expresa, por ejemplo, en actos de nombramiento y contratos administrativos. La propia fijación de los salarios de sus empleados, reconocida por la Sala Constitucional , ejemplifica esa posibilidad de generar coligaciones a encuentra fundamento constitucional y legal. “  (Opinión Jurídica OJ-051-97 del 13 de octubre de 1997)

 

Ahora bien, como cualquier administración pública, la Asamblea en ejercicio de sus funciones administrativas se encuentra sujeta al principio de legalidad, por lo que únicamente podrá conceder becas si existe una normativa general que así se lo permita, punto que analizaremos de seguido.

 

II.                SOBRE LAS NORMAS QUE REGULAN EL OTORGAMIENTO DE BECAS Y OTRAS FACILIDADES DE ESTUDIOS.

 

            La Ley de Personal de la Asamblea Legislativa establece, en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 33.-  Los servidores regulares de la Asamblea Legislativa, gozarán de los siguientes derechos:

…

e) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudios, siempre que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con el Reglamento Interior de Trabajo…”

 

ARTÍCULO 56.-  Los casos no previstos en esta ley o en el Reglamento Interior de Trabajo, se resolverán de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil, sus reglamentos o leyes supletorias o conexas, o de acuerdo con el Código de Trabajo y la Ley de Seguro Social.

 

Como se desprende de las normas anteriores, existe una habilitación legal para que la Asamblea Legislativa pueda conceder licencias para asistir a cursos de estudio, dejando la definición de los procedimientos y los casos específicos al reglamento autónomo de servicios.

 

El Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa señala que:

 

“ARTÍCULO 41º.- Los permisos con goce de sueldo para la realización de estudios los concederá el Directorio, previa consulta con el Director Ejecutivo y el Jefe respectivo.”

 

La norma anterior resulta muy general, ya que se limita a señalar el órgano competente para otorgar ese tipo de beneficios.  Adicionalmente, tal y como reiteradamente lo hemos indicado, el Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa no se encuentra vigente, por cuanto no ha sido promulgado por los procedimientos señalados para ello.[2]

 

A partir de lo expuesto, y siendo que la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa remite al Estatuto de Servicio Civil y su reglamento en lo no regulado por dicho cuerpo normativo, procederemos a analizar lo indicado por esas normas en el tema que nos ocupa.

 

El Estatuto de Servicio Civil, en el artículo 37 inciso d) contiene una norma similar al artículo 33 inciso e) de la Ley de Personal.  Señala la norma en comentario lo siguiente:

 

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

…

d) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudio, siempre que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con el Reglamento de esta ley.”

 

Por su parte, el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil regula en los artículos 37 y 38, los casos en los cuales es posible el otorgamiento de licencias para estudios como sigue:

 

“Artículo 37.- El Ministro respectivo podrá conceder licencia para que los servidores regulares asistan a cursos de estudio en las instituciones educativas de nivel superior del país, si con ello no se causa evidente perjuicio al servicio público, y lo permiten las condiciones administrativas y exigencias de trabajo de cada dependencia, previa consulta con la Dirección General. A ese efecto las licencias para estudio se regirán por las siguientes normas:

a) Que los estudios capaciten al servidor para el mejor desempeño de su cargo o para un puesto de grado superior;

b) Que la conducta del servidor lo justifique y dé motivo para esperar de él un buen aprovechamiento del estudio; y

c) Que el número de horas semanales que requiera la licencia, que no deberá pasar de veinticuatro, o cualquier otra circunstancia propia de las necesidades del Departamento de que se trate, no afecte el buen servicio público.

Cuando se trate de estudios tendientes a obtener el título de máster o doctor en la misma carrera profesional y otros cursos de postgrado, la licencia podrá concederse por el número de horas requeridas para atender el horario de materias efectivamente matriculadas y el desplazamiento del servidor del lugar de trabajo al centro de estudios y viceversa.

El Reglamento Interior de Trabajo dispondrá los requisitos previos a la concesión de la licencia, pero será indispensable presentar el horario de lecciones y el detalle de las asignaturas que comprenderá el curso lectivo, de los cuales documentos se remitirá copia a la Dirección General.

Determinar asimismo el Reglamento Interior, la obligación del servidor de suministrar los informes sobre puntualidad, asistencia y conducta del servidor que el jefe estime de interés para la Oficina, entre los cuales serán obligatorios un informe semestral sobre el progreso de sus estudios y una copia fidedigna de las calificaciones obtenidas.

La Dirección General no aprobará nuevo contrato de licencia para estudios si el servidor ha omitido presentar la certificación sobre las calificaciones obtenidas durante el curso lectivo anterior o si el servidor fuere reprobado en dos o más asignaturas. en este último caso no podrá autorizarse licencia para estudios durante el año siguiente.

El Estado concederá licencia para estudio solamente hasta por tres años después de concluido el término natural de la carrera que haya optado el servidor.

Los jefes inmediatos serán responsables de exigir el cumplimiento de las anteriores normas y no podrán autorizar nueva licencia para estudios sin antes verificar que el servidor se haya hecho acreedor a la misma, de conformidad con las indicadas prescripciones.

De acuerdo con los programas de adiestramiento en servicio, autorizados por la Dirección General de Servicio Civil, los servidores regulares podrán disfrutar de licencias sin limitación de tiempo, a fin de asistir a cursos de capacitación. Si la licencia excediera de tres meses, el servidor quedará obligado a prestar sus servicios al Estado por un período de tres veces mayor y a suscribir el respectivo contrato de estudios, de conformidad con las normas del artículo siguiente.

(Así reformado por el artículo 1° del Decreto N° 17327 de 9 de diciembre de 1986)

Artículo 38.- El servidor a quien se le conceda licencia para asistir a cursos de estudio, quedará obligado a prestar sus servicios al Estado, hasta por el término de tres años, en el ramo de su especialidad una vez completados sus estudios, en la proporción de un año por cada año lectivo, en que hubiere disfrutado de licencia de media jornada diaria con goce de sueldo. Si la licencia fuere por menos de media jornada diaria, el compromiso será proporcionalmente menor, sin que en ningún caso exceda al máximo señalado. A este efecto, el contrato que deberá suscribirse con el Ministro, ante la Dirección General, determinará la garantía que proceda.

Las licencias que se conceden sin goce de sueldo, no estarán sujetas a las estipulaciones de este artículo.”

 

A partir de lo expuesto, los funcionarios de la Asamblea Legislativa podrán disfrutar de licencias para asistir a estudios,  bajo los parámetros y en los supuestos antes señalados. 

 

En este mismo orden de ideas, en lo que se refiere al disfrute de becas otorgadas por entidades internacionales, resulta de aplicación lo señalado por la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos, tal y como lo apunta la Asesoría Jurídica de ese Poder.

 

La Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos regula el otorgamiento de “becas y otras facilidades que otorguen gobiernos, instituciones y organismos nacionales o extranjeros de reconocida solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal” (artículo 1).  Esta ley, de conformidad con lo establecido por el artículo 12 de ese cuerpo normativo, resulta de aplicación a los otros Poderes del Estado, así como al Tribunal Supremo de Elecciones.  Indica el artículo en comentario lo siguiente:

 

“Artículo 12.- Facúltase a los otros Poderes del Estado para aprovechar de acuerdo con las disposiciones de esta ley, en cuanto fueren aplicables, las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos o instituciones extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal.”

 

La ley bajo análisis fue desarrollada mediante Decreto Ejecutivo N°17339-P en el que se señala el procedimiento para el otorgamiento de las becas indicadas.   En este sentido, tal y como lo señala la Asesoría Jurídica de la Asamblea Legislativa, el artículo 5 de ese cuerpo normativo, excluye expresamente los cursos de pregrado o grado en instituciones dentro o fuera del país, por lo cual las licencias otorgadas para este tipo de cursos no se regirán por lo estipulado en la Ley de Licencias para Adiestramiento de los Servidores Públicos[3].

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye que el artículo 122 de la Constitución Política contiene una prohibición para que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su función legislativa, otorgue becas a personas o grupos de personas determinadas.  No obstante, esta prohibición no le impide a dicho Poder otorgar becas a sus funcionarios, de conformidad con los procedimientos señalados al efecto por la normativa existente.

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm

 

 

[1] El inciso señala: “Reconocer a cargo del Tesoro Público obligaciones que no hayan sido previamente declaradas por el Poder Judicial, o aceptadas por el Poder Ejecutivo, ni conceder becas, pensiones, jubilaciones o gratificaciones.”

 

2 En el criterio C-132-2006 del 30 de marzo del 2006 se sostuvo que el cambio de nombre realizado al anterior Reglamento Interior de Trabajo, no cumplía con el procedimiento señalado por el Estatuto de Servicio Civil para la emisión de reglamentos autónomos de servicio, por lo que subsistían las observaciones señaladas por éste Organo Asesor en cuanto a la derogatoria tácita del reglamento operada como producto de la promulgación de la Ley General de la Administración Pública.  Ver en este sentido, además, los pronunciamientos C-142-90 del 3 de setiembre de 1990, C-316-85 del 4 de diciembre de 1985, OJ-108-2002 del 31 de julio del 2002, C-065-2005 del 14 de febrero del 2005.

 

3 El reglamento señalado indica:

“Artículo 5º.-Dadas sus características particulares, no se considerará adiestramiento la asistencia a cursos tendientes a obtener títulos académicos correspondientes a pregrado o grado en instituciones educativas del país o fuera de éste. Cuando se trate del aprovechamiento de becas o facilidades para la obtención de maestrías o doctorados, las licencias, así como sus prórrogas, podrán otorgarse a través del contrato respectivo, sin goce de sueldo o con goce total o parcial del mismo, a juicio del Ministro correspondiente y mediante autorización de la Dirección General de Servicio Civil. (Reformado por Decreto Ejecutivo Nº 17781-P del 16 de octubre de 1987).