C-499-2006

20 de diciembre de 2006

 

 

Señora

Anabelle Barboza Castro

Auditora Municipal

Municipalidad de la Unión

S.         O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio AI-334-2006 del 20 de octubre del 2006, en el que solicita el criterio de este Órgano Técnico Jurídico sobre los siguientes aspectos:

 

a.                “¿Puede hablarse de derechos adquiridos ya consolidados en un nombramiento interino de un funcionario municipal que se pretende convertir en un nombramiento en propiedad, aún cuando el funcionario no cuenta con los requisitos para el puesto de conformidad con el Manual de Puestos vigente al momento del nombramiento en propiedad?

b.                ¿Crea derecho el error en el que aparentemente incurrió la Administración al mantener el nombramiento de un funcionario, en forma interina sin que contara con los requisitos mínimos para ostentar el puesto, una vez que entró a regir el nuevo Manual de puestos?

c.                 En relaciones estatutarias, ¿podemos legalmente decir que una persona es la idónea para ocupar una plaza en propiedad aún cuando no cuente con los requisitos exigidos en el Manual Descriptivo de puestos?

d.                ¿En cuales casos puede la administración apartarse del principio de legalidad a la hora de realizar un nombramiento?

e.                 ¿Prevalece la estabilidad laboral de un funcionario nombrado en forma interina sobre el Principio de legalidad que rige la administración pública?

f.                  En el caso de un funcionario que sea nombrado interinamente en sustitución de otro que fue despedido, cumpliendo con los requisitos académicos según el manual de puestos vigente de ese momento pero sin que mediara concurso interno o externo, ni ascenso directo de conformidad con los artículos 119, 124, 128 y 189 del Código Municipal, ¿Podría dicha situación generar derechos adquiridos o ya consolidados para ocupar la plaza, si en el momento del nombramiento en propiedad no cumple los nuevos requisitos que exige el nuevo Manual de puestos?

g.                ¿En una relación laboral estatutaria rigen las mismas condiciones que en una relación laboral de otra naturaleza?”

 

Mediante oficio de fecha 2 de noviembre del 2006 y ante requerimiento de esta Prrocuraduría General de la República, la señora Auditora nos indica que el referido estudio se solicita en razón de “la evaluación de algunos concursos internos o externos, era parte del plan anual 2005 y dentro de los objetivos del plan anual 2006, estaba el finalizar los estudios que quedaron pendientes durante el año 2005”

 

Junto con dicho oficio se adjunta el criterio de la Dirección Legal  con número DL-216-06 del 20 de octubre del 2006, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“Con los anteriores fallos se arriba que los nombramientos en forma interina y aún con el paso de los años, desempeñando un puesto en una institución no significa que adquiera un derecho para su nombramiento en propiedad, por ello se denomina que el sujeto está en precario.”

 

De previo a pronunciarnos sobre el fondo de lo solicitado, y en virtud de que el criterio legal remitido hace referencia al caso específico de una funcionaria de esa entidad municipal, debemos indicar que la competencia asesora de esta Procuraduría General de la República no permite pronunciarse sobre casos concretos.  En razón de lo expuesto, las preguntas remitidas serán contestadas en forma general.

 

I.         Sobre el ingreso al régimen de empleo y los manuales descriptivos de puestos.

 

El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen de empleo público estatutario se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo constitucional en comentario lo siguiente:

 

“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “

 

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el  Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública.[1] 

 

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.

 

En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:

 

“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192 , de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)

 

Adicionalmente al concurso, es posible ocupar una plaza que quede vacante  mediante el ascenso a los puestos superiores, lo que se ha denominado carrera administrativa.  El Código Municipal instaura la carrera administrativa municipal, la cual se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. (artículo 115 del Código Municipal) 

 

Según lo que establecen los artículos 116 y 119 del Código Municipal, uno de los instrumentos para lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera administrativa es el Manual de Puestos, el cual fungirá como parámetro de ingreso a los cargos dentro del gobierno local respectivo.  Señala el artículo 119 de aquel cuerpo normativo, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a)                Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b)                Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos…”

 

Bajo esta misma línea, los artículos 120 y 121 del Código Municipal, establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado un manual descriptivo de los puestos que existan dentro de la entidad.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

ARTÍCULO 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)

 

Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 

 

Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.  A partir de lo expuesto, es claro que los manuales de puestos representan un límite de actuación para la administración municipal en el tanto el reclutamiento y selección del personal de la corporación municipal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel.  En este mismo sentido, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que:

 

“V.- En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999)

 

A manera de conclusión inicial, debemos señalar que el ingreso al régimen estatutario implica la comprobación por parte de la Administración, de la idoneidad del funcionario para realizar las tareas designadas para el puesto en que se pretende nombrar.  La definición de la idoneidad del funcionario incluirá, necesariamente, el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos en el Manual de Puestos respectivo.

 

II.                            Sobre el fondo.

 

De seguido procederemos a contestar las consultas específicas que se señalan en la consulta remitida.

 

1.- ¿Puede hablarse de derechos adquiridos ya consolidados en un nombramiento interino de un funcionario municipal que se pretende convertir en un nombramiento en propiedad, aún cuando el funcionario no cuenta con los requisitos para el puesto de conformidad con el Manual de Puestos vigente al momento del nombramiento en propiedad?

 

De previo a pronunciarnos sobre el tema, debemos distinguir ente los llamados funcionarios “en propiedad” o de carrera y los funcionarios“interinos” o de empleo. “Los primeros son los que disfrutan plenamente de la cobertura del estatuto profesional en virtud de nombramiento legal “en propiedad”, después de haber sido seleccionados por su idoneidad demostrada a través de procesos de oposición o concurso, y por ende, desempeñan servicios con carácter permanente (estabilidad en el empleo). Los segundos, serían el personal en precario –por falta de estabilidad propia-, que podrían ser: eventuales (puestos de confianza o asesoramiento especial) o interinos; estos últimos serían aquellos que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas –vacantes (sin titular) o cuyo titular no la desempeña temporalmente (permisos, licencias, incapacidades, etc.)- en tanto no se provean por funcionarios de carrera; su rasgo característico es la provisionalidad o transitoriedad en la relación de servicio”.  (Dictamen C-355-2006 de 05 de setiembre de 2006)

 

Ahora bien, tal y como lo señalamos en el apartado anterior, el ingreso al régimen de empleo público requiere necesariamente de la demostración de la idoneidad para el puesto, además del cumplimiento por parte del candidato, de los requisitos establecidos en el Manual de Puestos de la entidad correspondiente. 

 

A partir de lo expuesto, es claro que no resulta posible que un nombramiento de los denominados “interinos” pueda adquirir la condición de “propiedad” por el sólo transcurso del tiempo, ya que la “propiedad” sólo se adquiere después de haber comprobado la idoneidad para el puesto.  Sobre este particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que:

 

“Cabe aclarar que el hecho de que al recurrente se le hubiese nombrado interinamente y por un determinado plazo, para desempeñar el cargo que le interesa, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 Constitucional.” (resolución número 1998-01763 de las diecisiete horas con cuarenta minutos del once de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en sentido similar es posible ver también las resoluciones número 00042-99 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa y nueve, 04261-98 de las dieciocho horas seis minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y ocho, entre otras). 

 

La situación se agrava si, además, el funcionario no cuenta con los requisitos mínimos exigidos por el Manual de Puestos para ocupar el cargo, ya que es evidente que en estos supuestos, el funcionario resulta inidóneo para ocupar el cargo.

 

2.-          ¿Crea derecho el error en el que aparentemente incurrió la Administración al mantener el nombramiento de un funcionario, en forma interina sin que contara con los requisitos mínimos para ostentar el puesto, una vez que entró a regir el nuevo Manual de puestos?

 

Como se señaló en el primer apartado de esta consulta, los manuales de puestos constituyen un límite para la actuación de la Administración Pública, debiendo sujetar los nombramientos a los requisitos previamente establecidos en ellos.  No obstante lo anterior, al tenor de lo que establece el artículo 120 del Código Municipal,  la Administración se encuentra obligada a mantener los manuales de puestos actualizados, para lo cual podrá modificar dichos instrumentos para lograr una mejor utilización del recurso humano, y por ende, un servicio público de mejor calidad.  En estos supuestos, los funcionarios estarán siempre obligados a velar porque los puestos sean ocupados por personas que cumplan con los requisitos exigidos en el Manual de Puestos.  

 

En este sentido, mediante el Procedimiento para la aplicación de las directrices generales y regulaciones de política salarial, empleo y clasificación de puestos de ministerios, entidades públicas y demás órganos que corresponda cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, decreto N°31711 del Ministerio de Hacienda, la Autoridad Presupuestaria se han señalado una serie de presupuestos para que las reestructuraciones o estudios de puestos resulten procedentes[2], dentro de las que nos interesa resaltar las referidas a la obligación de que se cumplan con los requisitos exigidos en los manuales de puestos.

 

Bajo esta línea, los artículos 8, 12 y 15  indican:

 

Artículo 8º—Para las reasignaciones, ascensos, sustituciones, recargo de funciones y cualquier otro movimiento de personal, la entidad velará por el cumplimiento de los requisitos académicos y legales que exige el correspondiente manual institucional.

Artículo 12.—Una vez que la STAP haya verificado el cumplimiento de estos procedimientos, en lo que se refiere a cambios en los manuales institucionales, estudios integrales u homologaciones y conversiones de sistemas, las entidades podrán ubicar en las nuevas clases, a los servidores que cuenten con los requisitos académicos y legales establecidos en las mismas. Quedan a salvo los movimientos que procedan por reasignación según normativa vigente.

Aquellos que no reúnan los requisitos de grado académico bachiller y licenciado y los legales exigidos para una clase superior a la que ostentan, serán ubicados a una clase para la cual cuenten con el requisito mínimo exigido, dentro del Manual Institucional correspondiente.

 

Artículo 15.—Las entidades públicas, que tuvieren que modificar su manual institucional, ya sea con la inclusión de nuevas clases, la reestructuración de las existentes, la variación de los factores de clasificación, no podrán apartarse de la política salarial establecida en las Directrices y Regulaciones Generales de Política Salarial, Empleo y de Clasificación de Puestos vigentes, cumpliendo con lo siguiente…:”

 

A partir de lo expuesto, es claro que resulta un requisito indispensable para poder ser nombrado en la plaza luego de la modificación realizada, el cumplir con los requisitos establecidos en respectivo manual de puestos, por lo que no podrían derivarse derechos adquiridos para el funcionario interino de mantenerse en el puesto que ocupaba.

 

Sobre este tema, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que:

 

“Es cierto que, en el caso que nos ocupa, después de la reasignación ordenada por la Dirección General del Servicio Civil, a partir del 21 de marzo de 1994, la plaza de (Oficinista 4( del actor, pasó a ser de (Tramitador Aduanero A). No obstante, él continuó laborando y ejerciendo las responsabilidades de un puesto de jefatura (hasta el 31 de julio de 1996); cuando en realidad, desde el 21 de marzo de 1994, ya carecía de los requisitos idóneos, fijados administrativamente, para ese puesto. Ese error de la Administración no puede generar ningún tipo de beneficio para el actor. Bajo estos supuestos, reiteradamente la Sala ha resuelto que los actos administrativos, son precisamente el medio normal y natural de relación de la Autoridad con los servidores públicos y con administrados y tales actos (artículo 120 LGAP), deberán reunir una serie de requisitos, de forma y de validez, para que, a su vez, puedan surtir los efectos deseados. En nuestro ordenamiento, los artículos 128 y 145 de la Ley General de la Administración Pública, determinan que un acto válido de la administración, es aquel que se encuentre conforme con el ordenamiento jurídico. En el caso que nos ocupa, encontramos que, el accionante (debido a la reasignación de plazas en la Administración Aduanera(, no contaba con los requisitos para ejercer el cargo de Jefe de la Sección de Almacenes y, sin embargo, continuó ejerciendo el mismo cuando, en realidad, no estaba en posibilidad de ejercerlo jurídicamente; dado que mantener su titularidad significaba una violación al principio de legalidad; el cual, precisamente, consagra el obligado e ineludible sometimiento de toda la actividad de la Administración Pública, al ordenamiento jurídico. Así las cosas, el tiempo en que el actor ejerció ese puesto de jefatura, sin contar con los requisitos para ello, constituyó una mera actuación de hecho, por parte de la Administración, que en nada pudo beneficiar al actor, ante la falta de los presupuestos y de los requisitos exigidos por el ordenamiento. Consecuentemente, no le corresponden, al actor, las diferencias salariales por reajuste salarial que le fueron concedidas por el Tribunal   (Ver en este mismo sentido nuestros Votos números 17 y 370 de 1995 y 55, 163 y 191 de 1997).   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 1999-0284 de las nueve horas con cuarenta minutos del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y nueve, el subrayado no es del original)

 

            En el mismo sentido, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“Como puede verse, es necesario que el titular del puesto afectado por uno de los procesos a que se refieren las disposiciones antes transcritas (reasignación, reclasificación, estudios integrales de puestos o por la puesta en práctica de nuevos manuales institucionales), satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases, salvo aquellos casos de situaciones especiales cuya ponderación queda a juicio de la Dirección General de Servicio Civil al tenor de las regulaciones citadas.

Lo anterior debe ser visto dentro del contexto de los procesos de reestructuración, que como potestades de organización tiene la Administración, a efecto de buscar una mejor y más eficiente prestación de servicios, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política y 47 del Estatuto de Servicio Civil.   

….

Según la normativa citada y lo expuesto en el punto anterior, no es posible tener como un derecho adquirido para el trabajador el nombramiento en el nuevo puesto, si no cumplen con los requisitos exigidos. “ (C-297-2006 del 21 de julio del 2006)

 

 

3.-       En relaciones estatutarias, ¿podemos legalmente decir que una persona es la idónea para ocupar una plaza en propiedad aún cuando no cuente con los requisitos exigidos en el Manual Descriptivo de puestos?

 

Como se ha señalado a lo largo de esta consulta, constituye un requisito indispensable para considerar que una persona resulta idónea para ocupar un determinado puesto, el que cumpla además, con los requisitos mínimos exigidos por el Manual de Puestos de la respectiva entidad para el puesto que pretende ocupar, al tenor de lo establecido en el artículo 119 inciso a) del Código Municipal.

 

            Por lo tanto, no es posible que una persona pueda ocupar un puesto en propiedad sin cumplir con los requisitos exigidos por el Manual Descriptivo de Puestos.

 

4.-       ¿En cuales casos puede la administración apartarse del principio de legalidad a la hora de realizar un nombramiento?   ¿Prevalece la estabilidad laboral de un funcionario nombrado en forma interina sobre el Principio de legalidad que rige la administración pública?

 

El Principio de Legalidad se encuentra recogido en el artículo 11 de la Constitución Política, el cual señala que:

 

“Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. “

 

Sobre este principio, el  Tribunal Constitucional ha señalado que:

 

"En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campos es casi absoluto.” (Sala Constitucional, resolución número  2001-11944 de las quince horas con cuarenta y nueve minutos del veintiuno de noviembre del dos mil uno.”

 

“El artículo once de la Constitución Política consagra el principio de legalidad. Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación. Así las cosas, si la Gerencia General del Consejo Nacional de Producción determinó que el acto por el cual se efectuó el nombramiento de los funcionarios estaba viciado, lo correcto era ordenar -como lo hizo-, la apertura de procedimientos administrativos con el fin de averiguar la verdad real de los hechos.” (Sala Constitucional, resolución número 1998-897 de las diecisiete horas con quince minutos del once de febrero de mil novecientos noventa y ocho.)

 

Bajo esta línea de pensamiento, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA,  Eduardo  Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,   el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al  ejercicio  razonable y donde   exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. “ (Dictamen C-111-2006 del 15 de marzo del 2006)

 

            A partir de los antecedentes expuestos, es claro que el principio de legalidad constituye un límite para la actuación de la administración, por lo que no sería posible considerar que puedan existir supuestos en los cuales sea posible “desaplicar” éste principio.

 

En razón de lo expuesto, debemos indicar que no es posible para la Corporación Municipal en ningún supuesto realizar nombramientos de funcionarios en violación del principio de legalidad. 

 

Tampoco es posible considerar que el derecho a la estabilidad laboral de un funcionario pueda ser considerado como una excepción a la aplicación del principio de legalidad.  Como lo indica el Tribunal Constitucional en las resoluciones citadas líneas atrás, en casos en donde la administración ha notado que ha incurrido en una ilegalidad al realizar un nombramiento a un servidor, sea por ejemplo, porque este no reúne los requisitos exigidos para el puesto, está en la obligación de tomar las acciones necesarias para revertir ese acto, claro está respetando siempre el principio de debido proceso.

 

En estos supuestos, y cuando exista un acto declarativo de derechos,  lo procedente sería la apertura de un procedimiento  administrativo de conformidad con lo establecido en los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de determinar si el acto de nombramiento realizado adolecía de algún vicio que afectara la nulidad del acto de nombramiento.[3]

 

5.-       ¿En el caso de un funcionario que sea nombrado interinamente en sustitución de otro que fue despedido, cumpliendo con los requisitos académicos según el manual de puestos vigente de ese momento pero sin que mediara concurso interno o externo, ni ascenso directo de conformidad con los artículos 119, 124, 128 y 189 del Código Municipal, ¿Podría dicha situación generar derechos adquiridos o ya consolidados para ocupar la plaza, si en el momento del nombramiento en propiedad no cumple los nuevos requisitos que exige el nuevo Manual de puestos?

 

Como se ha señalado, el nombramiento de un servidor interino en un puesto vacante no genera ningún derecho a ocupar en propiedad dicho puesto, máxime si el funcionario no reúne los requisitos mínimos del puesto. 

 

            6.-       ¿En una relación laboral estatutaria rigen las mismas condiciones que en una relación laboral de otra naturaleza?”

 

El constituyente de 1948 distinguió el régimen de empleo público del régimen de empleo privado, estableciendo que el régimen de empleo público se rige por el Derecho Público y no por el derecho laboral.

 

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha indicado:

 

"Es claro que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna pues, ..."toda norma u acto inconstitucional lo viola, por definición, en tanto que consagra el principio de legalidad según el cual los funcionarios públicos no pueden ejercer otras funciones que las que les están otorgadas por el ordenamiento y este no las otorga en ningún caso para realizar los que sean contrarios a la Constitución" (Sala Constitucional, Resolución N 550-91, de las dieciocho horas cincuenta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y uno), quedando en claro que se quebranta el principio de legalidad pues falta un régimen administrativo laboral adecuado a la Constitución Política, y una norma administrativa expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en aras de solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese quebrantamiento se originó en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna respuesta del ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deberá realizarse la regulación del asunto, que por lo pronto no existe.- VII Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes”  (Sala Constitucional, resolución número 1696-1992 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos.)

 

En esta misma línea, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los principios que rigen la relación laboral privada no resultan de aplicación a la relación estatutaria. 

 

"IV.- Para la efectiva solución de este asunto, es preciso recordar que estamos ante una relación estatutaria de empleo, regida por el Derecho Público, cuyos principios pueden ser distintos e incluso contrapuestos a los laborales comunes (Voto de la Sala Constitucional, N°.1696, de las 15:30 horas, del 23 de agosto de 1992). En razón de lo anterior, los principios propios de las relaciones laborales privadas (primacía de la realidad, protector e irrenunciabilidad), pueden verse desplazados en el Sector Público, ante las necesidades del servicio público o ante principios, como el de legalidad, al que están sujetas en su actuar las diferentes Administraciones Públicas, tanto centralizadas como descentralizadas. En virtud de la aplicación de este último principio, sólo pueden considerarse lícitas y efectivas, como obligaciones a cargo de los respectivos entes y órganos, aquéllas que se encuentren autorizadas, de modo expreso, por el ordenamiento jurídico (artículos 11 constitucional, 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública). No es posible, entonces, acudir a principios tales como el de primacía de la realidad, para tutelar situaciones no amparadas ni contempladas en una norma escrita, para poder otorgar derechos, a favor de servidores públicos.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 0284-1999 de las nueve horas con cuarenta minutos del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y nueve)

 

            A partir de lo expuesto, es claro que la relación laboral no tiene las mismas “condiciones” que la relación estatutaria, en virtud de que los principios que rigen una y otra son diversos.

 

Conclusiones:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  El ingreso al régimen de empleo público requiere necesariamente de la demostración de la idoneidad para el puesto, además del cumplimiento por parte del candidato, de los requisitos establecidos en el Manual de Puestos de la entidad correspondiente. 

 

2.                  Un funcionario nombrado de forma interina no podrá adquirir el derecho a ser nombrado en propiedad por el sólo transcurso del tiempo, ya que se requiere que haya demostrado la idoneidad para ocupar el puesto. 

 

3.                  El funcionario interino no tiene un derecho adquirido a mantenerse ocupando el cargo en aquellos supuestos en que se de una modificación del Manual de Puestos que implique que dicho funcionario ya no cumple con los nuevos requisitos exigidos. 

 

4.                  El principio de legalidad constituye un límite para la actuación de la administración, por lo que no sería posible considerar que puedan existir supuestos en los cuales sea posible “desaplicar” éste principio al realizar nombramientos.

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm

 

 

1-“Tiene efectivamente un claro sentido señalar que la idoneidad de los servidores públicos no solamente debe entenderse en un sentido específico, "académica" o "física" por ejemplo, sino que debe más bien asumirse como una conjunción de elementos o factores de diversa índole que, valorados en su conjunto producen que una persona resulte ser la más idónea para el cargo. Más aún, realmente no concibe la Sala la forma en que pudiera dejarse de considerar la necesaria "aptitud psicológica" no solo en términos generales de "estabilidad" o "normalidad", sino en lo que se refiere a las condiciones o "aptitudes específicas" que ciertos puestos requieran de modo necesario para ser ejercidos con eficiencia. Se trata entonces a juicio de la Sala de un medio adecuado y proporcionado de obtener el fin constitucional fijado en los artículo 191 y 192 Constitucionales, en tanto viene a complementar como se explicó los demás aspectos de la idoneidad; y esta misma razón la que hace que mantenga una primacía –en este caso concreto- frente a los otros derechos constitucionales que el recurrente considera involucrados en esta controversia, a saber, derecho a la igualdad de trato y derecho al trabajo, ello en el tanto que la aptitud psicológica, debe estimarse parte integrante de la idoneidad exigida por la propia Constitución Política, según se explicó.”  (Sala Constitucional, resolución número 2001-12005 de las nueve horas con veintisiete minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno)

 

2- El artículo 1 del Decreto 31711 contiene las siguientes definiciones que resultan de interés para esta consulta:

“Reasignación de puestos: Cambio en la clasificación de un puesto que conlleva a un nivel salarial mayor, menor o igual, con motivo de haber experimentado una variación sustancial y permanente en sus tareas y niveles de responsabilidad….

Reestructuración de clases: Cambio que afecta a puestos o clases, al variar la estructura ocupacional de una serie de puestos o la conformación de una clase.

Reestructuración institucional o reorganización administrativa:

Proceso político, administrativo y técnico, dirigido al fortalecimiento de la gestión pública, que conlleva la creación, transformación o supresión de estructuras organizacionales de los órganos y entes del sector público. “

 

3- Sobre el procedimiento administrativo ha seguir en estos casos, es posible ver entre otros los siguientes pronunciamientos: C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000, C-140-2005 del 21 de abril del 2005 ,  C-005-2006 del 11 de enero del 2006, C-012-99 de 21 de enero de 1999, C-135-2000 del 15 de junio del 2000, C-140-2005 del 21 de abril del 2005, C-245-2005 del 4 de julio del 2005,.  Asimismo, es posible revisar las siguientes resoluciones de la Sala Constitucional: Sala Constitucional, resolución número 13450-2005 de las doce horas con doce minutos del treinta de setiembre del dos mil cinco, 14430-2004 de las once horas con nueve minutos del diecisiete de diciembre del dos mil cuatro y la número 14746-2004 de las quince horas del veintidós de diciembre del dos mil cuatro.