C-506-2006

22 de diciembre del 2006

 

 

 

Señor

Rodolfo Adolfo Samper Ugarte

Alcalde Municipal                                              

Municipalidad de Liberia

S. D.

 

 

Estimado señor: 

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. ALDE- RS-674, de fecha 19 de diciembre del año en curso, a través del cual, solicita a este Despacho evacuar una de las interrogantes formuladas en el anterior Oficio ALDE-RS-456-2006, de fecha 21 de septiembre del presente año, por las razones  siguientes:

 

“Respetuosamente me dirijo nuevamente a su persona pues estimo conveniente hacer de su conocimiento que esta Municipalidad cuenta con algunos recursos financieros que podrían destinarse para cubrir asuntos salariales, sin embargo sino se cuenta con el pronunciamiento de la Procuraduría antes de que finalice el presente año, estos dineros engrosarían el superávit Institucional. Podrían volverse a presupuestar en el segundo presupuesto extraordinario, alrededor de mayo del 2007.

Por tratarse de un tema relacionado con derechos laborales y por la repercusión que el pronunciamiento pueda tener, respetuosamente le solicito, que de ser posible, cada una de las situaciones planteadas se tome por separado y de esta forma puedan obtenerse dos pronunciamientos.

Lo anterior siempre y cuando, alguna de las situaciones requiera de mayor estudio y así al menos una de ellas pueda atenderse en el presente año, en caso de que así pueda establecerlo la Procuraduría.”

 

 

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE SU SOLICITUD:

 

A tenor de lo que disponen los artículos 1, 2, 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), esta institución es el órgano superior consultivo de la Administración Pública, constituyendo sus dictámenes y pronunciamientos en jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para  los órganos o demás instituciones que consultan. Por ende, los temas que los diferentes repartos administrativos plantean a esta Procuraduría no pueden ser de carácter particular o concreto, tal que la Institución consultante dependa del criterio que al respecto se vierta, para su decisión. Porque de ser así, no sólo estaríamos contraviniendo con el principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) sino que estaríamos sustituyéndonos en Administración Activa, y en consecuencia invadiendo competencias que no nos corresponde legalmente. En este sentido, ha sido vasto nuestro criterio, cuando en casos similares, hemos indicado:

 

“En atención y fiel cumplimiento del principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a esta Procuraduría General, a través de su Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que en el ejercicio de la función consultiva debemos sujetarnos inexorablemente a las prescripciones legales en ella contenidas. Y precisamente, según hemos interpretado de forma reiterada, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, los cuales devienen de obligado acatamiento y análisis por nuestra parte en cada consulta que nos es sometida a conocimiento. En consecuencia, hemos decantado una clara línea jurisprudencial administrativa en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión (Dictámenes C-378-2003 de 2 de diciembre de 2003 y C-315-2004 de 1 de noviembre de 2004, entre otros, sólo por citar los más recientes).

 

     Así en lo que interesa al presente caso, hemos reiterado:

 

En primer lugar, que las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062-2003, C-068-2003, C-099-2003, C-147-2003, C-218-2003, C-378-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J.-

025-2003, O.J.-016-2004, O.J.-037-2004, O.J.-009-2005 y O.J.-015-2005). y menos, es posible que emitamos nuestro criterio técnico-jurídico sobre asuntos que han sido sometidos previamente a los Tribunales de Justicia, en los que no se ha dictado sentencia definitiva (En ese sentido remito a los dictámenes C-123-2003, C-138-2003 y C-080-2005, así como a las Opiniones Jurídicas O.J.- 019-2003, O.J.-037-2003, O.J.-085-2003 y O.J.-230-2003).”

(Véase Dictamen No. 425, de 8 de diciembre del 2005)

 

 

De acuerdo con lo planteado  en su solicitud, no hay duda de que en la Institución a su cargo, existen asuntos pendientes de resolución y pago;  y en esa medida nos encontraríamos inhibidos de emitir un criterio vinculante, pues repetimos, en virtud de la naturaleza de nuestra función consultiva,  no podemos asumir la competencia propia de la Municipalidad para tomar sus propias decisiones.

 

Sin embargo, y siendo que una de sus interrogantes inicialmente formuladas mediante el Oficio ALDE-RS-456-2006, es tema hartamente definido en el campo jurisprudencial, este Despacho hará referencia a su contenido, pero de manera general y abstracta.    

 

II.- DEL RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGÜEDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PARA LOS EFECTOS DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES:

 

Una de las interrogantes planteadas en su Oficio No. ALDE- RS-2006, y que como se señaló arriba, consiste en un tema ya definido jurisprudencialmente, es en relación con la procedencia del reconocimiento de la antigüedad laborada en otras instituciones del Estado, para los efectos del pago de los aumentos anuales, a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado mediante Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982).

 

Tal y como se expuso claramente en el criterio legal que se aporta en su consulta, es a partir de dicha normativa que se ha venido reconociendo la antigüedad acumulada del funcionario en otras instituciones del Estado, ya sea habiendo ocupado el puesto en forma interina o en propiedad. Se agrega ahora, que con toda razón se debe reconocer dicho tiempo en la institución para la cual presta sus  servicios.

 

La citada norma, establece:

 

 

“d)  A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

 

 

Como puede verse del texto transcrito, la terminología “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades del Estado. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

 

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." ( SALASEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).”

  (Véase, Dictamen No. C-004-99, de 7 de enero de 1999. En el mismo sentido, véanse Dictámenes Nos. C-152-2006 de 20 de abril del 2006 y C-337-2006 de 23 de agosto del 2006. )

 

Del texto de la precitada disposición legal, y la jurisprudencia transcrita, deriva también el concepto de Estado como Patrono Único, en cuyo caso, poco interesa la institución para la cual el servidor (a) haya prestado sus servicios, si al cabo se encuentra trabajando dentro del mismo Sector Público. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998,  se indicó en lo conducente:

 

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

En el mismo sentido, los Altos Tribunales de Trabajo, han reiteradamente indicado:

 

  “…Se señala que antes de mil novecientos ochenta y dos, la jurisprudencia había desarrollado la teoría del Estado patrono único, con base en la cual se reconocían los servicios prestados para las diversas instituciones públicas (entre otras, ver sentencias de este Tribunal N ° 1388 de 3 de noviembre de 1958, y N ° 105 de 12 de enero de 1973). Asimismo, como lo cita la sentencia de análisis dictada por la Sala, la misma Procuraduría en dictámenes C-194-83 de diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres y C-236-85 de treinta de setiembre de mil novecientos ochenta y cinco, avaló la tesis jurisprudencial aceptando expresamente el reconocimiento de la antigüedad para efectos del aumento progresivo de las vacaciones. Para tener una visión más clara de lo expresado por la Sala, se transcribe a continuación lo esencial de dicho pronunciamiento: "II.-...se llega a la conclusión, por parte de los suscritos Juzgadores que sí resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad laborada por los aquí demandantes, en el Sector Público, no sólo para efectos de aumentos anuales, aspecto típicamente salarial y por ente retributivo, sino también para efectos de vacaciones, aspecto éste más bien profiláctico y por ende no retributivo, salvo la mediación de la figura de la compensación.

(Véase, entre otras, Sentencia Nº 43, de las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y tres.)

(Lo resaltado no es del texto original)

 

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

 

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación”

( Sentencia  No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)

 

En esa línea de pensamiento, y refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”(1) De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”(2)

           

Precisamente, la concepción del Estado como Patrono Único,  que se plasma en el precitado numeral, fue originada por la preocupación fundamental del legislador en orden a acabar con la injusticia de muchos servidores públicos que al trasladarse a trabajar de una institución a otra, dentro del Sector Público, se les cercenaba el derecho a continuar disfrutando de los aumentos anuales por el tiempo  reconocido. Así, la mencionada Sala Segunda, ha reiteradamente subrayado que:

 

“ … Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría “del Estado como patrono único” cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral….”

(Véase sentencia No. 9, de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993. Proceso ordinario Laboral de O.S.T. contra Municipalidad de Esparza) (En ese sentido, véase Dictamen

 

Como puede verse, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, sin importar el lugar donde aquél labore, o haya laborado dentro del Sector Público, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo.

Con base en toda esa gama de elementos jurídicos, este Órgano Consultor de la Administración Pública, concluye que resulta procedente reconocer todo el tiempo laborado por los funcionarios municipales en otras instituciones del Estado, para los efectos del pago de los aumentos anuales a que refiere el inciso d) del mencionado artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

II.- CONCLUSIÓN:

 

Por todo lo expuesto, este Despacho es del criterio de que en virtud de la jurisprudencia tanto judicial como administrativa, así como toda la doctrina en torno al inciso d) del artículo 12 de la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 (Reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957), es procedente el reconocimiento del tiempo laborado por el funcionario municipal en otras instituciones públicas, para los efectos del pago de los aumentos anuales.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

 

 

LMGP/gvv