OJ-163-2006

16 de noviembre de 2006

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.i.

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio sin número, de fecha 25 de octubre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “AUTORIZACION AL CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCION PARA QUE SEGREGUE, DESAFECTE Y DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD  A LA ASOCIACION DE GANADEROS INDEPENDIENTES DEL PACIFICO”, el que se tramita con en el expediente legislativo n.° 15.770.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, lo que implica que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública.    En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores y señoras diputados(as).

Asimismo, tómese en consideración que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.

            El proyecto sometido a consulta se encuentra conformado por tres artículos, autorizándose en el primero de éstos al Consejo Nacional de la Producción, a segregar, desafectar y donar un terreno de la finca No. 6-007293-000,, del Partido de Puntarenas, a la Asociación de Ganaderos Independientes del Pacífico.     El párrafo segundo de tal numeral establece una limitación a la libre disposición del terreno, al indicarse que “se deberá utilizar para la construcción de infraestructura destinada al desarrollo de proyectos propios de dicha Asociación.”

            Por su parte, el artículo segundo describe el inmueble en cuestión, señalando su naturaleza, ubicación y linderos.  

Finalmente, el último numeral menciona el papel de la Notaria del Estado en caso de que se concrete la donación, al indicar que será ésta la que realice la segregación y donación correspondientes, así como el resto de los actos notariales necesarios para la consecución de los objetivos plasmados en esta Ley.

II.-       SOBRE EL FONDO.

            Los bienes integrantes del patrimonio del Estado se encuentran fuera del comercio de los hombres, y para su desafectación se requiere de norma legal que lo autorice, que tome en cuenta la conformidad constitucional de la misma, de modo que no se debilite una función esencial del Estado, para trasladar a una entidad privada un inmueble para uso distinto para el que fueron comprometidos fondos públicos.

  El artículo 121 de la Constitución Política, relativo a las atribuciones de la Asamblea Legislativa, dispone, en su inciso 14, que a ésta le corresponde:

“14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.”

Es evidente entonces que, para que sea factible proceder en los términos que se pretende en el proyecto del que conocemos, se requiere necesariamente, como se dijo, de la promulgación de una ley de la República, en la que se autorice a disponer de los bienes de la Nación.   En el caso que nos ocupa, la referida autorización se otorga en el artículo primero, cumpliéndose de esa manera con lo dispuesto en el precepto antes citado.

De aprobarse tal proyecto, en principio se estaría facultando al Consejo Nacional de la Producción a disponer del bien de la forma establecida en el cuerpo normativo de estudio, para la realización de un fin específico.

Decimos que “se estaría facultando”, en el tanto que, como se ha manifestado reiteradamente por parte de la Procuraduría, la disposición transcrita resulta ser facultativa y no imperativa para la administración activa, y es importante recordar que las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa, mediante las cuales autoriza a las instituciones descentralizadas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad por sí mismas; es decir, que además de su emisión requieren de la posterior aprobación de traspaso por parte del ente público y la autorización a su representante para que suscriba la correspondiente escritura pública de traspaso. Con ello se da cumplimiento al principio de legalidad, que recoge el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, desarrollo del Artículo 11 de la Constitución Política.

Es importante resaltar que, de posteriormente a la aprobación del proyecto, es necesario que se cuente con el acuerdo de Junta Directiva del Consejo Nacional de la Producción, pues de lo contrario, la autonomía de tal Institución sería violentada, en ese sentido, no puede obviarse el hecho de que la Ley Orgánica de dicho Consejo –Ley No. 2035 del 17 de julio de 1956– señala, en su artículo 29, en lo conducente, que:

“ARTICULO 29.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

a) (…)

b) Autorizar la adquisición, la hipoteca, el gravamen o la enajenación de bienes, de conformidad con esta ley. Será actividad ordinaria la enajenación de las cosechas.

(…)”

Aunado a lo anterior, valórese que, al autorizarse la desafectación  del bien objeto de análisis, y en consecuencia, su sustracción del dominio del Consejo Nacional de la Producción para que ingrese al privado, modificándose así su condición jurídica, éste deberá ser inscrito, pues, con ello no solo quedaría legalmente definida  la naturaleza de tal porción de terreno, la que, como se ha indicado, debe ir dirigida a la satisfacción de un interés específico, sino que, además, quedaría patente la titularidad que sobre éste tendrá la Asociación de Ganaderos Independientes del Pacífico –la que sí es sujeto de derechos y obligaciones al poseer personalidad jurídica propia–.

En otro orden de ideas, y refiriéndonos a la limitación a la libre disposición del terreno cuya donación se analiza, acotamos que, al amparo de lo establecido en el artículo 292 del Código Civil, tal limitación es posible, siempre que el traspaso a realizar sea gratuito, y la limitación no sobrepase el plazo decenal indicado en tal numeral.

Por su parte, el artículo 1 de comentario indica, en lo conducente, que se autoriza “al Consejo Nacional de la Producción (…) para que segregue, desafecte y done de su finca número 6-7293-000 (…), un terreno de 14.964,08 metros cuadrados”.    Al respecto, es importante aclarar que si bien, es dicho Consejo el que segrega y dona, la desafectación corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa, no siendo ello prerrogativa de tal Institución, en consecuencia, lo procedente es  corregir el texto del proyecto a fin de que se lea correctamente.

Aparte de lo expuesto, es oportuno hacer notar que la información registral de la finca de comentario no coincide plenamente con aquella que se encuentra plasmada en el proyecto, particularmente en lo que respecta a la ubicación del inmueble, en ese sentido, según el Registro Público, el bien se localiza en el Distrito 1 de Puntarenas; sin embargo, el proyecto, tanto en su artículo 1 como 2, indica que es en el Distrito 8, por lo que recomendamos se aclare tal situación.

En lo que respecta al artículo 2, reiteramos lo ya indicado sobre la verificación y ulterior corrección, si fuera lo procedente, de la ubicación del inmueble.    Aunado a ello, al ser una porción de la finca madre la que es objeto de donación, sería prudente señalar la medida del resto de la finca que permanecerá en poder del Consejo Nacional de la Producción, esto sobre todo en resguardo del principio de seguridad jurídica.

Finalmente, el artículo 3 del proyecto en examen indica que corresponde a la Notaría del Estado realizar la segregación y donación correspondientes.    Sobre el particular, se aclara que en actos jurídicos de la naturaleza del que se pretende concretar, el artículo 3 inciso c) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley n.º6815 del 27 de septiembre de 1982–, refiere que la escritura de traspaso  será otorgada ante la Notaria del Estado,  pues tal función le es propia.   Dispone tal numeral, en lo conducente, que:

“Artículo 3º.- Atribuciones: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(...)

c) Representar al Estado en los actos y contratos que deban formalizarse mediante escritura pública.  Cuando los entes descentralizados  y las empresas estatales requieren  la intervención de notario, el acto o contrato deberá ser formalizado por la notaría del Estado (...)”

Así las cosas, la labor de la Notaría se circunscribe a lo expresado, siendo entonces que las atribuciones que se indican en dicho artículo 3, exceden su campo de acción, requiriéndose entonces que se hagan las modificaciones pertinentes.

No finalizamos sin antes expresar que resulta imperativo indicar que, de conformidad con el artículo 124 constitucional, no se pude delegar en una Comisión con Potestad Legislativa Plena la iniciativa de la que conocemos, por lo que el trámite respectivo debe realizarse de la manera que se encuentra establecida por ley.

III.-     CONCLUSIÓN.

PRIMERO: El proyecto de la ley denominado “AUTORIZACION AL CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCION PARA QUE SEGREGUE, DESAFECTE Y DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD  A LA ASOCIACION DE GANADEROS INDEPENDIENTES DEL PACIFICO”,  no presenta problemas de constitucionalidad; sin embargo, el que se apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a esa Asamblea Legislativa.

SEGUNDO: La inscripción del terreno segregado y donado resulta imprescindible, a fin de que quede claramente establecido quien ejercerá la titularidad sobre éste, así como su naturaleza.

TERCERO: El Proyecto de Ley faculta a que se segregue y done un terreno propiedad del Consejo Nacional de la Producción, sea, no es imperativo para tal Institución proceder de conformidad, pues leyes dictadas por la Asamblea Legislativa, a través de las cuales autoriza a las instituciones descentralizadas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad por sí mismas.

CUARTO: la desafectación de un terreno que va a ser donado corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa, no siendo ello prerrogativa de la Institución que ejerce la titularidad sobre el bien.

QUINTO: Al amparo de lo establecido en el artículo 292 del Código Civil, se ajusta a derecho la limitación relativa a la disposición del inmueble, siempre y cuando el traspaso a realizar sea gratuito, y la limitación no sobrepase el plazo decenal indicado en tal numeral.

SEXTO: La información relativa a las generalidades del inmueble –ubicación, naturaleza, medida, linderos– contenida en el Proyecto de Ley, así como la que maneja el Registro Nacional, deben coincidir plenamente.

SEPTIMO: El proyecto puede indicar que será ante la Notaría del Estado que se otorgue la escritura de traspaso necesaria para consolidar el acto.

De usted, con toda consideración y respeto

Guillermo J. Fernández Lizano

Procurador Adjunto

GFL/kgr