C-010-2007

22 de enero de 2007

Señor

Alfredo Volio Pérez

Ministro de Agricultura y Ganadería

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DM-024-2007 del 09 de enero de 2007, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre  si es factible, de conformidad con las regulaciones normativas contenidas en la Ley n.° 8147 de 24 de octubre del 2001 y sus reformas y su reglamento, decreto ejecutivo n.° 32101 de 19 de agosto del 2004 y sus reformas, que una persona física que haya resultado beneficiario de las disposiciones contenidas en la Ley, en cuanto a la compra y readecuación de deudas en forma personal, pueda participar en una gestión posterior ante el fideicomiso agropecuario como parte de una persona jurídica, sea como socio, miembro de su junta directiva, representante legal o dueño de su capital accionario.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del fideicomitente.

En su oficio trascribe usted parte del criterio de la Asesoría Legal del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el cual, en lo que interesa, concluye lo siguiente:

“Ni la Ley 8147, ni su Reglamento, ni jurisprudencia administrativa alguna vinculante a nivel de la Procuraduría General de la República, ni criterios del Fideicomitente, han establecido que exista una imposibilidad, improcedencia legal o violación de la Ley y su espíritu, respecto a una supuesta aplicación o figura de un llamado ‘doble beneficio’ que no puede ser aceptable, tratándose del caso de la consulta, cuando una persona física ha resultado beneficiaria de las regulaciones, ventajas o beneficios establecidos en la Ley, cumpliendo con los requisitos pertinentes y posteriormente aparezca en una gestión o solicitud nueva, participando en relación con una solicitud o gestión planteada por una persona jurídica, en cualquiera de las formas que se ha planteado, sea como socio de la empresa, integrante de la Junta Directiva, representante legal de la persona jurídica o dueña del capital accionario y que dicha solicitud y gestión ante el FIDAGRO, como persona jurídica, cumpla con toda la serie de requisitos establecidos por la Ley y su Reglamento”.

B.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor ha emitido una serie de pronunciamientos sobre el FIDAGRO, concretamente nos interesa resaltar las opiniones jurídicas O.J- 092-2005 de 4 de julio del 2005, la O.J.-085-2005 de 23 de junio del 2005 y la O.J.-039-2005 de 18 de marzo del 2005.

II.-       SOBRE EL FONDO.

Como marco teórico debemos traer a colación lo que expresamos en los pronunciamientos indicados supra. En efecto, en la O.J.- 092-2005, señalamos sobre el FIDAGRO lo siguiente:

“En ese caso, el mecanismo ideado es la compra o readecuación de las deudas que los productores tuvieran con las entidades financieras que la Ley indica. Para ese fin, el legislador regula las operaciones de compra y readecuación y con ello las condiciones bajo las cuales se realizarán. Al adquirir el Fideicomiso estas deudas, el productor se libera de sus obligaciones con la entidad financiera, pero su condición de deudor permanece, ahora con FIDAGRO. Un crédito con una tasa subsidiada, en el tanto en que por ley debe ser dos puntos porcentuales por debajo de la tasa básica pasiva más baja calculada por el Banco Central de Costa Rica en el período comprendido entre la aprobación del crédito por parte del Comité de Fideicomiso y la formalización del crédito referido, artículo 8. Una tasa que debe ser cubierta puntualmente. Los créditos deben ser debidamente garantizados, sin que se haya regulado el grado de hipoteca que se puede recibir.  El plazo del préstamo es de quince años, con un período de gracia de uno a tres años (artículo 10). Durante ese período de gracia los intereses se acumulan a la obligación principal. Procede recordar que esta disposición deriva de una reforma a la ley. Originalmente, la ley se limitaba a señalar que correspondía al Comité de Fideicomiso fijar el período de gracia que el fideicomiso considere apropiado, bajo un techo de tres años, sin disponer sobre la generación de intereses”.

Sobre su finalidad, en la opinión jurídica O.J.-085-2005, indicamos lo siguiente:

       “ La Ley de Creación del Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios Para Pequeños y Medianos Productores, crea un fideicomiso a favor de los pequeños y medianos productores agropecuarios que han sufrido pérdidas de cultivos ubicados en zonas seriamente afectadas por fenómenos naturales o problemas de precios o de mercados.  El fideicomiso tiene por finalidad la compra y readecuación de las deudas que hubiesen contraído los productores agropecuarios como consecuencia de los fenómenos mencionados.

El objetivo de FIDAGRO es precisado por diversas disposiciones. Puede decirse que el articulado de la Ley está ordenado por el interés de crear un mecanismo que permita adquirir las deudas que los productores agropecuarios tienen con las entidades financieras, a efecto de impedir que pierdan su fuente de producción. El fideicomiso les abre la posibilidad de continuar en la actividad agropecuaria. El artículo 1 de la Ley dispone en lo que aquí interesa:

‘Créase un fideicomiso para la compra y readecuación de deudas, cuyos deudores cumplan con todos los siguientes requisitos:

a) Que sean personas físicas o jurídicas, dedicadas a la agricultura, cuyos ingresos globales anuales sean iguales o inferiores a catorce millones de colones (¢14.000.000,00). Para calcular dichos ingresos, deben incluirse todas las actividades que generen ingresos en forma directa y/o indirecta.

b) Que al menos el sesenta por ciento (60%) de los ingresos globales anuales citados en el inciso anterior, provengan de la actividad agropecuaria.

c) Que el plan de inversión del crédito que origina la deuda actual haya sido para agricultura.

(…).

f) Que las deudas sean posteriores al 1° de enero de 1994 y hasta del 31 de diciembre del 2002, incluso, o que sean resultado de readecuaciones efectuadas a la fecha de entrada en vigencia de esta Ley; que los deudores no hayan podido atender tales deudas por los problemas indicados en el inciso a) del artículo 5 de esta Ley. Para tal efecto, las instituciones financieras reguladas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) o por ley especial, y las instituciones, entidades u organizaciones públicas o privadas, con fines de lucro o sin ellos, legalmente constituidas, autorizadas por el Comité del Fideicomiso, creado en el artículo 10 de esta Ley, y cuyo giro normal incluya otorgar créditos o financiamiento de actividades agropecuarias, deberán remitir un documento público que certifique la existencia del crédito, el monto del principal, los intereses corrientes, los intereses moratorios y los gastos administrativos, legales y otros relacionados, así como el fin exacto para el que fue otorgado el crédito, con el propósito de evitar que, al promulgarse la presente Ley, se acojan a ella los deudores que sí tienen medios para pagar’.   La cursiva no es del original.

El beneficiario de la ley es el productor agropecuario. La Ley califica esos productores. En efecto, el objetivo de la ley es proteger a los pequeños y medianos productores, los cuales se definen por sus ingresos. Conforme el inciso a) del artículo 1 se trata de agricultores “cuyos ingresos globales anuales sean iguales o inferiores a catorce millones de colones (¢14.000.000,00)”, monto que está determinado por la suma de los ingresos de todas las actividades que se realizan. Esos agricultores se ven favorecidos con la posibilidad de recompra de la deuda adquirida para la actividad agropecuaria entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de diciembre del 2002, a condición de que el monto de la deuda no exceda lo establecido en la Ley. El beneficio se concede en virtud de que el productor tiene problemas para pagar y particularmente, carencia de medios de pago. Parte del beneficio del sistema ideado radica en la tasa de interés. No sólo esta es fija, sino que deberá ser dos puntos porcentuales por debajo de la tasa básica pasiva más baja calculada por el Banco Central (artículo 8). Se trata de una especie de tasa subsidiada, que constitucionalmente solo puede justificarse por motivos especiales en orden a la protección dispuesta por el legislador. Es decir, la protección del pequeño y mediano productor agropecuario, a efecto de que éste pueda continuar con su actividad agropecuaria. Dentro del carácter proteccionista de la Ley se ubica lo dispuesto en el artículo 10 bis de la Ley, sea la posibilidad de que el Comité del Fideicomiso autorice la sustitución de la garantía real que sustentaba la operación original por garantías fiduciarias, cuando el saldo de la deuda sea inferior o igual a cinco millones de colones.

       La Ley parte de que el productor agropecuario se encuentra en una situación de incumplimiento por causas externas a él, pero que normalmente no son susceptibles de extinguir la obligación crediticia contraída con las entidades financieras. La causa de ese incumplimiento es considerada por el legislador, por lo que sólo las deudas incumplidas por ese motivo pueden ser consideradas por FIDAGRO”.

Por último, sobre el crédito múltiple, en la opinión jurídica O.J.-039-2005, se sentó la siguiente postura:

       “Se consulta si el término “crédito múltiple” debe entenderse como los créditos reportados para su compra y readecuación, sin considerar en esa sumatoria cualquier otro crédito que tenga el beneficiario y que no optó por este beneficio.

       La duda se plantea porque el inciso d) del artículo 1 establece un límite a la posibilidad de adquirir los créditos. El monto original del crédito o de los créditos múltiples no puede exceder de quince millones de colones, salvo que el exceso sea producto de readecuaciones.

       El pequeño o mediano productor agropecuario puede haber suscrito un único crédito o bien, varios créditos. Empero, precisamente porque se trata de un pequeño o mediano productor cuyos ingresos no pueden exceder de 14 millones de colones al año y dado el carácter protector de la norma, se ha previsto que el monto de endeudamiento que dicho productor deba tener para ser beneficiario del Fideicomiso sea de quince millones de colones o menos. Ese endeudamiento puede ser originado en un único crédito o bien puede tratarse de varios créditos obtenidos para el fin agropecuario a condición de que ese conjunto de créditos no exceda el límite fijado por la ley, sea quince millones, salvo si el exceso es producto de readecuaciones.

       El término “créditos múltiples” está, entonces, referido al conjunto de créditos que, en la época prevista por el legislador, haya recibido el productor beneficiado para efectos de la actividad agropecuaria; conjunto de créditos que no puede exceder el monto indicado y que, en criterio de la Procuraduría, está en relación con la actividad agropecuaria. Tomamos en cuenta al respecto que el fideicomiso tiene como objeto la compra y readecuación de créditos contraídos para un objeto determinado. El monto del crédito o créditos está en relación con el objeto de la compra. Este no es otro que el crédito cuyo plan de inversión sea la actividad agropecuaria. Por lo que dicho monto no puede comprender todo tipo de crédito que haya sido suscrito por el pequeño o mediano productor.

En ese sentido, no considera la Procuraduría que el término deba estar circunscrito a los créditos reportados para su compra y readecuación, con exclusión de otros créditos recibidos y que no se incluyan en el beneficio. 

No obstante, debe indicarse que el artículo 2 del Reglamento Ejecutivo a la Ley toma en cuenta todos los créditos obtenidos por el beneficiario, independientemente del objeto o destino del crédito. En efecto, dispone esa norma:

‘Artículo 2º-De las definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entenderá por:

(….).

i.     Créditos Múltiples: Se entenderán por éstos, la sumatoria de todas las operaciones y montos originales de un mismo deudor y posible beneficiario sea persona física o jurídica, cuyo plan de inversión sea o no dirigido a la actividad agropecuaria. Dicha suma no podrá superar el monto máximo a readecuar previsto en la Ley N° 8147 y sus reformas. No se incluirán como parte de los créditos múltiples, aquellos intereses que en virtud del cultivo que se trate, son financiados durante la fase preproductiva del mismo y así se hace constar en el plan de inversión de la deuda.

(…)’.

       Conforme lo cual “crédito múltiple” comprende todos los créditos, independientemente de cuál sea el plan de inversión. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el objetivo de la ley está en relación con la actividad agropecuaria, el interés es permitir la compra o readecuación de deudas contraídas para actividades agropecuarias, de manera tal que pueda promoverse al productor y permitirle continuar con su actividad. Ergo, para efectos del fideicomiso importan los créditos para actividades agropecuarias. Es por ello que el propio artículo 1 en su inciso f) obliga a las instituciones financieras que tengan como “giro normal” otorgar crédito a “actividades agropecuarias” a certificar la existencia del crédito y su monto. Lo que reafirma que legalmente importa el crédito agropecuario, el único que puede ser objeto de compra o readecuación.  Puesto que son estos créditos los que pueden ser comprados y los que tienen que ser certificados, el límite para la compra y readecuación está referido a los créditos agropecuarios. Si, por el contrario, se incluyen en el concepto de crédito múltiple los créditos para otros destinos, como vivienda, bien podría suceder que pequeños y medianos productores no puedan acceder al beneficio del fideicomiso, en razón de que sumadas las deudas para actividades agropecuarias con las deudas para otros fines el resultado excederían los quince millones fijados por la Ley. Con lo cual se incumplirían los objetivos de la Ley”.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, no encontramos ningún problema en los casos de que la persona jurídica tenga como representante legal o un miembro de su junta directiva a una persona física que ha resultado beneficiaria de la Ley n.° 8147, pues es claro que al estar ante dos personas distintas, no podría concluirse de que está recibiendo una especie de “doble beneficio”. Tampoco encontramos ningún problema jurídico cuando esta persona física participa como propietaria, en forma minoritaria, de parte del capital accionario de la persona jurídica, pues en este supuesto, no solo se respeta la literalidad de la ley, sino también su finalidad y espíritu.

Donde el tema amerita un mayor análisis jurídico, es cuando la persona física es a su vez propietaria de la mayoría o de todo el capital social de la persona jurídica.

En apariencia, y partido de la idea de que estamos en presencia de dos personas distintas –la física y la jurídica-, se podría llegar a considerar que, en tales casos, no existe ningún problema jurídico de que la entidad se beneficie de la Ley n.° 8147. Es decir, al tratarse de dos sujetos de derecho diferentes ambos tienen el derecho a obtener los beneficios de la ley citada y su reglamento si cumplen con los requisitos, máxime lo que dispone el numeral 8 del reglamento, cuando indica lo siguiente:

“Artículo 8º—De las personas físicas o jurídicas elegibles como fideicomisarios: Serán elegibles como fideicomisarios de estos recursos, las personas físicas o jurídicas que se encuentren organizados o no, deudor original de un crédito, fiadores solidarios, avalistas solidarios o heredero de una propiedad que soporte gravamen derivado de una deuda que pudiese haber sido fideicometida por el deudor original, según documento idóneo que demuestre tal condición y que cumplan con las disposiciones estipuladas en el artículo 1º de la Ley N° 8147 y sus reformas Leyes Nº 8332 y Nº 8390. Debiendo cumplir con las obligaciones previstas en el artículo 4º de la Ley Nº 8147”.

Empero, analizando la normativa en su conjunto –interpretación sistemática-, en especial la legal, así como su finalidad –interpretación teleológica-, concluimos que una interpretación en el sentido anterior quebrantaría la normativa legal que estamos comentando. Y es que visualizando el asunto, no desde la persona jurídica, sino desde la persona física encontramos una serie de bemoles. En efecto, el operador jurídico, en este análisis, no puede dejar de lado la finalidad de la ley, ni las limitaciones que en esta se establecen para lograr su objetivo. Como se explicó supra, la ley tiene como fin el beneficiar a los pequeños y mediados productores agropecuarios, creando un fideicomiso a favor de estos que han sufrido pérdidas de cultivos ubicados en zonas seriamente afectadas por fenómenos naturales o problemas de precios o de mercados. En su definición el legislador en entendió como tales, aquellas personas –físicas o jurídicas- y por créditos agropecuarios, quienes cumplan estos requisitos y tengan estas características:

a)    Que sean personas físicas o jurídicas, dedicadas a la agricultura, cuyos ingresos globales anuales sean iguales o inferiores a catorce millones de colones (¢14.000.000,00). Para calcular dichos ingresos, deben incluirse todas las actividades que generen ingresos en forma directa y/o indirecta.

b)    Que al menos el sesenta por ciento (60%) de los ingresos globales anuales citados en el inciso anterior, provengan de la actividad agropecuaria.

c)    Que el plan de inversión del crédito que origina la deuda actual haya sido para agricultura.

d)    Que el monto original del crédito o de los créditos múltiples vigentes obtenidos para actividades agropecuarias en el plazo dispuesto en el inciso f) del artículo 1° de esta Ley, no haya sido superior a quince millones de colones (¢15.000.000.00) ni a su equivalente en dólares estadounidenses. El monto final podrá superar los quince millones de colones (¢15.000.000,00), siempre y cuando el monto original no supere dicha suma y el incremento haya sido resultado de readecuaciones.

Se autoriza al Comité del Fideicomiso Agropecuario para que anualmente ajuste el equivalente de los quince millones de colones, (¢15.000.000.00), hasta en un cincuenta por ciento (50 %) del índice de precios al consumidor (IPC).

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 8509 de 5 de mayo de 2006 y posteriormente corregido mediante FE DE ERRATAS publicada en La Gaceta N°135 del 13 de julio del 2006).

Vista así las cosas, si admitiéramos la tesis de que sí es posible el otorgar el beneficio a la persona jurídica cuando se presenta la situación de comentario, se podría estar incumplimiento, nada más y nada menos, que los citados requisitos, en especial el cuarto, pues una persona física podría, en esas condición, llegar al tope de los  quince millones o menos y como propietario de la mayoría de las acciones o del total de capital social de la sociedad alcanzar también ese mismo tope a una suma inferior, todo lo cual sumado sobrepasaría, con creces, el límite fijado por ley.

Desde nuestro posición, esta sería una forma para vulnerar las restricciones que se encuentran en la ley; además, también se estaría contrariando la finalidad de esta, al otorgar el beneficio a persona físicas que no tendrían la condición de pequeños y medianos productores agropecuarios, pues la suma de sus pasivos sería superior al monto fijado por ley.

Por otra parte, podríamos también estar propiciando un fraude de ley. En efecto, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley n.° 8422 de 6 de octubre del 2004, en su numeral 5, señala que se produce esta patología jurídica cuando en la función administrativa ejercida por el Estado y los demás entes públicos, así como la conducta de sujetos de derecho privado en las relaciones con estos, se realiza un acto al amparo del texto de una norma jurídica, persiguiendo un resultado que no es conforme a la satisfacción de los fines públicos y el ordenamiento jurídico.

Al respecto también el artículo 20 del Código Civil expresa lo siguiente:

“Artículo 20. - Los actos realizados al amparo del texto de una norma, que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él,  se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir”.

En el caso que nos ocupa, podría ocurrir que quienes estén actuando de la manera que sugiere la Asesoría Legal del órgano consultante, en apariencia, son  personas físicas y jurídicas a quienes les corresponden los beneficios de la Ley n.° 8174; empero, la aplicación de esta norma en tal sentido –actos realizados al amparo del texto de la norma- precisamente otorgan derechos a favor de personas que el legislador prohibió beneficiar –aquellas cuyas deudas sobrepasaran el monto de los quince millones de colones-, todo lo cual sería contrario a los intereses públicos, y por consiguiente,  una tesis en tal sentido no debe ni puede ser avalada por el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, ni por los operadores jurídicos competentes de aplicar las normas de la Ley n.° 8147 y su reglamento, así como de velar por correcta aplicación.

Antes de terminar debemos hacer una aclaración de rigor, y que cuando el monto de lo adeudado por la persona física y jurídica no supera los quince millones de colones, no encontramos ningún problema jurídico para que esta última también reciba los beneficios de la Ley n.° 8147, pues, en este caso, se aplica lo que hemos dicho para del crédito múltiple y, además, se cumple a cabalidad con los requisitos de la ley y su finalidad.

III.-     CONCLUSIONES.

1.-        Cuando la persona jurídica tiene como representante legal o es un miembro de su junta directiva a una persona física que ha resultado beneficiario de la Ley n.° 8147, no hay ningún problema jurídico que se le otorguen los beneficios de la citada ley.

2.-        Cuando la persona física es a su vez propietaria de la mayoría o de todo el capital social de la persona jurídica, esta última no puede recibir los beneficios de la Ley n.° 8147.

3.-        No obstante, cuando el monto de las deudas de la persona física y jurídica no superan los quince millones de colones, sí se le puede otorgar a esta última los beneficios de la Ley n.° 8147.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc