C-011-2007

22 de enero del 2007

Licenciado

José María Guevara Navarrete

Alcalde Municipal de Carrillo

Su Despacho

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio ALC. MUN. 274-2006, de 06 de diciembre del 2006, a través del cual consulta a este Despacho respecto de la retroactividad del reconocimiento de anualidades de funcionarios públicos, que laboraron años en instituciones del Estado.

I.- PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA, Y CRITERIO LEGAL DE LA MUNICIPALIDAD:

Nos señala usted que la consulta se refiere a los funcionarios que prestaron sus servicios en otras instituciones del Estado y que tiempo después de ingresar a laborar en la Municipalidad,  pretenden que se les reconozcan las anualidades de forma retroactiva.

Sobre el particular, la Asesoría Legal de esa entidad, sostiene que de conformidad con el Decreto Ejecutivo No. 18181, de 14 de julio  de 1988, -que regula el Procedimiento de Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública- el funcionario público que pretenda el reconocimiento de la antigüedad del tiempo laborado en otras instituciones del Estado, debe formular la petición ante el órgano administrativo correspondiente. Y que la prescripción que se aplicaría en estos casos, es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, en virtud de que operaría esta figura extintiva si han transcurrido más de seis meses desde la terminación del vínculo, o bien si se ha hecho formal declaración de ella  en la vía jurisdiccional o administrativa.

Finalmente, y con base en los presupuestos jurídicos citados, dicha Asesoría hace un análisis de tres reclamos planteados por funcionarios de esa Municipalidad, determinando como recomendación la procedencia o no, del reconocimiento de la antigüedad para los efectos del pago en referencia.

II.- CASO CONCRETO:

Como se ha podido observar del criterio legal que se adjunta a su consulta, existen tres casos particulares de funcionarios que  reclaman el reconocimiento de tiempo laborado en otras instituciones públicas para los efectos del respectivo pago. Por lo que es pertinente acotar, que de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982)  los aspectos que puede consultar la Administración Pública a este Órgano Consultor, deben referirse a temas jurídicos de carácter general y abstracto, tal y como reiteradamente lo hemos señalado de la siguiente forma:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.” (Véase Dictamen No. C-194.94, de 15 de diciembre de 1994. En similar sentido, Dictamen No. 425 de 8 de diciembre del 2005, y Opinión Jurídica No. 66.2006, de 11 de mayo de 2006.)

De manera que en tenor de la recién citada normativa, este Despacho se encuentra inhibido para evacuar consultas en donde median asuntos pendientes de resolución; pues de emitir criterio  que lo respaldan.mente esa suma ya le fue cancelada, as respecto de ellos, nos convertiríamos en Administración Activa, en flagrante violación al principio de legalidad que rige a la Administración Pública en todo su actuar, según los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley de la Administración Pública.

No obstante lo expuesto, y en vista que sobre el contenido de su consulta, hay abundante jurisprudencia, procedemos a dar respuesta, bajo la advertencia que el estudio que se expone de seguido es de carácter abstracto y general,  según las citadas disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

III.- ANÁLISIS DE LA INTERROGANTE PLANTEADA:

Para la comprensión de la respuesta de esta consulta, es importante tener claro dos supuestos, a saber:

EL INSTITUTO DE LA PRESCRIPCIÓN EN EL RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO:

El primer aspecto a considerar en este acápite, es en relación con la figura extintiva de acciones y derechos, o sea la “prescripción” dentro del ámbito de la relación de empleo entre el funcionario y la Administración Pública; que dicho sea de paso, ha quedado claramente definido por uno de los más importantes fallos del Tribunal del Derecho de la Constitución, al señalar, en lo conducente:

“Por otra parte, la Sala considera que la prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador, sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral -principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.

IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.

V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar -a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo-. La Sala concluye que ante, su imposibilidad de legislar, estableciendo una norma más acorde con la justicia social y la garantía a los derechos laborales, debe optar entre dejar indefinidamente exigibles los derechos del trabajador o acudir a la norma menos gravosa.” (Sentencia Constitucional No. 5969-93 de 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993)(Lo resaltado no es del texto original).

En tratándose de materia de derechos que provienen de un contrato de trabajo, -en el sentido amplio del concepto-, es el Código de Trabajo, la normativa que se encarga de regular la prescripción, desde diferentes facetas. (véase al respecto lo dispuesto en el Título X, Capítulo Único , Sección I del referido cuerpo normativo). Siendo que el plazo de prescripción previsto en el artículo 602, es el aplicable a las situaciones como la que interesa en este estudio,  en tenor del cual se establece:

“Artículo 602.—Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.” (Reformado mediante Ley No. 8520 de 20 de junio del 2006)

Por ende, el tiempo bajo el cual se puede accionar o reclamar algún derecho derivado de una relación de servicio entre el funcionario y la Administración Pública es de un año, contado a partir del cese o renuncia al cargo o puesto ocupado en la institución para la que prestó sus servicios.

Asimismo, no está demás observar de forma general, que antes de la reforma sufrida por la norma en comentario,  (reformada recientemente por Ley No. 8520, de 20 de junio del 2006) el plazo de prescripción era de seis meses, computado a partir de la fecha de dejación o cese del puesto. Hoy con la nueva regulación, dicho término fue ampliado a un año, por lo que en virtud de la máxima que contiene el artículo 129 constitucional, y jurisprudencia que le informa, el nuevo término de prescripción regirá para todos los hechos o actos acaecidos a partir de la fecha de vigencia de la mencionada reforma[1]. Manteniéndose, por virtud del artículo 34 de la Constitución Política, los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la anterior disposición legal.  Al respecto,  este Despacho ha explicado lo siguiente:

“…, nadie ignora que las modificaciones en la legislación muchas veces ocasionan conflictos para la aplicación de las leyes en el tiempo, para cuya solución en el presente caso nos inclinamos doctrinalmente por aquella máxima jurídica que adquiere la fuerza expresiva de un aforismo, según el cual, en principio las leyes rigen hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso; es decir, que no se han consumado o perfeccionado. De seguido explicaremos el por qué de nuestro criterio.

            En materia de regulación de los efectos del tránsito o cambio de legislación, es indiscutible que dentro de los límites de la Constitución, opera un amplio margen de configuración legislativa. La Constitución sólo impone como límites: el respeto de los derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas conforme a leyes anteriores (art. 34) y el principio de favorabilidad y de legalidad penal (art. 39).

            Con fundamento en aquellos límites constitucionales, puede afirmarse entonces que en relación con los efectos de la ley en el tiempo, la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno, según el cual, la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, pues obviamente, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe un conflicto de leyes, como tampoco cuando los hechos y situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva. La necesidad de establecer cuál es la ley que debe regir un determinado asunto, se presenta –como en este caso- cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua, pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos.

            La fórmula general que emana del artículo 34 constitucional para solucionar los anteriores conflictos, obviamente es la irretroactividad de la ley, ya que ella garantiza que se respeten los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley; así que ésta entra a regular dicha situación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.

            Aquel efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir su aplicación respecto de situaciones jurídicas que aún no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos ni mucho menos situaciones jurídicas consolidadas.

            Es claro entonces que la norma (art. 34 constitucional) se refiere a las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas, no así a las que configuran meras expectativas, pues estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están indiscutiblemente sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

            A nivel internacional, concretamente en Venezuela, en donde en tiempos recientes ha operado un drástico cambio en la legislación laboral, aquél ha sido el criterio que ha imperado para resolver este tipo que conflicto de normas en el tiempo. Véase que incluso, al igual que ocurre ahora con la presente consulta, en aquel país suramericano se han cuestionado lo siguiente: ¿Es aplicable o no el principio de irretroactividad a los términos de prescripción que comenzaron a transcurrir bajo la vigencia de la ley anterior a la de 1991 y se hallaban en curso a la entrada en vigencia de la indicada ley de 1991? Y respecto a este planteamiento la doctrina venezolana explica que si se encontrase en curso un plazo de prescripción y entra en vigencia una nueva ley que lo alarga, la conclusión obligatoria sería admitir que ese plazo quedará extendido con arreglo al nuevo criterio legislativo, no siendo violatorio del principio de la irretroactividad de las leyes (MILLE, Gerardo. “Comentarios sobre jurisprudencia laboral y Ley Orgánica del Trabajo”. Caracas (Vol. VI). Paredes Editores, 1992).

            Claro está que con la solución propuesta no se está aplicando retroactivamente la ley nueva, porque ésta no obra hacia el pasado para valorar la validez de un hecho o situación jurídica, ni sus efectos ya consolidados, sino que está siendo aplicada a una consecuencia jurídica que se produce con posterioridad a su vigencia.

            En la ancestral doctrina nacional se ha optado por la misma solución comentada, pues refiriéndose a varios supuestos en que debe hacerse una correcta aplicación del enunciado principio de la no retroactividad, BRENES CÓRDOBA señala:

“(…) Prescripción. La ley bajo la cual comienza a correr la prescripción, es la que corresponde observar, aunque antes de cumplirse ésta, ocurra algún cambio que altere las condiciones en que estaba verificándose. Sin embargo, como mientras la prescripción no se haya realizado por completo la parte apenas tiene un derecho eventual acerca de ella, el legislador bien puede dictar disposiciones en cuya virtud se reduzca o amplíe el término que falte. Así sucedió al entrar en vigor el Código Civil de 1888, pues en su artículo 883 7 dispuso que en las prescripciones iniciadas antes, el tiempo que faltaba debía aumentarse o disminuirse proporcionalmente, con relación a las nuevas disposiciones”. (BRENES CÓRDOBA, Alberto. “Tratado de las personas” San José, Costa Rica, Editorial Costa Rica, 1974, págs. 33-34).

            Ya en otras oportunidades la Procuraduría General ha admitido la solución propuesta al conflicto de aplicación de normas en el tiempo, especialmente en tratándose de plazos extintivos en la legislación tributaria, que no han sido poco frecuentes (Dictámenes C-269-2000 y C-313-2000, en los que se utiliza como criterio orientador la norma aludida por BRENES CÓRDOBA, contenida en el artículo 883 del Código Civil). (Dictamen No. C-320, de 9 de agosto del 2006)

Por tanto, no basta que un trabajador, empleado o servidor público que ha sido cesado de su cargo por diversas circunstancias, tenga derecho a percibir algún beneficio -que no fue reclamado durante el tiempo en que estuvo activa su relación de trabajo- sino que debe diligenciarlo oportunamente, pues de lo contrario podría transcurrir en su contra, el tiempo dentro del cual puede legalmente reclamar lo correspondiente, tal y como lo entiende la autorizada doctrina al subrayar:

“ Surge de lo anterior que la prescripción que interesa en materia laboral es la prescripción extintiva o liberatoria. En realidad, no se pierde el derecho sino la acción.  La obligación correlativa al derecho respectivo se convierte en una obligación natural. Ferro explica sus efectos de esta manera: “ La inercia por parte del titular del derecho trae como consecuencia que, por razones de seguridad jurídica, la acción como derecho no produzca el correlativo deber del Estado de proteger las situaciones mediante una sentencia favorable, o mejor dicho, que éste se libere de esa carga. Por eso es que los efectos de este instituto se proyectan con respecto a la acción y no se refieren al derecho; la obligación se transforma en natural y si el deudor la cumple no puede repetir el pago.” (Plá Rodríguez (AMÉRICO), “Los principios del Derecho del Trabajo”, 3ª edición actualizada, Depalma, Buenos Aires, 1998.p.183)

Corolario de todo lo expuesto y de conformidad con el principio de la seguridad jurídica,  regente en todo Estado de Derecho, es que  la persona que cese o renuncie al cargo, debe procurar que los reclamos de sus eventuales derechos se realicen dentro del término establecido en el mencionado artículo 602 del Código de Trabajo, pues de lo contrario, podría extinguirse la posibilidad del disfrute de algún beneficio a su favor.

Fuera de esa hipótesis, y mientras la relación de servicio entre el funcionario, trabajador o empleado y la Administración Pública se mantenga vigente, ningún derecho derivado del contrato o relación de trabajo, le prescribiría.

RECONOCIMIENTO DE LA ANTIGÜEDAD PARA EFECTOS DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES, A LA LUZ DE LO DISPUESTO EN EL INCISO D) DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

En relación con el reconocimiento de la antigüedad del tiempo laborado en otras instituciones del Estado, para los efectos del pago de los aumentos anuales, a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado mediante Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982), es un tema que se encuentra discutido vastamente tanto a nivel judicial como administrativo.[2] 

Tal y como se expuso claramente en el criterio legal que se aporta a su consulta, es a partir de dicha normativa que se ha venido reconociendo la antigüedad acumulada del funcionario en otras instituciones del Estado, ya sea habiendo ocupado el puesto en forma interina o en propiedad. Se agrega ahora, que con toda razón se debe reconocer dicho tiempo en la institución para la cual presta sus  servicios.

La citada norma, establece:

“d)  A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

Como puede verse del texto transcrito, el concepto de “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades del Estado. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." ( SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).”   (Véase, Dictamen No. C-004-99, de 7 de enero de 1999. En el mismo sentido, véanse Dictámenes Nos. C-152-2006 de 20 de abril del 2006 y C-337-2006 de 23 de agosto del 2006. )

Del texto de la precitada disposición legal, y la jurisprudencia transcrita, deriva también el concepto de Estado como Patrono Único, en cuyo caso, poco interesa la institución para la cual el servidor (a) haya prestado sus servicios, si al cabo se encuentra trabajando dentro del mismo Sector Público. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998,  se indicó en lo conducente:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

En el mismo sentido, los Altos Tribunales de Trabajo, han reiteradamente indicado:

  “…Se señala que antes de mil novecientos ochenta y dos, la jurisprudencia había desarrollado la teoría del Estado patrono único, con base en la cual se reconocían los servicios prestados para las diversas instituciones públicas (entre otras, ver sentencias de este Tribunal N ° 1388 de 3 de noviembre de 1958, y N ° 105 de 12 de enero de 1973). Asimismo, como lo cita la sentencia de análisis dictada por la Sala, la misma Procuraduría en dictámenes C-194-83 de diecisiete de junio de mil novecientos ochenta y tres y C-236-85 de treinta de setiembre de mil novecientos ochenta y cinco, avaló la tesis jurisprudencial aceptando expresamente el reconocimiento de la antigüedad para efectos del aumento progresivo de las vacaciones. Para tener una visión más clara de lo expresado por la Sala, se transcribe a continuación lo esencial de dicho pronunciamiento: "II.-...se llega a la conclusión, por parte de los suscritos Juzgadores que sí resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad laborada por los aquí demandantes, en el Sector Público, no sólo para efectos de aumentos anuales, aspecto típicamente salarial y por ente retributivo, sino también para efectos de vacaciones, aspecto éste más bien profiláctico y por ende no retributivo, salvo la mediación de la figura de la compensación. (Véase, entre otras, Sentencia Nº 43, de las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y tres.) (Lo resaltado no es del texto original)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sentencia  No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990).

En esa línea de pensamiento, y refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”(1) De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”(2)       

Precisamente, la concepción del Estado como Patrono Único,   plasmada en el precitado numeral, fue originada en virtud de la preocupación del legislador en orden a acabar con la injusticia que se hacía con muchos servidores públicos, que al trasladarse a trabajar de una institución pública a otra, se les cercenaba el derecho a continuar disfrutando de los aumentos anuales por el tiempo reconocido. Así, la mencionada Sala Segunda, ha reiteradamente subrayado que:

“ … Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría “del Estado como patrono único” cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral….”(Véase sentencia No. 9, de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993. Proceso ordinario Laboral de O.S.T. contra Municipalidad de Esparza) (En ese sentido, véase Dictamen

Como puede verse, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, sin distinguir el lugar donde aquél labore, o haya laborado dentro del Sector Público, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo.

RESPUESTA A LA INTERROGANTE PLANTEADA:

Con base en los presupuestos jurídicos que anteceden, puede señalarse que si de conformidad con el artículo 602 del Código de Trabajo, los funcionarios han venido prestando sus servicios a la Administración Pública, sin interrupción alguna, -independientemente de la institución para la que prestan o hayan prestado sus servicios- es claro que para los efectos del pago de los aumentos anuales, no sólo se les debe reconocer el tiempo laborado en otras instituciones del Estado sino que deben pagárseles los reajustes  correspondientes, sin que pueda entenderse bajo ningún concepto, que alguno de ellos se encuentre prescrito. Lo anterior, habida cuenta de que el funcionario ha venido sosteniendo una relación activa de servicio, sin interrupción alguna, para el Estado como Patrono único.

A contrario sensu, si ha habido un cese o rompimiento de la relación de servicio con la Institución pública para la cual prestó sus servicios y posteriormente el funcionario ingresa a laborar en cualquier otro componente del Sector Público, debe considerarse, si para los efectos del reconocimiento de la antigüedad laborada anteriormente, ha corrido el plazo legal de mención; pues de ser así, las diferencias salariales no reclamadas en tiempo se encuentran prescritas.

Bajo ese razonamiento, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en un caso similar al de consulta, explicó, en lo conducente:

“Con la Ley N 6835, de 22 de diciembre de 1982, se estableció una nueva escala salarial para el Sector Público, y en el numeral segundo se agregó el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que hace imperativo, para efectos de los aumentos anuales, el reconocimiento del tiempo de servicio prestado en todas las entidades del Sector Público. Para que se haga efectiva esta disposición, el reclamo respectivo debe ser realizado por quien esté en las condiciones ahí previstas, para así obtener el derecho a que se adhiera hacia el futuro en su salario, lo que le corresponda por concepto de anualidades no reconocidas. Por ello ha señalado la Sala, que la antigüedad o reconocimiento de anualidades se incorpora al salario y forma parte de él. El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley N 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral. Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en ese caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace. En el presente caso, transcurrió de sobra contra el derecho que pretende el actor, el mayor de los plazos extintivos que establece la legislación laboral, seis meses (artículo 602)”

Sin analizar la totalidad de la sentencia, toda vez que no viene al caso en este aparte, es importante extraer de ella, que en situaciones como la apuntada en su Oficio, sería el artículo 602 del Código de Trabajo el que se aplica, en el eventual supuesto de que por abandono, desidia o inactividad del titular del derecho, deja transcurrir el plazo de prescripción que regía esa disposición legal.

En el presente asunto, y por virtud de la doctrina y jurisprudencia que informa lo dispuesto en el citado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, la antigüedad del tiempo laborado en otras entidades públicas debe ser reconocida indudablemente en la institución para la cual reingresa posteriormente un servidor público, pero para los efectos del pago de los aumentos anuales, prescriben todos aquellos que no han sido reclamados durante el plazo estipulado de un año, según la recién citada norma.

IV.- CONCLUSIÓN:

En virtud de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –reformado por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982-, y 602 del Código de Trabajo, así como la jurisprudencia y doctrina que los informan, los funcionarios que han venido prestando de forma ininterrumpida sus servicios en cualquiera de las instituciones que conforman el Sector Público, -incluso a la Municipalidad-, se les debe reconocer todo el tiempo laborado en ellas, así como los aumentos anuales correspondientes, sin que pueda entenderse, bajo ningún concepto, que alguna de esas diferencias salariales pueda encontrarse prescrita.

A contrario sensu, si ha corrido el plazo estipulado en el artículo 602 del Código de Trabajo, -computado a partir de la fecha del cese o dejación del puesto- sin que hubiese el funcionario reclamado oportunamente los aumentos anuales correspondientes, éstas se encontrarían prescritas, aún cuando se le haya reconocido la antigüedad laborada en la anterior o anteriores instituciones que conforman el Sector Público.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA B

LMGP/gvv